CC BY
50
ФИНАНСЫ ПФР
Бочкарёва В.К.
АНАЛИЗ РАСХОДНОЙ ЧАСТИ БЮДЖЕТА ПЕНСИОННОГО ФОНДА РОССИИ
Данная статья является продолжением исследования финансовых отчетов Пенсионного фонда России и касается расходной части бюджетов. Анализ доходной части бюджетов ПФР опубликован в журнале «Народонаселение» № 2 за 2014 год [4]. Автор дает краткий анализ росписи расходной части бюджета ПФР за 2011-2012 гг. с позиции раскрытия информации о финансовой политике фонда в части исполнения основных функций (страховых и не страховых), возложенных на него.
О классификации по расходным статьям бюджета
При чтении расходной части бюджета специалист сталкивается с отсутствием внятной логики построения системы классификации статей бюджета (табл. 1).
Первое, что удивляет, это своеобразное использование категории «социальная помощь», которая проходит по разным разделам в «Социальной политике». Так, раздел «Пенсионное обеспечение», состоит из двух подразделов: «Пенсии специалистам ядерного комплекса» и «Социальная защита». В состав второго подраздела
включены расходы по выплате всех видов пенсий (страховые, государственные, безработным, пенсии иностранцам, проживающим на территории РФ) и многочисленные доплаты к ним отдельным категориям пенсионеров. Однако среди доплат есть и такие, которые должны включаться в состав «социальной помощи» (за заслуги перед РФ, по государственным пенсиям, в связи с 60-лет победы в ВОВ, в связи с военной травмой), и логично их перенести в раздел «Социальное обеспечение. Социальная помощь».
Кроме того, есть неопределенность с классификацией пенсий, назначенных досрочно безработным. В бюджете за 2012 г. выплаты по ним названы страховыми. В 2011 г. такой записи нет.
Поскольку все выплаты по пенсионному страхованию даются в обоих случаях общей суммой, то проверить, включены ли в них расходы по этой пенсии невозможно. После отмены страхования на случай безработицы законом предписывалось, что пенсия этим категориям граждан выплачивается ПФР, но эти расходы ему компенсирует госбюджет.
Они должны относиться к государственным пенсиям.
Другой пример — в разделе «Другие вопросы в области социальной политики» в «Социальную помощь» входят статьи расходов:
• передача средств в НПФ;
• закупки товаров, работ и услуг
для государственных нужд.
Какое отношение к социальной
помощи имеют эти статьи, объяснить трудно.
Второе: принятая в бюджете классификация не дает четкого разграничения между выполнением обязательств по основной функции ПФР — обязательному пенсионному страхованию — и дополнительно возложенными на него функциями по финансированию государственных пенсий и прочих социальных программ. Такой подход к классификации бюджета после принятия новой формулы расчета трудовой пенсии можно рассматривать как намерение полностью отказаться от пенсионного страхования, ибо Россия никак не может достигнуть 40% замещения утраченного дохода и подписать соответствующую международную конвенцию.
В части классификации статей бюджета в 2012 г. есть и положительное изменение. Это касается более подробной росписи расходов на «Аппарат органов управления» по разделу «Другие общегосударственные вопросы» в «Общегосударственных вопросах». Но при этом в других разделах бюджета остаются статьи, которые являются административными расходами. Возникает вопрос: если они не учтены по статье «Аппарат органов управления государственных внебюджетных фондов», то почему?
Вызывает вопрос и выделение в самостоятельную статью «Образование», которая не входит в административные расходы. По ней в 2012 г.
проходят расходы на закупку товаров, работ и услуг, а в 2011 г. — подготовка и повышение квалификации кадров. По экономическим нормам эти расходы, если они связаны с подготовкой кадров, должны входить в административные расходы.
Структура и темпы роста расходов бюджета
Анализ расходной части бюджета за 2011-2012 гг. показал, что общие расходы ПФР за год выросли на 10,7%. Почти синхронно ему росли расходы на «Социальную политику», в том числе по разделу «Пенсионное обеспечение», а в составе его — расходы на страховые пенсии. Несколько меньшими темпами росли расходы на «Общегосударственные вопросы» — 109,7%, доля которых в бюджете ПФР составляла 1,7%. (табл. 1).
