CC BY
50Иоффе АМ.
сотрудник ФТС России
АНАЛИЗ РИСКОВ, СВЯЗАННЫХ С ОБЕСПЕЧЕНИЕМ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ БЕЗОПАСНОСТИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ЕЕ ПАРТНЕРОВ ПО ЕВРАЗИЙСКОМУ ЭКОНОМИЧЕСКОМУ СОЮЗУ1
Ключевые слова: стратегия энергетической безопасности, вызовы, угрозы, сравнительный анализ, единое энергетическое пространство, евразийский экономический союз, Россия, Казахстан, Беларусь, Армения, Киргизия.
Рост энергопотребления стран серьезно изменил международную торговлю энергоресурсами. Энергетике было отведено лидирующее место в передовых отраслях национальной экономики, как, особо влияющей на эффективность всей хозяйствующей системы государства. Это первичное значение относит ее к важнейшему из приоритетов в национальной безопасности государства - энергетической безопасности.
Энергетическая политика России направлена на эффективное использование природных энергоресурсов и нацелена на скорейший переход от ресурсно -сырьевого к ресурсно-инновационному развитию топливно -энергетического комплекса, что в перспективе должно стать «локомотивом» всей экономики страны. В связи с этим была разработана Энергетическая стратегия РФ на период до 2035 года.
Для надежного и стабильного энергообеспечения экономики и решения задач энергетической безопасности необходимы развитие интеграции в энергетической сфере. Пример такого развития - Евразийский экономический союз (далее - ЕАЭС), созданный в том числе в целях эффективного использования потенциала топливно-энергетических комплексов государств -членов, а также обеспечения национальных экономик основными видами энергетических ресурсов2.
Государствами-участниками ЕАЭС разработаны рамочные программы, прогнозы производства и потребления энергоресурсов.
Правом Евразийского экономического союза установлено, что на период до формирования общих рынков нефти и нефтепродуктов ЕАЭС правоотношения в области поставок нефти и нефтепродуктов и определение порядка у платы вывозных таможенных пошлин в рамках ЕАЭС регулируются двусторонними межправительственными соглашениями.
В рамках взаимодействия в области поставок нефти и нефтепродуктов в государства -члены ЕАЭС Правительством Российской Федерации подобные соглашения подписаны с Республикой Армения, Киргизской Республикой, Республикой Беларусь и Республикой Казахстан.
Не стоит забывать о необходимости обеспечения единой энергетической безопасности, гармонизирующей интересы и объединяющей страны ЕАЭС.
Положительные стороны для стран, входящих в состав ЕАЭС, очевидны.
Для Казахстана выгодно общее пространство ЕАЭС как рынок для реализации продуктов переработки нефти и нефтепродуктов, которые также получают упрощенный транзитный потенциал, дающий активизацию продажи сырьевых товаров. Возможность подключения к Российской трубной магистральной системе и развитие Китайского и Юго -Восточного азиатского транспортных коридоров, которые автоматически снизят финансовые затраты государства -члена Союза.
Республика Казахстан ожидает результатов от единого энергетического пространства и ориентирована на рост объемов добычи своих полезных ископаемых, повышение мощности переработки нефти, эффективности глубины переработки, обеспечение внутреннего спроса на нефтепродукты и полнейшего его покрытия.
Однако на данный момент в рамках существования Соглашений между Правительством Республики Казахстан и Правительством Российской Федерации о торгово -экономическом сотрудничестве в области поставок нефти и нефтепродуктов в Республику Казахстан намечается отрицательная тенденция. Рост производства нефтепродуктов в Казахстане позволит не только удовлетворить внутреннее потребление, отказавшись от беспошлинных поставок недостающих объемов автобензина, авиационного и дизельного топлива из Российской Федерации, но и экспортировать излишки светлых нефтепродуктов в третьи страны, что увеличит доходность казахстанских нефтеперерабатывающих заводов. Данное Соглашение было вызвано особенностями производства в Казахстане в больших объемах сырой нефти и отсутствием производства на необходимом уровне для удовлетворения внутренних потребностей страны в светлых продуктах нефтепереработки. В целях поддержки экономики Республики Казахстан была выработана схема беспошлинных поставок на ее территорию (в рамках ежегодно принимаемых индикативных балансов) российских угле-
1 Доклад на I Евразийском аналитическом форуме.
2
Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 08.05.2015)
водородного сырья и нефтепродуктов с одновременным ограничением вывоза с территории Казахстана в третьи стр а-ны некоторых видов продуктов нефтепереработки. Данные ограничения (запреты и установление единообразных ставок вывозных таможенных пошлин) были приняты в целях недопущения вывоза с территории Республики Казахстан в третьи страны российских углеводородного сырья и нефтепродуктов без необходимого налогового обеспечения.
