CC BY
67
Социология
ВОРОНЦОВ Сергей Алексеевич — доктор юридических наук, профессор кафедры процессуального права Южно-Российского института — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70; raven_serg@mail.ru)
ПОНЕДЕЛКОВ Александр Васильевич — доктор политических наук, профессор; заведующий кафедрой политологии и этнополитики Южно-Российского института — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70;ponedelkov@uriu.ranepa.ru); заслуженный деятель науки РФ
АНАЛИЗ ПРОБЛЕМ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛЬНЫХ вызовов
Аннотация. В статье на основе результатов социологического исследования анализируются проблемы местного самоуправления в условиях санкционного давления и экономического кризиса. Авторы формулируют вывод, что в подобных условиях роль местного самоуправления существенно возрастает, позволяя держать в сфере своего внимания решение большого числа местных задач. Ключевые слова: местное самоуправление, социологическое исследование, падение уровня жизни, демография, ресурсы
Анализ проблем местного самоуправления является традиционным направлением для Южно-Российского института управления - филиала РАНХиГС при Президенте РФ (далее - ЮРИУ РАНХиГС), и в этом отношении можно говорить о сложившейся продуктивной научной традиции. Наши ученые в тесном контакте с практическими работниками местного самоуправления регулярно исследуют проблемы, возникающие в данной сфере, в самых различных временных и социально-политических контекстах.
В декабре 2018 - феврале 2019 г. в рамках подготовки научно-практической конференции с международным участием «Местное самоуправление в условиях глобальных вызовов современной России» (г. Ростов-на-Дону; г. Азов, 04-05 апреля 2019 г.; г. Карачаевск, 10 апреля 2019 г.; г. Пятигорск, 12 апреля 2019 г.; г. Курган, 20 апреля 2019 г.; г. Челябинск, 25 апреля 2019 г.) лабораторией проблем повышения эффективности государственного и муниципального управления ЮРИУ РАНХиГС на территории 10 субъектов РФ (Ростовская, Московская, Челябинская обл., Краснодарский, Ставропольский, Камчатский края, республики Кабардино-Балкария, Северная Осетия - Алания, Коми, Карелия) был проведен социологический опрос экспертов, в котором приняли участие 2 329 чел.
К социологическому опросу, проведенному в Ростовской обл., были привлечены 520 экспертов из числа руководителей представительных органов власти (7,69%), руководителей органов исполнительной власти (6,54%), представителей органов местного самоуправления (18,46%), представителей научного сообщества (ученые и преподаватели) (13,65%), руководителей общественных организаций и СМИ, культуры, неправительственных организаций (12,68%), руководителей школьных, дошкольных образовательных и медицинских учреждений (30,77%), представителей крупного и среднего бизнеса (10%).
Возрастной состав опрошенных: до 25 лет - 1,15%; от 26 до 30 лет - 2,69%; от 30 до 39 лет - 20,38%; от 40 до 49 лет - 34,42%; от 50 до 59 лет - 29,23%; 60 лет и старше - 12,12%.
Стаж работы респондентов: до 5 лет - 17,12%; от 5 до 10 лет - 20,00%; от 10 до 20 лет - 33,08%; от 20 до 30 лет - 20,77%; свыше 30 лет - 9,04%.
2 019' 0 2
ВЛАСТЬ
159
Представленные экспертами оценки приведены в процентах от реального числа ответов. По отдельным позициям опроса экспертам предлагалось выбрать не более 3 определений из числа предложенных, поэтому общая сумма ответов не равна 100%.
Результаты социологического опроса в Ростовской обл. показали, что более 40% экспертов отметили улучшение качества работы органов местного самоуправления в течение последних 5 лет; 31% опрошенных считают, что органы местного самоуправления достигли ощутимых результатов; не заметили принципиальных изменений за указанный период 17% экспертов. Таким образом, 88% экспертов считают, что качество работы органов местного самоуправления за последние 5 лет не только не ухудшилось, но и возросло. Число экспертов, отметивших ухудшение показателей работы органов власти на местном уровне (2,5%), не превышает погрешности измерения. Около 4% экспертов затруднились с ответом.
В исследовании был сделан акцент на состоянии местного самоуправления в условиях глобальных вызовов. Так, более половины экспертов считают, что современный экономический кризис и антироссийские санкции лишь отчасти повлияли на функционирование системы местного самоуправления. Еще 23% опрошенных вообще не заметили влияния негативных факторов. И лишь 16% экспертов полагают, что кризис и санкционная политика Запада в значительной мере сказались на функционировании системы местного самоуправления.