В целом структура расходов изменилась незначительно. Опережающими темпами они росли по следующим статьям, которые занимают невысокий удельный вес в общих расходах бюджета ПФР:
• образование — 133,1%;
• выплата материнского капитала — 124,01%;
• бюджетные инвестиции (в составе расходов на Аппарат органов управления) — 119,52%;
• выплаты правопреемникам умерших — 133,1%;
• пенсии иностранцам, проживающим на территории РФ — 381,37%;
• все социальные доплаты к пенсиям — 113,91%, в том числе: работникам угольной промышленности — 189,6% и летным экипажам — 127,9%;
• компенсационные выплаты (в составе агрегированной статьи «Социальная помощь») — 127,2%.
Таблица 1
Расходы бюджета ПФР за 2011 и 2012 годы
Разделы и статьи расходов 2011 г. 2012 г. 2012 г. / 2011 г., %
млн. руб. % млн. руб. %
Все расходы ПФР 4922109,0 100 5451218,7 100 110,7
В том числе:
А Социальная политика 4837451,2 98,28 5358345,9 98,29 110,8
Б Общегосударственные вопросы 84605,9 1,72 92803,8 1,70 109,7
в том числе: 1) взносы в международные организации 2) другие общегосударственные вопросы 6,5 84599,4 0,00 1,72 5,8 92798,0 0,00 1,70 109,7
из них: а)аппарат органов управления 81874,4 1,66 89540,9 109,4
в том числе: • расходы на оплату труда • закупка товаров, работ и услуг • иные бюджетные ассигнования н.д. н.д. н.д. 62937,8 25898,7 704,4 1,15 0,47 0,00
в том числе: • по судебным искам • уплата налогов, сборов и иных платежей н.д. н.д. 2,4 702,0 0,00 0,00
б) бюджетные инвестиции на приобретение недвижимости 2725,0 0,06 3257,0 0,06 119,5
В Образование (закупка товаров) 51,9 0,001 69,1 0,0013 133,1
А Социальная политика 4837451,2 100 5358345,9 100 110,8
I Пенсионное обеспечение 4068685,1 84,11 4514757,2 84,26 110,9
II Социальное обеспечение. Социальная помощь 356891,7 7,38 382584,2 7,14 107,2
III Выплата материнского капитала 171208,0 3,54 212315,5 3,96 124,0
IV Другие вопросы социальной политики 240598,2 4,97 248632,9 4,64 103,3
V Научные работы по государственным контрактам 68,1 0,00 56,0 0,00 82,3
I Пенсионное обеспечение 4068685,1 100 4514757,2 100 110,9
и Пенсии специалистам ядерного комплекса 4804,2 0,12 5410,0 0,12 112,6
!.2 Социальная защита 4063880, 9 99,9 4 509 347,1 99,9 110,9
А) Страховые пенсии 3756815,9 92,33 4166609,6 92,29 110,9
в том числе: • трудовые • накопительная • правопреемникам умерших • единовременная выплата накопительной • срочная выплата накопительной 3755302,3 1513,5 92,29 0,04 4157434,3 10,9 2015,0 7147,8 1,6 92,08 0,00 0,04 0,16 0,00 110,7 133,1
Б) Государственные пенсии 255766,8 6,29 285388,4 6,32 111,6
В) Пенсии безработным 4404,8 0,11 3912,0 0,09 88,8
Г) Пенсии иностранцам, проживающим на территории РФ 7,6 0,00 28,9 0,00 380,3
Д) Все социальные доплаты к пенсиям, 46885,7 1,15 53408,2 1,18 113,9
Разделы и статьи расходов 2011 г. 2012 г. 2012 г. /
млн. руб. % млн. руб. % 2011 г., %
в том числе:
• федеральные социальные доплаты 29374,3 0,59 34810,6 0,77 118,5
• за заслуги перед РФ 3156,3 0,06 3476,9 0,08 110,2
• доплаты по государственным пенсиям 36,1 0,00 38,8 0,00 107,3
• летным экипажам 3573,5 0,07 4572,5 0,10 127,9
• работникам угольной промышленности 935,0 0,02 1772,9 0,04 189,6
• в связи с 60-летием победы в ВОВ 9169,6 0,22 8099,6 0,18 88,3
• в связи с военной травмой 640,7 0,015 636,6 0,014 99,3
