CC BY
51СУДЬБА ДЕМОКРАТИИ В АФРИКЕ
БРАТТОН М. АНАЛИЗ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМ ПЕРЕХОДА К ДЕМОКРАТИИ В АФРИКЕ BRATTON M. Deciphering Africa's divergent transitions // Polit. science quart. - N.Y., 1997. - Vol. 112, № 1. - P.67-93.
Профессор политологии и африканских исследований (университет штата Мичиган, США) отмечает широкий разброс оценок политических изменений в Африке южнее Сахары в последние годы - от "эйфорической афрофилии до мрачного афропессимизма". Первоначальные оценки были полны оптимизма: происходившие перемены воспринимались как "политическое обновление" и "второе освобождение". Однако вскоре, когда обнаружились большие трудности в становлении демократии в Африке, эйфория сменилась мощной критической волной. В лучшем случае аналитики высказывали сомнения в устойчивости многопартийной демократии в условиях этнической раздробленности и коррумпированности элит, а в худшем рисовали апокалиптические картины грядущих беспорядков.
Автор предостерегает от крайних оценок. Об успехах и неудачах демократизации в Африке следует судить по тому, достигнут ли минимальный уровень демократии: согласно Й.Шумпетеру, демократия начинается тогда, когда граждане получают право избирать своих лидеров путем многопартийных выборов в условиях гражданских свобод; при этом все участники выборов признают их результаты.
Автор исследовал переходные политические ситуации в 42 африканских странах с авторитарными режимами за 1988-1994 гг. Он выделил в переходном процессе три фазы: политические протесты, либерализация и демократические выборы. Смена режимов характеризовалась несколькими примечательными чертами.
1. Ключевые политические процессы развивались последовательно примерно с годовым интервалом. Пик политических протестов пришелся на 1991 г., либерализация достигла своего апогея в 1992 г., а наибольшее число выборов было проведено в 1993 г.; общие показатели демократии имеют тенденцию к росту в 1994 г.
2. Все изменения режимов (ИР) в Африке произошли в короткий срок (три года). Скоротечность переходного периода не позволяет укорениться демократическим процедурам и институтам, что делает демократию в Африке весьма хрупкой и уязвимой.
3. Демократизация идет не прямолинейно, а через подъемы и спады.
В большинстве стран (28 из 42) массовые политические выступления населения послужили катализатором ИР. Основными причинами уличных демонстраций, митингов и забастовок были экономические тяготы и возмущение коррупцией правящей элиты. Главные инициаторы политическиого протеста - студенты и профсоюзы, позднее к ним присоединились оппозиционные политики. Основным лозунгом протестую -щих было требование политических изменений, проведение демократических выборов. Однако в 14 африканских странах политические изменения были проведены сверху - по инициативе правящих элит или под давлением мирового сообщества (Ангола, Мозамбик), или же в результате вооруженной победы оппозиционных сил (Эфиопия).
Вторая фаза - политическая либерализация - затронула почти все африканские государства (40 из 42). Она предусматривала в той или иной степени конституционные изменения, включавшие узаконение оппозиционных партий, проведение многопартийных выборов, провозглашение основных гражданских свобод. Либерализация правящих авторитарных режимов способствовала подъему политической активности граждан и их объединений.
Многопартийные выборы - заключительная фаза ИР - были проведены в 29 африканских странах, но только в 16 случаях они были признаны соответствующими минимальным международным требованиям.
В общем процессе ИР автор выделяет четыре основных варианта: 1) классический переход к демократии - от политических протестов через либерализацию к свободным и справедливым многопартийным выборам (11 стран); 2) переход к демократии по инициативе правящей элиты
(5 стран); 3) наиболее типичный путь ИР - либерализация без демократизации (24 страны); 4) недопущение ИР (2 страны).
В результате политических изменений в переходный период в Африке сложились на конец 1994 г. четыре типа политических режимов.
1. Демократические режимы (16 стран): Бенин, Гвинея-Бисау, Замбия, Конго, Лесото, Мадагаскар, Малави, Мали, Мозамбик, Намибия, Нигер, Острова Зеленого Мыса, Сан-Томе, Сейшельские Острова, ЦАР, ЮАР. Если к этим молодым демократиям добавить пять стран, в которых многопартийная демократия существовала задолго до изучаемого периода, то окажется, что к середине 90-х годов 45% африканских стран имели демократическую форму правления. В них проживало 25% всего населения африканского региона (с.77).