Следующий вопрос фактически вытекал из указанного выше: «Если экономический кризис оказывает влияние на местное самоуправление, то в чем это конкретно проявляется?»
В числе конкретных проявлений экономического кризиса в качестве первой ранговой позиции эксперты указали заметное падение уровня жизни, рост бедности населения, снижение покупательной способности (49,81%).
Вторую позицию занимают проблемы в демографической сфере, выражающиеся в том, что люди боятся заводить детей из-за опасения ухудшения уровня жизни, возможности потерять работу и т.п. (39,04%). Проблемы в демографической сфере усугубляются в связи с переездом местных жителей в другие регионы или за границу в поисках более благоприятных социальных и экономических условий (21,73%).
В качестве третьей позиции эксперты отметили существенные затруднения в экономическом развитии предприятий, расположенных на территории муниципального образования, и дополнительные проблемы с привлечением инвестиций (25,38%).
На этом фоне лишь 14,23% экспертов высказали мнение, что в условиях кризиса и санкционного давления началась активная мобилизация ресурсов и получен новый импульс к развитию.
При формулировании вопросов социологического исследования авторы планировали рассмотреть местное самоуправление, его характеристики, проблемы и перспективы его развития и функционирования в системе глобальных вызовов современной России и, что особенно важно в современных условиях, в контексте решения демографических проблем.
При всей важности иных аспектов демографическая ситуация имеет для будущего страны в целом и каждого отдельного региона, города, поселка принципиальное и стратегическое значение. Конечно же, муниципальный уровень не предполагает реализацию глобальной стратегии и решение макроэкономических вопросов, но позволяет отметить, какие меры респонденты считают эффективными для качественного изменения демографической ситуации на
160
ВЛАСТЬ
2019'02
муниципальном уровне. Поэтому очередной вопрос касался изменений демографической ситуации за последние 5 лет в условиях кризиса.
Около половины экспертов отметили, что за последние 5 лет демографическая ситуация ухудшилась как в стране и регионе, так и в муниципальном образовании. При этом вызывает обеспокоенность, что оценки ухудшения демографической ситуации в муниципальном образовании более чем на 10% превышают оценки по стране и региону. При этом около 20% экспертов не отметили какие-либо изменения, а 15% нашли позитивные изменения. Более 20% экспертов затруднились с ответом при оценке ситуации в стране и регионе, 10% - с ответом на данный вопрос по ситуации в муниципальном образовании.
Следующий вопрос логически следовал из предыдущего: «В чем заключаются, на Ваш взгляд, основные препятствия для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе?»
На первую ранговую позицию в числе основных препятствий для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе эксперты поставили состояние стресса и неуверенности в завтрашнем дне, боязнь создать большую семью в этих условиях (60,96%). В качестве второй позиции эксперты указали нехватку бюджетного финансирования (58,27%).
Часть экспертов связали препятствия для успешной реализации мер государственной демографической политики в регионе с нежеланием самих граждан менять свой образ жизни, репродуктивные установки (42,31%).
Экспертам нужно было ответить на вопрос: «Какие направления улучшения демографической ситуации в России являются наиболее реальными и практически реализуемыми на уровне общегосударственной демографической стратегии и институциональных мер?»
В качестве первой позиции эксперты ожидаемо указали повышение рождаемости коренного населения России (73,46%). Вторую позицию заняло сокращение смертности населения России (70%). На третьей позиции уверенно расположилось прекращение утечки населения за рубеж (41,54%).
Стимулирование въезда иностранцев в Россию на постоянное жительство и привлечение квалифицированных работников из-за рубежа получили 5% и 6,35% соответственно.
Следующий вопрос потребовал от экспертов указать, какие направления улучшения демографической ситуации в России они считают наиболее реальными и практически реализуемыми на уровне конкретных «точечных» мер.
На первую ранговую позицию эксперты поставили значительное повышение денежных выплат от государства даже за рождение первого ребенка (62,50%). Вторым по значимости названо увеличение выплат по программам материнского капитала и расширение возможностей для его использования (57,31%). На третьей позиции - предоставление бесплатного жилья многодетным семьям (52,50%).