II Социальное обеспечение. Социальная помощь 356891,7 100 382584,2 100 107,2
А) Единые денежные выплаты 311938,8 87,4 325427,6 85,06 104,3
Б) Иные субсидии 54,9 0,015 52,2 0,014 95,1
в том числе:
• героям СССР и РФ 29,9 0,01 33,7 0,009 112,7
• героям труда 25,0 0,01 18,5 0,005 74,0
В) Компенсации 38575,3 10,8 57104,4 14,926 127,2
в том числе:
• за уход за нетрудоспособными 37077,9 10,4 39505,7 10,32 106,5
• северянам (проезд на отдых) 1497,3 0,42 2013,1 0,53 134,4
• пособие на погребение 6295,4 1,76 6621,5 1,73 105,2
• за пенсионеров по государственному обеспечению 223,1 0,06 236,3 0,06 105,9
• за трудовых пенсионеров 6070,6 1,70 6383,9 1,67 105,2
• за пенсионеров по безработице 1,3 0,00 74,3
Г) единовременная выплата в связи с Победой в ВОВ 27,3 0,00 8964,0 2,34 32835,2
III Выплата материнского капитала 171208,0 3,54 212315,5 3,96 124,0
IV Другие вопросы социальной политики 240598,2 100 248632,9 100 103,3
А) Социальная помощь: 239031,5 99,3 246951,9 99,3 103,3
• закупка товаров, работ и услуг для государ- 2430,6 0,98
ственных нужд
• передача средств пенсионных накоплений в НПФ 244504,3 98,34
• инвестирование средств накопительной пенсии 239018,1* 99,34
• администрирование средств по добровольному накопительному страхованию 13,4 0,00 17,0 0,00 126,8
Б) Реализация государственных функций в социальной политике: 1566,7 0,65 1680,9 0,67 107,3
• социальные программы СФ 953,0 0,39 1002,9 0,40 105,2
• закупки товаров, работ и услуг для гос. нужд, бюджетные ассигнования 613,7 0,25 677,9 0,27 110,5
*Включая расходы на администрирование накопительных счетов Источник: [1]
Обеспеченность финансовыми
ресурсами целевых расходов бюджета на страховые пенсии
Анализ расходной части информативен только в сопоставлении с доходами бюджета (табл. 2).
В первую очередь, интересна ситуация с финансированием страховых пенсий.
Сумма целевых финансовых ресурсов на страховые пенсии увеличе-
Сопоставление целевых доходов
на на 14,3%, а на распределительную часть рост был выше на 0,1%. Удельный вес их в общих доходах бюджета вырос незначительно — с 65,6 до 66,9%.
Как отмечалось, темпы роста расходов на все страховые обязательства и в распределительной системе были ниже и составляли соответственно 110,9 и 110,7%. Их доля по разделу «Пенсионное обеспечение» практически не изменилась — 92,3%.
Таблица 2
и расходов на страховые пенсии
Показатели 2011 г. 2012 г. 2012 г. / 2011 г., %
млн. руб. % млн. руб. %
Целевые доходы на страховые пенсии: 3450326,8 100,0 3942867,2 100,0 114,3
в том числе: • распределительной системы • накопительной 3033361,3 416965,4 87,9 12,1 3469927,9 472939,3 88,0 12,0 114,4 113,4
Расходы на страховые пенсии — все 3756815,9 100 4166609,6 100 110,9
в том числе: • на страховую часть 3755302,3 99,96 4157434,2 99,8 110,7
• на накопительную часть 1513,6 0,04 9175,4 0,22 606,2
Дефицит (-), профицит (+) -306489,0 -8,9 -223742,4 -5,67 73,0
в том числе: • в распределительной части • в накопительной части -721940,9 415451,9 -23,8 99,6 -687506,3 463763,9 -19,8 98,1 95,2 111,6
Удельный вес в общих доходах/расходах бюджета ПФР, % :
• целевых доходов на страхование 65,6 66,9
• расходов на страховые пенсии 76,3 76,4
При общем профицитном бюджете ПФР сохраняется дефицит страховых средств, который сократился с 8,9 до 5,9%, а в распределительной части — с 23,8 до 19,8%.
