CC BY
152
Вестник Института экономики Российской академии наук
6/2015
В.С. ШИНГАРКИНА
аспирантка РЭУ им. Г.В. Плеханова, руководитель проекта Внешэкономбанка
ОСНОВНЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ УТИЛИЗАЦИИ ТВЕРДЫХ КОММУНАЛЬНЫХ ОТХОДОВ
В статье рассматриваются особенности современного состояния сферы обращения с отходами в России. Особое внимание уделяется анализу организационно-экономических проблем, связанных с управлением твердыми коммунальными отходами.
Ключевые слова: индустрия утилизации отходов, организационно-экономический механизм, государственно-частное партнерство, комплексная система управления отходами.
1БЬ: D29, L97.
Состояние проблемы
Сложившаяся в настоящее время ситуация в области утилизации отходов остается достаточно сложной и характеризуется ежегодным увеличением как объема образующихся отходов, так и площадей несанкционированных свалок вокруг населенных пунктов. В этой связи проблема утилизации отходов приобретает все большее значение и требует незамедлительного решения через создание развитой индустрии утилизации отходов1.
В России ежегодно скапливается порядка 3,5 млрд т отходов, из которых на переработку идет примерно четверть. Остальное сжигается или захоранивается на полигонах, санкционированных и несанкционированных свалках2. Приоритет полигонному захоронению во многом определяется исторически сложившейся еще во времена СССР системой обращения с отходами и неразвитостью технологической базы их переработки. Количество отходов ежегодно увеличива-
1 На данный момент в России накоплено около 90 млрд т всех отходов. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г. (утверждена распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р), одним из основных элементов направления «экология производства» должно стать создание развитой индустрии утилизации отходов.
2 http://www.recyders.ш/modules/news/artide.php?storyid=2393.
ется, а ресурс существующих полигонов во многих мегаполисах близок к истощению.
Практика размещения отходов на полигонах применялась и применяется в настоящее время и в других странах. Например, в Великобритании на полигоны вывозится 90% отходов, в США - более 60%, в СНГ - 97% [9]. Но при этом размещение отходов на полигонах допустимо, согласно действующему законодательству, только в случаях, если ни одна из известных технологий не позволяет их переработать. В Нидерландах, например, такая норма действует с 1997 г. [7].
Наибольшего внимания заслуживают проблемы, связанные с управлением твердыми коммунальными отходами (ТКО), так как они накапливаются в непосредственной близости от городов и населенных пунктов, и уровень их переработки достаточно низкий.
Согласно Комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами3, ежегодно на территории Российской Федерации в результате жизнедеятельности человека образуется порядка 30-60 млн т ТКО. С учетом отходов, образованных от предприятий малого и среднего бизнеса, нежилого фонда, крупных производств, и других отходов, реальный объем всех отходов гораздо выше. При этом в хозяйственный оборот вовлекается только около 7-8% собираемых отходов.
Одной из причин низкой эффективности функционирования системы обращения с отходами была законодательно установленная ответственность муниципальных образований за организацию сбора и удаления ТКО, которые в силу бюджетных ограничений и недостатка ресурсов не в состоянии были исполнить все возложенные на них полномочия, в том числе, финансировать строительство современных комплексов по переработке ТКО.
В соответствии с недавно принятым законом4, полномочия по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов переданы на региональный уровень. На наш взгляд, это будет способствовать созданию комплексной и эффективной системы управления сферой обращения отходов производства и потребления.
3 Приказ Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 14 августа 2013 г. № 298 «Об утверждении комплексной стратегии обращения с твердыми коммунальными (бытовыми) отходами в РФ» // Источник: ГАРАНТ.РУ. Ьйр://шшш^агап1:. ги/рго^С:5Аро/рптеМос/70345114/# ixzz3plhCaevB.
4 Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» и другие законодательные акты Российской Федерации в части экономического стимулирования деятельности в области обращения с отходами».