2. Деформированная демократия (12 стран): Буркина-Фасо, Габон, Гана, Джибути, Камерун, Кот-д'Ивуар, Коморские Острова, Кения, Мавритания, Свазиленд, Того, Экваториальная Гвинея. В этих странах правящий режим не смог воспрепятствовать политическим реформам, они были вынуждены провести многопартийные выборы (в результате которых бывшие лидеры сохранили свои должности), но из-за многочисленных нарушений они не были признаны демократическими.
3. Блокированная демократия (12 стран): Ангола, Бурунди, Гвинея, Заир, Нигерия, Руанда, Сомали, Сьерра-Леоне, Танзания, Уганда, Чад, Эфиопия. Правящие режимы этих стран начали политические реформы, но не завершили их, либо не допустив проведение выборов, либо не признав их результатов и не допустив победителей к власти (Нигерия, Того). В других случаях (Танзания и Уганда) к концу 1994 г. переходный процесс еще не завершился.
4. В двух странах - Либерии и Судане - ИР вообще не состоялось. Либерия была охвачена длительной международной вооруженной борьбой, приведшей к коллапсу центральной власти. В Судане к власти путем военного переворота пришел Национальный исламский фронт.
Рассматривая демократические выборы в качестве главного критерия демократичности политических режимов, Браттон подчеркивает большую роль сплоченности оппозиционных движений в борьбе за демократизацию, в проведении самих выборов и их результатах. Из 16 стран, в которых сложилось единое оппозиционное движение, в 15 состоялись выборы, и в большинстве случаев лидеры оппозиции одержали победу. Разрозненные оппозиционные движения, как правило, выборы проигрывали.
Переход к демократии не требует в обязательном порядке смены лидера. В трех странах - Мозамбике, Гвинее-Бисау и Сейшельских Островах - прежние лидеры сохранили свои должности, победив на демократических выборах, и оппозиция не оспаривала правомерность их победы. Но в большинстве стран Африки судьба лидера была центральным вопросом выборов. В тех случаях, когда авторитарные правители терпели поражение или добровольно сходили с политической арены, оппозиция почти всегда признавала результаты выборов (в 10 случаях из 11). Если же побеждал властвующий лидер, оппозиция обычно опротестовывала итоги выборов (с.84).
Однако избиратели не были единственной политической силой, определявшей результаты ИР в Африке. Военные по-прежнему играют одну из главных ролей. В рассматриваемый переходный период было 13 случаев вмешательства военных в ход демократизации: семь из них были в поддержку демократических сил, а шесть имели антидемократическую направленность (с.85). Наиболее известный пример антидемократической позиции военных - это Нигерия. Военный режим отменил итоги президентских выборов в июне 1993 г. ввиду победы на них нежелательного кандидата - вождя М.Абиолы - и полностью блокировал дальнейшую демократизацию.
Противоположный случай - Мали, где вмешательство военных обеспечило переход к демократическому режиму. Жестокое подавление президентом М.Траоре в марте 1991 г. массовых выступлений в поддержку демократических реформ вызвало раскол в офицерском корпусе. Через несколько дней командир парашютистов А.Туре произвел военный переворот, отстранив президента от власти и образовав переходное правительство, куда были включены и представители оппозиции. Новый лидер созвал национальную конференцию и провел конституционный референдум, а затем и муниципальные, парламентские и президентские выборы. Когда в середине 1992 г. демократически избранное правительство приступило к своим обязанностям, А.Туре покинул политическую арену.
Оценивая в целом роль военных в переходный период, Браттон приходит к следующему выводу. "Там, где аппарат принуждения остается политически лояльным властвующему правителю, репрессии в отношении демократической оппозиции становятся реальностью. Если армия расколота, и особенно если старшие офицеры принимают сторону оппозиции, правителям трудно удерживать политическую власть. Таким образом, позиция военных определяет направление режимных изменений.
В то время как гражданская оппозиция сумела на данный момент внести в повестку дня политические изменения, военные сохраняют решающую роль в африканской политике в переходный период. В середине 1990-х годов судьба демократии в странах Африки южнее Сахары остается в руках военных" (с.89).