Если добавить необходимость дополнительной поддержки многодетных семей в плане предоставления льгот по социальному обеспечению, то есть льготный трудовой стаж, дополнительное пенсионное обеспечение (37,88%) и развитие системы нефинансовой адресной социальной помощи в виде дополнительных образовательных или медицинских услуг (25%), то становится предельно ясным, что в качестве ключевого аспекта улучшения демографической ситуации эксперты видят финансовую поддержку многодетных семей. Объективные факторы дополняются недостатками в организации информационных кампаний в поддержку ценностей семьи и материнства, о чем свидетельствует мнение экспертов по данному вопросу (20,38%).
Для оценки проблем, существующих в работе органов местного самоуправ-
2 019' 0 2
ВлАсть
161
ления, экспертам было предложено ответить на вопрос: «Какие полномочия органов местного самоуправления в настоящее время не реализуются в полной мере?»
На первую позицию эксперты поставили ответ: полномочия в сфере дорожного строительства и организации дорожного движения (45,38%). Вторую строку эксперты отдали полномочиям сфере ЖКХ и социально-культурного благоустройства (36,15%). На третьей позиции - полномочия в сфере электро-, тепло-, газо-, водоснабжения (20,77%).
Эксперты также не удовлетворены реализацией полномочий в организации досуга граждан (16,15%), оказании услуг по сбору и вывозу бытовых отходов и мусора (16,92%), а также в сфере решения демографических проблем (16,73%). Следует отметить данные экспертами позитивные оценки реализации полномочий органов местного самоуправления в сфере обеспечения охраны общественного порядка, пожарной безопасности и участия населения в МСУ.
В числе причин, по которым отдельные полномочия органов местного самоуправления не реализуются должным образом, эксперты указали отсутствие достаточных материально-финансовых ресурсов (74,42%); бюрократизм, бумаготворчество, волокиту (24,23%); недостаточность человеческих трудовых ресурсов в связи с тяжелой демографической ситуацией: мало трудоспособного населения, мало молодежи (23,08%).
При оценке факторов, оказывающих негативное влияние на уровень доверия населения к местным органам власти, эксперты на первую позицию поставили низкий авторитет всех органов власти у населения (37,50%), что не может не вызывать обоснованную тревогу государства и общества. На второй позиции - формализм в работе депутатов представительного органа местного самоуправления (27,69%), что отчасти подтверждает мнение экспертов, изложенное выше. Оторванность местных органов власти от интересов и нужд граждан (23,65%) замыкает тройку лидирующих ответов.
Экономический кризис и попытки международной изоляции РФ не просто проверяют на прочность государство и общество, но и актуализируют вопрос о том, какие направления должны быть приоритетными для модернизации местной власти и повышения ее эффективности в условиях необходимости быстрого принятия и реализации управленческих решений. При ответе на данный вопрос на первое место эксперты поставили оптимизацию налоговой базы и укрепление муниципального бюджета (49,42%), далее следует создание более благоприятных условий для привлечения в местные органы власти высокопрофессиональных кадров (45,19%), укрепление кадрового потенциала муниципального управления (26,15%).
Важность совершенствования социальных технологий активизации деятельности населения в процессе реализации проектов развития поселений отмечают только 15,58%, при этом развитие независимого гражданского контроля и независимых от руководства муниципалитетов отмечают всего лишь 2,50%. Участие жителей муниципалитетов в реальном управлении муниципальными образованиями остается низким, но это может рассматриваться как результат объективных процессов и состояния самого гражданского общества. Граждане скорее готовы участвовать в протестных акциях, если они чем-то недовольны в муниципальном управлении, но они не готовы организовываться для развития своего города или поселка, превентивного решения различных вопросов и улучшения качества и комфортности жизни.
Анализ мнений экспертов показывает, что существует социальный запрос на повышение ответственности муниципальных служащих и укрепление исполнительной дисциплины (16,92%), борьбу с бюрократизмом (16,54%), антикорруп-
162
ВлАсть
2019'02
ционное очищение аппарата (8,65%). Но эти результаты одновременно показывают и то, что по данным направлениям достигнуты определенные результаты и острота проблем в принципе снята.
При ответе на вопрос: «Кто должен играть ведущую роль в решении проблем местного самоуправления в условиях современных реформ и политических процессов в России?» - эксперты отдали первую позицию государству (36,92%) и лишь потом следуют «сами люди» (30%) и общественные организации (20,96%).