Однако роль органов местного управления в обеспечении утилизации ТКО также остается важной. В чем она выражается? Во-первых, в создании условий для сбора и вывоза мусора, в том числе организации площадок для сбора отходов (раздельного), обустройстве контейнерных площадок, центров по сбору вторсырья. Во-вторых, в просветительской и разъяснительной работе с населением в целях повышения экологической культуры, формирования цивилизационного подхода к отходам. Городские власти, общественные организации и другие заинтересованные стороны должны вести целенаправленную работу по информированию и вовлечению населения в процесс обращения отходов. В-третьих, в участии в закрытии полигонов, находящихся на территории муниципальных образований. Муниципальные органы власти, на территории которых находятся свалки, должны предпринять действия по их закрытию. В-четвертых, в участии в установлении тарифов на сбор и вывоз отходов.
Следует отметить, что упомянутый выше Федеральный закон дает право регионам делегировать отдельные свои полномочия муниципалитетам. Другое дело, сочтет ли субъект Федерации это необходимым и какие полномочия реально будут переданы муниципалитетам.
Деятельность по обращению с отходами может быть разделена на следующие этапы (процессы):
Рис. 1. Этапы обращения с отходами
Однако на практике сложилась упрощенная схема обращения с отходами, включающая в себя только сбор, транспортировку и захоронение. Сбором отходов занимаются домовладельцы, управляющие компании ЖКХ, ТСЖ, предприятия, вывозом мусора с площадок -специализированные компании, а захоронением - компании, эксплуатирующие полигоны. Таким образом, в настоящее время обращение ТКО осуществляется на основе реализации разрозненных мероприятий, осуществляемых муниципальными образованиями и направленных в основном на обеспечение текущего сбора и вывоза отходов из населенных пунктов.
Как показывает проведенное исследование, действующие схемы управления процессами утилизации отходов не всегда эффективны с
Вестник ИЭ РАН. №6. 2015 С. 184-193
эколого-экономической точки зрения и не адаптированы к конкретным условиям. Не создана единая система в сфере обращения с отходами: начиная от сбора платы, заканчивая доставкой отходов на мусоропере-рабатывающие заводы. В этой связи возникает вопрос о необходимости построения комплексной единой системы управления процессом обращения с ТКО и о проведении системных преобразований, направленных на уменьшение негативного воздействия на окружающую среду, и повышающих при этом эффективность использования ресурсов.
В настоящее время организационно-экономические механизмы управления процессами утилизации отходов в регионах различны, их функционирование зависит от множества факторов: климатических, демографических, технических, экономических, экологических и др.5
Как за рубежом, так и в России потребителями услуг по сбору и вывозу ТКО являются юридические лица, жители многоквартирных домов, муниципальные образования и др. В многоквартирных домах плата за сбор и вывоз отходов входит в состав платы за содержание и ремонт жилого помещения. Организация сбора, вывоза и размещения отходов жильцов в таких домах находится в ведении управляющей организации или ТСЖ, в зависимости от выбранного способа управления домом. Наниматели жилых помещений, управление которыми осуществляют управляющие компании, вносят плату этой управляющей организации, которая, в свою очередь, заключает договоры со специализированными организациями на вывоз и транспортировку отходов.
Об ответственности регионального оператора
С учетом внесенных изменений в законодательство РФ об отходах6 деятельность по сбору, транспортировке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов должен будет осуществлять региональный оператор, который создается на территории субъекта на основании конкурсного отбора. Региональный оператор должен заключить договоры с управляющими компаниями, ТСЖ и собственниками отходов и через операторов обеспечивать весь процесс утилизации.
Таким образом, ответственность за достижение целевых показателей субъекта должны будут нести региональные операторы, которые
5 Под организационно-экономическим механизмом в данном случае нами понимается совокупность методов и инструментов, стимулирующих субъекты экономической системы на осуществление деятельности, связанной с экономически безубыточным и максимально возможным использованием ресурсного потенциала отходов.
6 Федеральный закон от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления», отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации».
должны гарантировать определенный объем отходов, который должен быть доставлен на объект по переработке отходов, в частности, мусороперерабатывающий завод (далее - МПЗ). Целесообразно, на наш взгляд, данный объем прописать в концессионном соглашении, заключаемом между администрацией субъекта и региональным оператором, учитывая общий объем образующихся на территории субъекта отходов и соответственно мощность МПЗ.