К 2019 году отдельные положения Соглашения утратили силу, например, «О встречных поставках казахстанской нефти в Россию за поставленные в Казахстан из России в 2012-2013 гг. нефтепродукты», либо потеряли свою актуальность.
Вместе с тем, отмена Соглашения в условиях функционирования ЕАЭС, право которого исключает применение тарифных мер регулирования во взаимной торговле, в том числе, экспортных пошлин и ограничение их введения, таможенного декларирования товаров ЕАЭС при перемещении из одного государства-участника ЕАЭС в другое может привести к ослаблению государственного контроля за оборотом стратегически важных ресурсов - углеводородного сырья и продуктов нефтепереработки.
Так, в настоящее время в соответствие со статьей З Соглашения, нефть и нефтепродукты в целях учета подлежат таможенному декларированию в Российской Федерации, как если бы они вывозились за пределы таможенной территории ЕАЭС. Таможенное декларирование указанных товаров позволяет отслеживать номенклатуру и количество товаров, вывозимых в Казахстан в льготном порядке (без уплаты вывозной таможенной пошлины и сборов за таможенные операции) в пределах установленных индикативных балансов.
Соглашением также оговорен перечень нефтепродуктов, запрещенных к вывозу из Российской Федерации в Республику Казахстан, в который вошли: тяжелые дистилляты, мазуты, битум нефтяной, смазочные масла, вазелин, парафин, бензол, толуол, ксилолы и прочие отработанные нефтепродукты, т.е. продукты нефтепереработки, которые казахстанские НПЗ производят сами и в достаточном количестве.
Анализ статистических данных по взаимной торговле, предоставленных Республикой Казахстан и Российской Федерацией, показывает, что поставки на территорию Казахстана отдельных видов запрещенных к вывозу нефтепродуктов, имеют место, а контроль за соблюдением запрета на вывоз нефтепродуктов, возложенный на таможенные органы Российской Федерации, выполняется не в полной мере. Так, в январе-августе 2018 года в Казахстан из России ввезено 7,4 тыс. тонн запрещенных к вывозу из России нефтепродуктов, основной объем которых, пришелся на тяжелые дистилляты, битум нефтяной и масла смазочные. По данным российской стороны, декларирование таких товаров в России не производилось. В этой связи сложно говорить о добросовестном поведении при определении конкурентоспособности продуктов нефтепереработки и распределении прибыли. При поставках указанных товаров из Российской Федерации в третьи страны таможенными органами была бы взыскана вывозная таможенная пошлина в размере около 0,4 млн. долл. США.
Наличие подобных фактов, связанных в том числе с отсутствием эффективных инструментов государственного контроля в условиях отмены таможенного контроля на российско -казахстанской границе, свидетельствует о том, что «теневой» оборот стратегически важного сырья имеет место и является насущной проблемой не только для Росси й-ской Федерации, но и для Республики Казахстан.
Так, говоря о масштабах проблемы противодействия «теневому» обороту нефти на межрегиональном форуме «Мероприятия по улучшению налогового и таможенного администрирования в нефтегазовой сфере», проходившем 20 октября 2017 года в г. Актобе, заместитель Генерального прокурора Республики Казахстан Андрей Лукин сделал акцент на отсутствии прозрачности данного процесса. По его заявлению, с 2016 года расхождение между добытой, переработанной и экспортированной нефтью составляет порядка 2 млн. тонн на сумму 600 млн. долл. США.
Причины хищений в надзорном ведомстве видят в отсу тствии автоматизированного учета добычи нефти, о т-сутствии современных нормативов её списания, ненадлежащей охране скважин, бесконтрольности перемещения нефтевозов, манипуляциях с изменением состава нефти и последующим её вывозом за границу под видом нефтепродуктов, не облагаемых таможенными пошлинами.
В производстве Службы экономических расследований Комитета государственных доходов Республики Казахстан по факту транспортировки, реализации, хранения нефти и нефтепродуктов без документов, не могущих подтвердить законность их происхождения, за период с 2016 года по сентябрь 2018 года возбудилось более 400 уголовных дел. В незаконном обороте на территории Республики Казахстан могут находиться не только казахстанские нефтяные ресурсы, но и российские углеводороды.