В заключение автор формулирует вопрос: является ли смена режимов в первой половине 1990-х годов "водоразделом в эволюции африканской политики"? Политические изменения, без сомнения, налицо. Впервые за всю послеколониальную историю тенденция к централизации политической власти на вершине государства была приостановлена и даже частично повернута вспять. В африканскую политику были внесены существенные новшества.
1. Возросла политическая состязательность. Африканские избиратели получили право выбора тех, кто будет ими управлять. За пять лет (1985-1989), предшествующих ИР, в Африке южнее Сахары девять раз состоялись многопартийные выборы, в результате которых оппозиция получила места в парламентах. Причем по крайней мере в четырех случаях (Либерия, Мадагаскар, ЮАР и Судан) выборы не были свободными и честными, поскольку проводились либо при ограничительном избирательном цензе, либо сопровождались злоупотреблениями и нарушением избирательного закона и вмешательством военных. В последующие пять лет (1990-1994) многопартийные выборы прошли в 38 странах, причем в 35 случаях оппозиционные партии завоевали места в парламенте, а средняя доля полученных ими мест в парламентах выросла с 10% в 1989 г. до 31% в 1994 (с.90).
2. Смена лидеров. В послеколониальной Африке преобладающей тенденцией стала консолидация личной власти. Смена политических лидеров происходила нечасто и, как правило, только в результате военных переворотов. В период ИР (1990-1994) в результате выборов сменилось 14 президентов.
3. Существенно изменились ключевые правила политической игры. Сменился тип политических режимов. На рубеже 90-х годов преобладали военные олигархии или однопартийные режимы: в 1989 г. в 29 странах существовало однопартийное правление, а в 11 у власти были военные, управлявшие страной без помощи политических партий. К 1994 г. де-юре в Африке не было ни одного однопартийного государства. Повсюду были приняты новые конституции, которые гарантировали основные политические свободы, устанавливали границы вла-
сти высших политических лидеров, вводили многопартийную систему и состязательные выборы.
Некоторые новые африканские демократии не дожили до новых выборов. В Бурунди, Гамбии и Нигере демократически избранные правительства были свергнуты в результате военных переворотов. Правительства Лесото, ЦАР и Коморских Островов вынуждены были обратиться к иностранной помощи, чтобы подавить антиправительственные военные мятежи. Все это свидетельствует о начале новой волны авторитаризма. Причем демократические режимы, возникшие в странах с укоренившейся традицией военных переворотов (Бенин, ЦАР, Конго, Мали, Сейшельские Острова и др.), находятся в зоне наибольшего риска.
Многие лидеры авторитарных режимов сумели выиграть выборы и сохранить свои должности в новых политических условиях (15 случаев против 14, в которых они были заменены новыми лицами). Даже в тех случаях, когда к власти пришли другие деятели, последние чаще всего происходили из тех же самых социальных и политических групп, что и бывшие правители, порой даже из их ближайшего окружения. Это порождает сомнение, смогут ли новые лидеры управлять страной иначе, чем их предшественники.
С.Хантингтон предлагает в качестве критерия консолидации новых демократий двукратную смену правящих лидеров путем выборов, результаты которых признаны всеми участниками. К середине 1996 г. вторые выборы состоялись в шести странах, причем только в Бенине избиратели отказали в доверии президенту из-за массовой коррупции его режима и вернули к власти прежнего диктатора. В остальных случаях властвующие лидеры были переизбраны и усилили свои позиции в парламенте. Новая властвующая элита стремится закрепить свою власть. И хотя в настоящее время не существует де-юре однопартийного правления, правящие партии стремятся де-факто закрепить свое господство, а их лидеры - укрепить свою личную власть.
Во многих отношениях традиции и привычки однопартийных режимов сохраняются неизменными. Принятие решений остается за президентами и их ближайшим окружением. Хотя законодательные и судебные власти приобрели большую независимость, они в целом намного слабее исполнительной власти. Во многих африканских странах способность государства удовлетворять нужды граждан и поддерживать закон и порядок на всей территории по-прежнему остается весьма ограниченной. С другой стороны, хотя неправительственные институты и организации (оппозиционные партии, свободная пресса, общественные объединения)
резко активизировали свою деятельность в период политических перемен, они еще не так сильны, чтобы обеспечить подотчетность и прозрачность правящих режимов, что необходимо для демократической системы правления. Поэтому Браттон делает вывод, что "консолидация демократических институтов в Африке будет трудной и ограниченной" (с.93).
Ю.И.Комар