Финансовые аспекты процесса утилизации отходов
Основным условием эффективного функционирования отрасли по переработке отходов является формирование устойчивого финансового потока. Если говорить о финансовой составляющей данной схемы, то возникает вопрос, а кто должен платить за утилизацию: региональный оператор или операторы при доставке отходов на МПЗ?
Законом установлено, что в отношении региональных операторов устанавливается единый тариф на услугу по обращению с твердыми коммунальными отходами. Региональный оператор получает плату за осуществляемую им деятельность от управляющих компаний (УК), товариществ собственников жилья (ТСЖ) (по тарифам за сбор и вывоз отходов), а также от собственников (импортеров) отходов, которые заключали договоры с региональным оператором.
Важно отметить, что в новом законе закрепляется ответственность производителя (импортера) товара (продукции) за утилизацию продукции, потерявшей свои потребительские свойства, и предусмотрена альтернативность выбора исполнения обязанности по утилизации товаров: либо производители (импортеры) товаров обеспечивают утилизацию отходов от использования этих товаров после утраты ими потребительских свойств самостоятельно путем организации собственных объектов инфраструктуры по сбору, обработке, утилизации отходов или путем заключения договоров с оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами, региональным оператором, либо уплачивают экологический сбор в бюджет РФ.
В этой связи общая сумма денежных средств, получаемая региональным оператором, будет варьироваться, так как мы не располагаем информацией, сколько производителей решит создать собственную инфраструктуру по переработке отходов, какое количество производителей заключит договоры с региональным оператором, а сколько будет платить утилизационный сбор. В данном случае важным представляется вопрос о понимании предпочтений собственников отходов. Для правильного расчета нужно четкое понимание намерений данных организаций. Во-первых, важно понимать, какую сумму денежных средств получит региональный оператор в случае заключения с ним договоров;
во-вторых, сколько получит бюджет в случае уплаты утилизационного сбора; в-третьих, какое количество объектов по переработке отходов необходимо построить. К примеру, если производители объединятся и решат построить собственный объект по переработке, тогда нет необходимости строительства объекта по утилизации региональному оператору. К тому же, если производители создадут свои объекты по переработке, то общая сумма, которая заложена в бюджете от уплаты утилизационного сбора, будет меньше, и нет оснований полагать, что их будет достаточно для строительства соответствующей инфраструктуры.
В случае, если производители решат платить утилизационный сбор, то представляется маловероятным, что данные финансовые средства дойдут непосредственно до самого строительства МПЗ, а не осядут у регионального оператора, который будет распределять финансовые потоки.
В этой связи важно понимать, как поведут себя производители. Поэтому закрепление в законе ответственности производителей за утилизацию продукции, потерявшей потребительские свойства, и альтернативности выбора производителем способа утилизации, с одной стороны, на наш взгляд, будет их стимулировать внедрять и финансировать новые малоотходные технологии, использовать экологичную упаковку, производить продукцию из материалов, пригодных для вторичной переработки, поощрять потребителей к рациональному обращению с отходами, а с другой стороны, на практике может создать сложности и неточности в финансовом расчете.
О деятельности операторов
Важным в данной ситуации представляется стимулирование деятельности региональных операторов, так как пока они не заинтересованы в повышении эффективности деятельности по обращению с отходами, а лишь довольствуются получением платы от источников образования отходов.
Региональный оператор получает финансовые средства от УК, ТСЖ, собственников отходов, а также субсидии из федерального бюджета за счет уплаты утилизационного сбора. Затем региональный оператор заключает договоры с выбранными операторами, которым должна быть произведена оплата за сбор и транспортировку отходов. Важно определить, во-первых, количество операторов в регионе (операторы должны в итоге гарантировать доставку отходов в том объеме, за который ответственен региональный оператор), и, во-вторых, за какой объем отходов каждый оператор ответственен.