В 2012 г. в 6 раз выросли расходы в накопительной части, но их доля пока еще невелика и составляет лишь 1,9% от ресурсов, поступивших за год. Участники накопительной системы предпочитают получать накопительную часть пенсии в форме единовременной выплаты.
По данным Годового отчета ПФР за 2012 г. [2] из 1593815 человек, об-
ратившихся за накопительной частью пенсии, ее получили 99,7% (1 589 578 человек) в форме единовременной выплаты. Общая сумма единовременных выплат составила 7147,8 млн. руб., а в среднем на получателя — всего 4497 руб., или 375 руб. в месяц.
В отличие от страховых, пенсии по гособеспечению были обеспечены финансовыми ресурсами с профицитом на 20,3% в 2011 г. и 8,6% — в 2012 году. При этом доходы за 2012 г. снизились на 3%, а расходы выросли на 11,6% (табл. 3).
Таблица 3
Сопоставление доходов и расходов на пенсии по гособеспечению
Показатель 2011 г. 2012 г. 2012 г. / 2011 г., %
млн. руб. млн. руб.
Доходы 322056,5 312318,1 96,98
Расходы 255766,8 285388,4 111,58
Дефицит(-), профицит(+) доходов 66289,7 26929,7 40,6
% профицита к ресурсам 20,6 8,6
% в общих расходах ПФР 1,3 0,5
Исходя из данных табл. 1 и 2 о финансовых ресурсах на выплату трудовых пенсий, пенсий по гособеспечению и численности этих двух групп пенсионеров [3], рассчитаем размер их средней пенсии (табл. 4).
Расчет размера пенсий, I
Он должен был составить 8325,8 руб. (2011 г.) и 9144 руб. (2012 г.), т.е. средняя пенсия выросла на 9,8%. Почти такой же прирост наблюдается по трудовым пенсиям 9,9% и по гособеспечению — 8,9%.
Таблица 4
дя из расходов бюджета
Показатели 2011 г. 2012 г.
Все расходы на пенсии (млн. руб.) 4012582,8 4451998,0
в том числе на пенсии: • трудовые • по гособеспечению 3756815,9 255766,9 4166609,6 285388,4
Численность пенсионеров (тыс. человек) 40162 40573
в том числе: • трудовых • по гособеспечению 36970 3192 37303 3270
Средняя пенсия(руб.в месяц) 8325,8 9144
в том числе: • трудовая (с накопительными выплатами) • по гособеспечению 8468,1 6677,3 9308 7273
Справочно, по данным ПФР [2]
Средняя пенсия 8273 9154
Трудовая пенсия 8510 9405
Источник: [1; 3].
Сопоставление расчетного размера пенсий с данными Годового отчета ПФР [2] (аналогичные данные публикует Росстат) показывают расхождения, которые объяснить достаточно проблематично.
По данным ПФР, средняя пенсия в
2011 г. была ниже на 52,8 руб., а в
2012 г. — выше нашей расчетной на 11 руб., а трудовая пенсия была выше
и в 2011 г., и в 2012 г. (соответственно на 41,9 и 97 руб.).
Возможны два варианта объяснения по расхождению показателей.
Первый: в данных ПФР в расходы на эти пенсии включены дополнительно компенсации или дополнительные выплаты, которые по классификации бюджетных статей, не попадают в агрегированные статьи
расходов по этим видам пенсий. В этом случае данные отчета по исполнению бюджета ПФР не могут служить достоверным источником информации для определения уровня пенсионного обеспечения пенсионеров, состоящих на учете в ПФР и оценки выполнения возложенных на ПФР обязательств.
Второй: расхождения в данных по общей численности пенсионеров и их составе. В табл. 4 численность пенсионеров дается по данным РОССТА-ТА, которую он получает от ПФР1.
За счет расходов по разделу бюджета «Социальное обеспечение. Социальная помощь» среднемесячная доплата к средней пенсии пенсионера, состоящего на учете в ПФР, по нашим расчетам составила в 2011 г. 740 руб. (8,9% к средней пенсии) и в 2012г. — 786 руб. (8,6% к средней пенсии).