Наличию в Республике Казахстан «теневого» оборота нефти сырой и нефтепродуктов российского происхождения способствует различный уровень ставок вывозных таможенных пошлин в отношении данных видов товаров, устанавливаемых в России и Казахстане. Так, если в Республике Казахстан ставки вывозной таможенной пошлины на нефть в 2018 году находились на уровне 70-80 долл. США за 1 тонну, то в Российской Федерации - на уровне 110150 долл. США за 1 тонну, в отношении мазута и битума - 30-60 долл. США и 110-130 долл. США за 1 тонну, соответственно.
Кроме того, в Республике Казахстан не применяются ставки вывозных таможенных пошлин в отношении газового конденсата и всех видов сырой нефти. В результате использования таких льгот около 30% нефти, включая газовый конденсат, экспортируется с территории Респу блики Казахстан без уплаты вывозных таможенных пошлин.
Наличие указанных факторов создает определенные риски, связанные с возможным реэкспортом российских товаров без уплаты вывозных таможенных пошлин.
Таким образом, решение проблемы с «теневым» оборотом на территории Казахстана сырой нефти российского происхождения, лежит исключительно в плоскости налогообложения. Синхронное установление Республикой Казахстан ставок вывозных таможенных пошлин в отношении экспортируемой нефти, равных установленным в Российской
Федерации, сделает экономически не выгодным осуществление поставок российской нефти в Казахстан с целью реэкспорта и обеспечит прозрачность поставок в Казахстан того объема сырой нефти, который в силу качественных характеристик товара будет востребован казахстанскими переработчиками.
Республика Беларусь уже на протяжении долгого времени является транзитным коридором для транспортировки российских энергоресурсов и определяет свое развитие в рамках единого рынка как переработчик нефти. Нефтехимическая отрасль требует модернизации и внедрения наукоёмких технологий по энерго- и ресурсосбережению. Это позволит рынку белорусских нефтепродуктов выйти на конкурентный рынок, а также развивать добычу своих горючих сланцев.
Сегодня Беларусь, почти не имея собственных энергоресурсов, действует в рамках Соглашения между Правительством Республики Беларусь и Правительством Российской Федерации о беспошлинных поставках нефти и нефтепродуктов. При этом сумма освобождений от уплаты вывозной таможенной пошлины составила в 2017 году -99,5 млрд. рублей, в 2018 году - 162,1 млрд. рублей, в январе-мае 2019 года - 50,65 млрд. рублей.
Из проведенного мониторинга объемов экспорта нефти и нефтепродуктов с территории Российской Федерации и анализа производственных мощностей НПЗ на территории Беларуси можно сделать вывод о реэкспорте российских товаров в третьи страны, либо подмены товарами местной нефтепереработки. Так же в связи с нестабильной геополитической ситуацией вокруг Украины и уменьшением либо запретом вывоза российских энергоносителей на её территорию был замечен рост поставок нефтепродуктов, а именно дизельного топлива из Республики Беларусь. Есть основания полагать, что отгружаемое в адрес белорусских субъектов хозяйствования российское топливо по-прежнему продолжает перемещаться на украинскую территорию под видом продукции производства Республики Беларуси.
Эти процессы привели к необходимости пересмотра Соглашения и 10 октября 2018 года был подписан Протокол о внесении изменений в Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о мерах по урегулированию торгово -экономического сотрудничества в области экспорта нефти и нефтепродуктов.
В соответствии с Протоколом Соглашение дополнено приложением, в котором приведены отдельные позиции товарных групп 27 и 29 единой Товарной номенклатуры внешнеэкономической деятельности Евразийского эконом и-ческого союза.
Согласно Протоколу с 1 ноября 2018 года введен запрет на вывоз из Российской Федерации в Республику Беларусь углеводородов согласно Перечню, за исключением товаров в объемах, предусмотренных индикативными балансами и протоколами.
При этом нормами Соглашения в редакции Протокола установлено, что в целях учета в Российской Федерации товары, классифицируемые в товарных группах 27 и 29 ТН ВЭД ЕАЭС, подлежат декларированию, как если бы они вывозились за пределы таможенной территории Евразийского экономического союза, без применения временного периодического таможенного декларирования, установленного законодательством Российской Федерации за исключением товаров, перемещаемых трубопроводным транспортом.
Республика Киргизия и Республика Армения - участницы ЕАЭС, не граничат с основным «двигателем» единого пространства - Россией. Некоторая удаленность создала проблему образования цен на энергоресурсы, а также транзитную замкнутость вышеназванных государств - участниц ЕАЭС. Республика Армения надеется в рамках ЕАЭС на модернизацию своих электросетей, так как имеет большой экспортный потенциал электроэнергии на территорию Ирана и Грузии.