Другим важным вопросом является оплата услуг операторов, которая определяется в договоре. Если в договоре прописать постоянную оплату независимо от доставленных на МПЗ отходов, то это не
будет мотивировать операторов доставлять больший объем отходов на МПЗ, да и в итоге региональный оператор не достигнет показателей по уровню переработки. Поэтому, по нашему мнению, должны учитываться затраты на приобретение необходимого количества спецтехники, транспортировку и др., но главным критерием при определении платы операторам должен быть доставленный ими на территорию МПЗ объем отходов. Тогда у операторов будет стимул доставлять большое количество отходов. Правильнее оплачивать услуги операторов уже по факту за доставленный объем отходов на МПЗ, что снизит вероятность размещения отходов на свалках.
Следующий вопрос: кто должен платить МПЗ за прием и переработку отходов - региональный оператор или непосредственно сами операторы?
Допустим, должен платить региональный оператор. Тогда представляется нелогичным, что региональный оператор одновременно должен осуществлять деятельность по обращению с отходами, гарантировать определенный объем отходов и уровень переработки в регионе, и в то же время должен оплатить услуги операторов и тариф на утилизацию (плата за прием и переработку отходов МПЗ). Если платить за утилизацию должны операторы, то эта плата МПЗ должна быть меньше той платы, которую они получат от регионального оператора. А насколько эта плата сможет окупить деятельность МПЗ? МПЗ получает выручку от приема и переработки отходов, от продажи вторичного сырья, субсидии. Но все же остается открытым вопрос, какова в итоге будет плата заводу. Тогда окупаемость завода должна быть гарантирована не только за счет этой платы и продажи вторичного сырья, но и за счет субсидий из бюджета.
После переработки пригодных для дальнейшего использования отходов МПЗ направляет так называемые «хвосты» на полигон по установленным тарифам. Тариф на захоронение на полигонах должен быть выше тарифа на утилизацию, тогда у МПЗ будет стимул больше перерабатывать с целью использования ресурсной части отходов и минимизировать размещение перерабатываемых фракций на полигоне.
Формирование инфраструктуры для переработки
отходов на основе государственно-частного партнерства
Одновременно с появлением и введением ответственности производителей, созданием регионального оператора и деятельностью операторов крайне важно для обеспечения эффективной утилизации отходов формирование соответствующей инфраструктуры.
Анализ показывает, что основная тенденция решения проблемы утилизации ТКО в мировой практике - комплексная переработка ТКО,
которая предусматривает комбинацию технологий. Одновременно наблюдается строительство технопарков, на территории которых находятся и сортировочный комплекс, и мусоросжигательный завод, и мусороперерабатывающий завод. Это также одно из эффективных решений для создания системы комплексной переработки отходов, которое позволяет оптимизировать процесс обращения с отходами.
Важным моментом является создание экономически выгодных условий для привлечения в отрасль обращения с отходами частных инвесторов на долгосрочной основе. Решением данной проблемы является государственно-частное партнерство (ГЧП), которое предполагает привлечение частного бизнеса для реализации проектов в общественной инфраструктуре на основе разделения рисков, компетенций и ответственности с исполнительными органами власти [3]7.
На практике возврат инвестиций на создание новых качественных объектов по утилизации ТБО осуществляется в основном путем получения выручки от оказания услуг по захоронению/переработке ТБО по установленным тарифам, которые гарантирует администрация субъекта РФ.
Следует отметить, что экономически рассчитанный тариф для создаваемых объектов утилизации (сортировочные комплексы, мусоро-перерабатываюшие заводы и др.) не может конкурировать с низкими тарифами действующих полигонов, так как они не несут затрат на строительство и технологическое перевооружение объектов утилизации ТКО.
Но главная проблема создания новых объектов утилизации ТКО -это отсутствие возможности гарантировать загрузку мощностей новых объектов. Администрации субъектов должны гарантировать управление потоком отходов таким образом, чтобы обеспечить поступление необходимого количества твердых отходов на предприятие, полностью (или максимально) загрузив его мощности.
Также ключевым аспектом реализации проектов на основе ГЧП, направленных на создание системы по обращению с отходами, является возможность (обязательство) предоставления публичным партнером для реализации проекта земельного участка, отвечающего необходимым характеристикам.
Далее остановимся на нескольких проблемных аспектах, которые могут возникнуть при реализации данной схемы. Во-первых, непод-
7 Наиболее популярной правовой формой ГЧП в настоящее время в сфере обращения с отходами является концессия. В отношении концессионных соглашений сложилась достаточная практика применения. Концессионные соглашения представляются наиболее эффективным способом модернизировать инфраструктуру по переработке отходов.