По росписи бюджета нельзя разделить эти выплаты по двум категориям получателей: застрахованные и прочие категории пенсионеров.
Административные расходы отражены в разделе «Общегосударственные вопросы» по статье «Аппарат органов управления» (см табл. 1). В общих расходах бюджета они занимали всего 1,66% в 2011 г. и снизились до 1,64% в 2012 году. При этом выросли за год на 9,4%. О структуре этих расходов можно судить только по отчету за 2012 г., так как в предшествующем году роспись по статьям отсутствовала.
Основные статьи расходов составили:
• оплата труда — 70,3%;
• закупки товаров, работ и услуг — 28,9%;
• достаточно скромный налог на недвижимость и земельный —
1 Более подробно проблемы с информацией и предложения по ее корректировке изложены в [4].
0,78%, (если учесть, что здания
ПФР есть почти в каждом регионе
и их нельзя отнести к разряду
дешевых).
По статье «бюджетные ассигнования» (0,8%) учтены лишь уплата налогов и расходы по судебным искам.
Есть еще 5 статей бюджета, в составе II, III, IV разделов, которые являются административными расходами, но не включены в статью «Аппарат органов управления» (табл. 5). Сумма по дополнительным статьям расходов выросла на 12,8% и к сумме учтенных по статье «Аппарат органов управления» составили 6,3% (2011 г.) и 6,5% (2012 г.).
Самый большой удельный вес в дополнительных расходах занимают статьи бюджетные инвестиции на приобретение недвижимости и администрирование пенсионных накоплений.
Расходы на инвестиции в 2012 г. в 4,6 раз превышают бюджетные ассигнования, учтенные в административных расходах. По сравнению с 2011 г они выросли почти на 20%.
Наиболее высокими темпами росли расходы по статьям: образование (132,9%) и администрирование средств добровольного страхования (127,8%).
Сократились почти на 18% расходы на научно-исследовательские работы.
Часть административных расходов ПФР может компенсироваться за счет целевого финансирования из федерального бюджета, платных услуг и прочих поступлений. Но для того, чтобы выделить в них ту часть, которая приходится на страховые взносы, необходимо в доходной и в расходной частях бюджета ПФР аккумулировать все статьи административного управления в одном разделе (подразделе).
Таблица 5
Прочие расходы бюджета, которые должны относиться к административным расходам
Показатель 2011 г. 2012 г. 2012 г. / 2011 г., %
млн. руб. % млн. руб. %
1.Бюджетные инвестиции на приобретение недвижимости (объекты общегражданского назначения, жилья, инфраструктуры) 2725,0 52,7 3257,0 55,9 119,5
2.Образование* (повышение квалификации) 51,9 1,0 69,0 1,2 132,9
3.Администрирование пенсионных накоплений 2308,8 44,7 2430,6 41,7 105,3
4. Администрирование средств добровольного страхования 13,3 0,3 17,0 0,3 127,8
5. Научно- исследовательские и опытно-конструкторские работы 68,1 1,3 56,0 0,9 82,2
Итого 5167,2 100 5829,7 100 112,8
% к сумме административных расходов 6,3 6,5
* В 2012 г. затраты на закупки товаров, работ и услуг.
По данным Счетной палаты, в 2011 г. ПФР допустил нарушения действующего законодательства в использовании пенсионных накоплений в сумме 389,8 млрд. руб. [5]. Это значит, что все доходы по накопительной части страховых средств либо несвоевременно перечислялись управляющим компаниям, либо не инвестировались в разрешенные законодательством активы, в результа-
те чего не были получены доходы от инвестирования. Доля накопительных средств, оставшихся на счетах ПФР в 2012 г., выросла с 38 до 43,7%. Темп роста остатка существенно опережает темп роста доходов (табл. 6). Очевидно, что политика использования средств накопительного ресурса не претерпела существенных изменений.