Низкая насыщенность Республики Киргизия энергетическими ресурсами порождает большую необходимость в их импорте, основная их часть поставляется с территории Российской Федерации. При этом существует ряд связанных с этим проблем.
Незаконный ввоз на территорию Киргизской Республики бензина и дизельного топлива не снижается, хотя в целях урегулирования вопросов ввоза нефтепродуктов на территорию республики ещё в 2015 году Правительством Киргизской Республики были предприняты определенные меры. Так, 13 ноября 2015 года премьер -министром Киргизской Республики было подписано Постановление Правительства Киргизской Республики № 767 «О некоторых вопросах регулирования ввоза легких и средних дистиллятов, керосина, газойли, дизельного топлива и, прочих нефтепродуктов на территорию Кыргызской Республики».
Пунктом 1 Постановления предписано, что ввоз на территорию Киргизской Республики нефтепродуктов осуществляется автомобильным транспортом при наличии товаросопроводительных документов на нефтепродукты; при соблюдении требований по безопасному перемещению нефтепродуктов; при наличии документов, подтверждающих налоговую регистрацию перевозчика и/или грузополучателя.
Такая ситуация складывается из -за разницы стоимости горюче-смазочных материалов в соседнем Казахстане и Киргизии. В Республике Казахстан цена почти на 10 сомов меньше. Незадекларированные поставки бензина и дизельного топлива в больших объемах в Киргизии становятся прибыльными.
Государственной службой по борьбе с экономическими преступлениями при Правительстве Киргизской Республики, совместно с Государственной налоговой службой при Правительстве Киргизской Республики, Министерством внутренних дел Киргизской Республики созданы мобильные группы, организовываются контрольные и оперативно-рейдовые мероприятия по выявлению и пресечению фактов незаконного ввоза нефтепродуктов через государственную границу Киргизской Республики, ведется мониторинг нарушений требований по перемещению нефтепродуктов.
С начала 2019 года сотрудниками ГСБЭП, пограничными службами Киргизской Республики и Республики Казахстан были пресечены неоднократные попытки провоза бензина и дизельного топлива «контрабандным» путем на территорию Киргизской Республики через казахстанско -киргизский участок государственной границы.
Контрабандисты применяют способы провоза ГСМ под видом товара для личного пользования, были также зафиксированы случаи прокладки магистралей малой протяженности для перемещения незадекларированного ГМС.
Компании-нефтетрейдеры Киргизии полагают, что основная проблема на нефтерынке страны - это «контрабанда» ГСМ. Компании терпят убытки, в том числе из-за «контрабандного» ввоза ГСМ из соседнего Казахстана.
В настоящее время ГСБЭП совместно с Государственной налоговой службой и Государственной пограничной службой ведут работу в данном направлении в рамках специальной программы.
Киргизские компании-нефтетрейдеры компенсируют свои убытки в том числе закрытием автозаправочных станций. Так, компания «Газпром нефть Азия» закрыла ряд своих АЗС из-за низкой рентабельности.
Согласно данным, представленным на официальном сайте компанией «Газпром нефть Азия», в настоящее вр е-мя в активах компании насчитываются 38 действующих автозаправочных комплексов.
Именно Россия как один из лидеров на мировом нефтегазовом рынке, обладающая сложившимся рынком, будет определять основные направления развития и работы общих рынков нефти и газа стран ЕАЭС и будет его стержнем в условиях высочайшей конкуренции на мировом рынке нефти и газа. Российскому нефтегазовому бизнесу интересны рынки Беларуси и Казахстана, Армении и Киргизии как рынки сбыта и как транспортные коридоры по транспортировке углеводородов. В сложившихся геополитических реалиях возникли проблемы в отношении реализации проектов магистральных газо трубопроводов «Северного потока» в направлении Европы по территории стран ЕС. Разрыв контрактов с Украиной по транзиту российских энергоресурсов и другие факторы привели к изменению вектора сотрудничества Российской Федерации в энергосфере в направлении рынка Азии.
Российская промышленность готова поставлять Казахстану машины и оборудование для нефтегазового комплекса, а также участвовать в разработках новых нефтяных месторождений, в том числе в геологических и геологоразведочных работах.
На этапе становления и развития интеграционных процессов стоит рассмотреть появление региональных вызовов и угроз энергетической безопасности Российской Федерации. Основополагающим документом стратегического определения энергетической безопасности Российской Федерации является Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, она определяет источники внутренних и внешних угроз энергетической безопасности в экономике, сферах государственной и общественной безопасности, инфраструктуре и научно -технологической областях, а также отдельную, значительную роль отводит угрозе для окружающей среды. Исходя из ее положений, рассмотрим вызовы энергетической безопасности Российской Федерации, с которыми она может столкну ться при рабо те в рамках единого энергетического пространства ЕАЭ С.