Настораживает, что эксперты не видят правящую элиту в роли лидера решения проблем местного самоуправления в России (всего 6,92%). Это подтверждает низкий уровень доверия к органам власти, отраженный в приведенных выше оценках экспертов.
В этой связи интерес представляют ответы экспертов на вопрос: «Что бы Вы рекомендовали предпринять в целях повышения эффективности местного самоуправления?»
На первое место эксперты поставили проблему обеспечения органов местного самоуправления достаточными финансовыми ресурсами для исполнения полномочий (81,15%). В качестве второй позиции эксперты выделили необходимость более активно совершенствовать правовые основы местного самоуправления и предоставить органам местного самоуправления большую самостоятельность (41,92%).
В качестве последующих позиций эксперты указали необходимость активнее привлекать население к решению вопросов местного значения (41,92%) и вкладывать больше средств в программы, способствующие увеличению рождаемости в муниципальном образовании (39,04%).
Подводя итог изложенному выше, необходимо отметить, что в происходящем процессе реформирования муниципальной системы в России существуют проблемы, снижающие общую эффективность функционирования органов муниципального управления и затрудняющие их эффективную модернизацию. Серьезной проблемой является зависимость муниципальных органов управления, особенно в средних и малых городах, а также в сельских поселениях, от региональных управленческих структур и их интересов. По данной причине муниципальная власть воспринимается большинством населения лишь в качестве низового подразделения региональной и государственной власти. Местное самоуправление в современных условиях, как правило, адаптируется к государственной власти и вместе с ней сохраняет нужные власти ценностные и поведенческие образцы. Местная власть функционально создает условия для приемлемости жизни населения и участвует в процессе восприятия существующих в обществе правил в области отношений власти и общества.
Важную роль в деятельности органов местного самоуправления играет проблема кризиса доверия, проявляющаяся в современных управленческих практиках и отношениях. На муниципальном уровне данное положение проявляется особенно остро, поскольку проблемы наиболее приближены к конкретным жизненным интересам населения. В то же время ограниченность ресурсов муниципалитетов требует для решения насущных проблем объединения усилий всех граждан, что невозможно без укрепления доверия [Козырева, Смирнов 2010]. Здесь доверие выступает основой совместных действий и сотрудничества, при том что в локальных сообществах отсутствие доверия и лояльности со стороны местного населения может парализовать практически любые начинания местной власти. Местная власть, со своей стороны, может также блокировать действия со стороны местного сообщества, решая свои ситуационные
2 019' 0 2
ВЛАСТЬ
163
проблемы и сохраняя стабильность, но утрачивая доверие населения и снижая его готовность принимать участие в любых начинаниях власти.
Современная функциональная составляющая деятельности органов местного самоуправления основана на реализации задач по отношению к местному сообществу как объекту управленческого воздействия. Здесь принципиально важно то, что государство не в состоянии решать все вопросы и следить за всеми процессами и тем более своевременно на них реагировать при усложнении социального организма с его нестабильностью и необходимостью постоянного ситуационного реагирования на возникающие проблемы. Поэтому роль местного самоуправления в условиях экономического кризиса существенно возрастает, позволяя держать в сфере своего внимания решение большого числа местных задач.
Список литературы
Козырева П.М., Смирнов А.И. 2010. Доверие и его роль в консолидации российского общества. — Социальные факторы консолидации Российского общества: социологическое измерение (под ред. М.К. Горшкова). М.: Новый хронограф. С. 160-199.
VORONTSOV Sergei Alekseevich, Dr.Sci. (Legal), Professor of the Chair of Procedural Law, South-Russian Institute — Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (70 Pushkinskaya St, Rostov-on-Don, Russia, 344002; raven_serg@mail.ru)
PONEDELKOV Aleksandr Vasil'evich, Dr.Sci. (Pol.Sci.), Professor; Head of the Chair of Political Science and Ethnopolitics, South-Russian Institute — Branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (70Pushkinskaya St, Rostov-on-Don, Russia, 344002;ponedelkov@uriu.ranepa.ru); Honored Scientist of the Russian Federation
ANALYSIS OF LOCAL GOVERNANCE PROBLEMS IN THE CONTEXT OF GLOBAL CHALLENGES
Abstract. Based on the results of a sociological study, the article analyzes the problems of local self-government in the context of sanctions pressure and economic crisis. The authors conclude that in such conditions the role of local self-government increases significantly, allowing to keep a large number of local problems in the attention.
Keywords: local government, sociological research, decline in living standards, demography, resources