Таблица 6
Расчет остатка средств накопительной части страховых ресурсов на счетах ПФР на конец года
Показатель 2011 г. 2012 г. 2012 г. / 2011 г., %
млн. руб. % млн. руб. %
Доходы 384051,7 100 450376,8 100 117,3
Расходы по выплатам 1513,6 0,4 9175,4 2,0 606,2
Передача средств в НПФ 236709,3 61,6 244504,3 54,3 103,3
Осталось в ПФР 145828,8 38,0 196697,1 43,7 134,9
Выводы
1. Несмотря на непрерывное совершенствование классификации статей бюджета, качество росписи его расходной части имеет существенные недостатки:
• отсутствует четкое разделение расходов по страхованию, государственному социальному обес-
печению и социальной помощи. Практически все расходы по разделу «Пенсионное обеспечение» отнесены к категории «Социальная помощь». В составе раздела «Пенсионное обеспечение» есть статьи, которые должны относиться к группе «Социальная по-
мощь», но это не основание все расходы на пенсионное обеспечение включать в ее состав;
• в разделе «Пенсионное обеспечение» нет четкого разграничения выполнения обязательств по финансированию между страховыми пенсиями и пенсиями по государственному обеспечению;
• если учесть, что ПФР сознательно не раскрывает информацию о численности и категориях пенсионеров, получающих две пенсии — страховую и по государственному обеспечению, такой подход к росписи бюджета кажется вполне сознательным. Ярким примером этого служит расхождение в информации нашего расчета средней пенсии по всем пенсионерам, состоящим на учете в ПФР, и трудовым пенсионерам с данными того же ПФР.
2. Первые итоги выплат по накопительной части пенсии убедительно показывают неэффективность этого вида страхования. И даже для самых активных его сторонников должна быть очевидна необходимость перевода ее в категорию добровольного страхования.
3. Сохранение высокого уровня дефицита целевых средств на страховые пенсии, даже при некотором его сокращении (в 2012 г. с 23,8 до
19,8%) в основном за счет роста целевых поступлений из федерального бюджета, свидетельствует о сохранении высокой солидарной нагрузки в системе страхования.
4. В бюджете на 2012 г. были более подробно расписаны статьи административных расходов. Но остаются еще как минимум 5 статей в других разделах, которые должны быть перенесены в состав административных расходов.
5. Общий вывод — оценка уровня эффективности финансовой политики ПФР не является целью системы формирования отчета об исполнении бюджета (росписи статей бюджета). Стратегия Минфина РФ заключается в том, чтобы завершить «...переход к формированию федерального бюджета на основе государственных программ».
«После утверждения в 2013 году государственной программы «Развитие пенсионной системы Российской Федерации» и в 2015 году государственной программы «Обеспечение обороноспособности страны», доля «программных», то есть непосредственно увязанных с целями и результатами государственной политики расходов федерального бюджета, превысит 90% расходов федерального бюджета» [6].
Литература
1. Федеральный закон от 02.10.2012 N 152-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2011 год».
2. Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. N 255-ФЗ «Об исполнении бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации за 2012 год».
3. Годовой отчет Пенсионного фонда Российской Федерации за 2012 год // Российский статистический ежегодник. Росстат — 2012, 2013.
4. Бочкарёва В.К. Анализ отчетов финансовых бюджетов Пенсионного фонда России // Народонаселение. — 2014. — № 2. — С. 29-42.
5. «Итоги работы счетной палаты в 2011 году», «Итоги работы счетной палаты в 2012 году» // Сайт Счетной палаты РФ. — Режим доступа: http://www.audit.gov.ru
6. Основные направления бюджетной политики на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов. — Режим доступа: http://www.minfin.ru/ru/budget/policy/
Bibliography
1. On Implementation of the Russian Federation Pension Fund Budget for 2011. Federal Law of 2 October 2012 No 152-FZ.
2. On Implementation of the Russian Federation Pension Fund Budget for 2012. Federal Law of 30 September 2013 No 255-FZ.
3. Annual Report of the Russian Federation Pension Fund Budget for 2012.
4. The Statistical Yearbook of Russia. Moscow. Rosstat. 2012, 2013.
5. Bochkareva V.K. Analysis of the reports on the finance budgets of the Russian Pension Fund. Population. 2014. No 2. P. 29-42.
6. Report on the Work of the Accounts Chamber of the Russian Federation in 2011, Report on the Work of the Accounts Chamber of the Russian Federation in 2012. Available at: http://www.audit.gov.ru
7. Main Directions of the Budget Policy for 2014, and the Planning Period of 2015 and 2016. Available at: http://www.minfin.ru/ru/budget/policy/