готовленность населения и отсутствие технического обеспечения для раздельного сбора и переработки ТКО. При исходном разделении мусора в местах его образования можно отобрать до 80% полезного вторичного сырья. В нашей стране селективный сбор ТКО у населения в настоящее время практически не организован.
При этом отсутствие системы раздельного сбора мусора является непременным условием для их глубокого рециклинга. Расчеты показывают, что 60-80% морфологического состава ТКО представляет собой потенциальное сырье для использования в промышленности (35-40%) или компостирования (25-35%). Однако сортировка смешанных отходов и перевезенных в одном мусоровозе ТКО позволяет извлечь лишь 11-15% вторичных ресурсов [6]. При этом практически невозможно использовать биоразлагаемые (органические) отходы. Поэтому важной проблемой управления утилизацией ТКО является эффективное разделение собираемого потока мусора на компоненты. Решение этой проблемы должно стать предметом деятельности органов местного самоуправления.
Вторая проблема - это реализация вторичных ресурсов. В настоящее время в России рынок вторичного сырья развит слабо. Необходимо предприятия, осуществляющие производство продукции с использованием вторичного сырья, стимулировать. Для этого целесообразно предусмотреть налоговые льготы для предприятий, использующих вторичное сырье при производстве продукции.
Третья проблема связана с тарифами. Приходится констатировать, что существующая ныне система тарифного регулирования в рассматриваемой нами сфере несовершенна и требует модернизации. Платежи населения и компаний по тарифам за размещение отходов -основной источник финансирования процессов утилизации, однако тарифы никак не стимулируют рационально обращаться с отходами, в том числе направлять их на переработку, а не на свалки, тем более, что плата за размещение на свалках значительно ниже.
В связи с тем, что тарифы на утилизацию практически в 10 раз превышают тариф на захоронение, большинство предприятий занимаются не утилизацией, а захоронением ТБО. Очевидно, что тарифы должны быть установлены так, чтобы всем участникам рынка было выгодно заниматься процессом обращения с отходами без ущерба благосостоянию населения. Основным условием стабильной работы предприятий и отрасли в целом является формирование устойчивого финансового потока. Для этого система тарифов должна:
- обеспечивать покрытие текущих и капитальных затрат;
- стимулировать производителей и потребителей к более рациональному обращению с отходами;
- поощрять внедрение экономически и экологически эффективных способов обращения с отходами и малоотходных технологий
Таким образом, для решения вопроса экономического стимулирования перехода к индустриальной переработке ТКО необходимо, на наш взгляд, экономически обоснованное установление тарифов по всем этапам технологического цикла обращения с отходами (и прежде всего сбор, вывоз, утилизация и захоронение).
Литература
1. Баженов А.В. Государственно-частное партнерство: проблемы и перспективы инвестирования в сферу обращения с отходами // Экологический вестник России. 2011. № 7. С. 21-25.
2. Плахотников А.М. Основные проблемы сферы сортировки и переработки отходов в России // Эко мониторинг. 2011. № 1. С. 7.
3. Уланова О.В. История развития системы управления отходами в Европе и России: от диких свалок к устойчивому управлению отходами // Эко Мониторинг. 2012. № 5. С. 40-47.
4. ШубовЛ.Я. Концепция управления твердыми бытовыми отходами. М.: НИЦПУРО, 2000.
V.S. SHINGARKINA
graduate student of G.V. Plekhanov Russian University of Economics, project manager of
Vnesheconombank, Moscow, Russia
Shingarkina_VS@veb.ru
THE MAIN ORGANIZATIONAL AND ECONOMIC ISSUES OF UTILIZATION OF THE FIRM MUNICIPAL WASTE
The features of a current state of the sphere of the address with waste in Russia are considered in the paper. The special attention is paid to the analysis of the organizational and economic issues connected with management of solid municipal waste. Keywords: industry of recycling, organizational and economic mechanism, public-private partnership, complex control system of waste. JEL: D29, L97.
в целом.