Необходимо отметить современный высокий уровень волатильности энергоресурсов, обусловленный политическим противоборством на мировой арене.
Риском для энергетической безопасности Российской Федерации может стать передвижение границ ЕАЭС к нестабильным районам Центральной Азии, а также желание некоторых стран этого региона войти в состав ЕАЭС. Уже с 2014 года в рамках Договора о ЕАЭС между членами Союза отсутствует межгосударственный таможенный контроль учета перемещения энергоресурсов, что является причиной возникновения проблемных ситуаций. Принципиальное значение для этого региона имеет ставшая традиционной борьба за энергетические ресурсы. Ближайшие соседи Афганистана - Узбекистан и Таджикистан, проявляющие интерес к вхождению в ЕАЭС, а также уже состоящая в Союзе Киргизия могут способствовать непредсказуемости террористической опасности для России и могут поставлять контрабандным путем российские энергоресурсы террористическим группировкам Исламского движения.
Определенные риски возникают и в отношении проектируемых гидроэлектростанций в Таджикистане и Киргизии, которые не учитывают интересы трансграничных государств. В наибольшей степени от их работы пострадает Узбекистан, где вопрос воды и без того стоит очень остро. Примечательно, что очень долгое время никто из ведущих геополитических игроков в регионе не решался поднять вопрос о воде. Вода в Центральной Азии - это, пожалуй, самый угрозоемкий фактор на сегодняшний день.
Этот вопрос первой затронула Россия в сентябре 2012 г. поддержав проекты Камбаратинской ГЭС-1 и Верхнее -Нарынского каскада ГЭС в Киргизии в пику вышедшему из ОДКБ Узбекистану. Непоследовательной политикой Ташкента была спровоцирована актуализация тематики воды. Если проект Рогунской ГЭС, на который всегда делало ставку правительство Таджикистана, видя в нем единственный способ выйти из экономического кризиса, сдвинется с места, дестабилизации в регионе не избежать1.
На основе проведенного анализа ситуации в странах-участницах Союза можно сделать вывод о том, что единое энергетическое пространство должно формироваться не только путем создания единых рынков нефти, газа, нефтепродуктов для облегчения торговли энергоресурсами, доступа к инфраструктуре и беспрепятственной транспортировке, но и путем создания единой экосистемы энергетической безопасности для эффективного противостояния и защиты интересов в сфере обеспечения энергетической безопасности во всем евразийском регионе.
Список литературы и источников
1. Указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации».
2. Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014).
3. Доктрина энергетической безопасности Российской Федерации, утвержденная Указом Президента Российской Федерации 13 мая 2019 г. № 216.
1 Харитонова Н.И. Страны Центральной Азии: новое место на дуге кризисов // Индекс безопасности. 2015. - Т. 21, № 1 (112).
178
4. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 ноября 2009 г. № 1715-р «Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года».
5. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о мерах по урегулированию торгово-экономического сотрудничества в области экспорта нефти и нефтепродуктов от 12 января 2007 года.
6. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о торгово-экономическом сотрудничестве в области поставок нефти и нефтепродуктов в Республику Казахстан от 9 декабря 2010 года.
7. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения о сотрудничестве в сфере поставок природного газа, нефтепродуктов и необработанных природных алмазов в Республику Армения от 2 декабря 2013 года.
8. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о сотрудничестве в сфере поставок нефти и нефтепродуктов от 6 июня 2016 года.
9. О состоянии взаимной торговли между государствами-членами Евразийского экономического союза в 2017 - 2018 годах - М., 2018. - 94 с.
10. Титов Е.О., Скатов В.Д., Малиненко Э.В. Энергетическая безопасность Российской Федерации // Молодежный нау чный форум: Общественные и экономические науки: электр. сб. ст. по мат. ХК[ междунар. студ. науч.-практ. конф. № 1(41). - https:// nauchforum.ru/ archiv e/MNF_social/1(41).pdf
11. Харитонова Н.И. Страны Центральной Азии: новое место на дуге кризисов // Индекс безопасности. 2015. - Т. 21, № 1 (112).
12. Лавров С.В. Энергетические проблемы - глобальный вызов XXI века // Сайт журнала «Международная жизнь». - Ыф://Мега ffairs.ru/lukoil.php?n= 1
