CC BY
15
Анализ практики прокурорского надзора за обеспечением реализации права населения на обращение в органы местного самоуправления в Приморском крае
Рогожкин Никита Алексеевич
студент, кафедра конституционного и административного права, юридическая школа Дальневосточный федеральный университет, [email protected]
В данной статье рассматривается проблема нарушения прав граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления в Приморском крае со стороны органов муниципального управления и должностных лиц. В качестве обоснования проблемы приводятся данные, полученные в результате прокурорского надзора за соблюдением прав граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления. Автором предлагаются законодательные и иные изменения в целях улучшения реализации права на обращения граждан в органы местного самоуправления.
Ключевые слова: право на обращение, органы местного самоуправления, Приморский край, прокурорский надзор, муниципальные образования.
X 2 о
о см о
О!
Принцип законности является неотъемлемой основой функционирования Российской Федерации как правового демократического государства, в котором права и свободы человека и гражданина признаются Конституцией РФ в качестве высшей ценности. Основным гарантом обеспечения соблюдения прав и свобод человека и гражданина на территории РФ является Прокуратура РФ, осуществляя в соответствии с федеральным законом "О прокуратуре" деятельность по надзору за их соблюдением государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, а также коммерческими и некоммерческими организациями1. Прокурорский надзор в этой сфере осуществляется путем оценки полноты и законности деятельности поднадзорных субъектов, с учетом прав, свобод и законных интересов граждан.
Особое место в деятельности органов прокуратуры занимает прокурорский надзор за законностью деятельности органов местного самоуправления. Основы деятельности местного самоуправления определяются федеральным законом 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", надлежащее соблюдение которого, имеет особое значение в контексте федеративных отношений, поскольку влияет на реализацию конституционных прав граждан на осуществление местного самоуправления путем самостоятельного решения вопросов местного значения исходя из интересов населения непосредственно и (или) через органы местного самоуправления.
В целях реализации данных прав федеральный законодатель предусмотрел целую систему форм реализации прав граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления, которая включает в себя местный референдум, муниципальные выборы, сходы и собрания граждан, правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление и иные формы не предусмотренные федеральным законом, но и не противоречащие Конституции РФ2. Проблема заключается в том, что на практике ме-
1 О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 (с учетом изм. и доп. от 08.01.2019) N 2202-1. -Информационно-справочная система "Гарант"
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003 (с учетом изм. и доп. от 06.02.19) N 131-ФЗ. - Информационно-справочная система "Гарант"изм. и доп. от 06.02.19) N 131-ФЗ. - Информационно-справочная система "Гарант"
ханизм осуществления некоторых упомянутых форм недостаточно эффективен в процессе реализации населением прав на осуществление местного самоуправления.
В данной работе предлагается выделить и рассмотреть такую форму реализации прав граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления как право на обращение в органы местного самоуправления по причине того, что данная форма является актуальной и весьма популярной в сфере правоприменения.
Основой исследования является практика реализации населением Приморского края прав на обращение в органы местного самоуправления, а также, практика прокурорского надзора за соблюдением реализации этой формы органами местного самоуправления.
Целью работы является исследование основных проблем, связанных с реализацией права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления путем обращения в органы местного самоуправления и предложение оптимальных способов их решения.
Многие исследования, в том числе данные Федеральной службы государственной статистики, показали, что обращения граждан является самой популярной формой участия населения в осуществлении
местного самоуправления1. Об этом также свидетельствуют статистические показатели обращений граждан в администрацию г. Владивостока, согласно которым, в администрацию г. Владивостока за 2018 год поступило 29916 обращений граждан и их объединений2. В первом квартале 2019 года в администрацию г. Владивостока 6505 обращений. Из них только 213 обращений содержались в устной форме. Примечательно, что большая часть обращений содержала вопросы, связанные с благоустройством города, что свидетельствует о высокой заинтересованности населения в решении вопросов местного значения. Необходимо отметить, что с каждым годом количество обращений граждан в органы местного самоуправления г. Владивостока растет, о чем свидетельствует статистические данные. Если за первый квартал 2017 года в администрацию г. Владивостока поступило 5019 обращений, то за первый квартал 2018 года поступило 5410 обращений, а за первый квартал 2019 года поступило 6505 обращений граждан. Анализ приведенной информации также позволяет сделать вывод о том, что граждане активно используют право на обращение в органы местного самоуправления в целях выражения своих интересов.
Порядок обращения граждан в местного самоуправления регулируется федеральным законом
1 Материалы по теме "Гражданская активность (инициатива) и общественный контроль на местном уровне". [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/grazhdanskaya-aktivnost-initsiativa-i-obshchestvennyj-kontrol-na-mestnomurovne (Дата обращения: 17.04.19).
2 Отчет о работе с обращениями граждан в администрации г. Владивостока за 2018 год [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vlc.ru/reception/reports (Дата обращения: 16.04.19).
от 02 мая 2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан". Данный закон предусматривает виды обращений граждан, обязывает органы местного самоуправления отвечать на поступающие обращения, устанавливает общие сроки ответа на обращения. На муниципальном уровне данный порядок регулируется приложением к постановлению главы города Владивостока от 08.07.2009 № 775.
Однако практика прокурорского надзора иллюстрирует, что органы местного самоуправления зачастую нарушают положения упомянутых правовых актов в части соблюдения сроков рассмотрения обращений граждан, которые по общему не
должны превышать тридцати дней3.
За последние четыре года прокуратурой Приморского края неоднократно устанавливались факты нарушения органами местного самоуправления на территории разных муниципальных районов и городских поселений прав граждан на обращение в целях выражения и защиты своих интересов.
Так, в сентябре 2015 года гражданка М. обратилась в администрацию Ольгинского муниципального района с письменным заявлением, которое было зарегистрировано и передано специалисту администрации для рассмотрения. Однако в нарушение требований федерального законодательства ответ на данное обращение в установленные законом сроки подготовлен и направлен не был. По данном факту в отношении первого заместителя главы администрации Ольгинского муниципального района прокурором района возбуждено дело об административном правонарушении по ст. 5.59 КоАП РФ. По итогам его судебного рассмотрения должностное лицо привлечено к административной ответственности в виде штрафа в размере пяти тысяч рублей4.
Аналогичные случаи произошли и в последующих годах (2016 - 2019), когда заместитель главы администрации Черниговского района, главы Горноключевского, Лучегорского и Пластунского городского поселения, а также должностные лица администрации Надеждинского сельского поселения (в январе 2019 года) были привлечены к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан. Более того, в приведенных ситуациях помимо превышения сроков рассмотрения обращений, прокуратурой было установлено наличие неполноты доводов рассмотрения обращения, а также отсутствие рассмотрения обращений по существу, что безусловно свидетельствует о пренебрежении правами населения на осуществление
3 О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ: феде- Д ральный закон от 02.05.2006 (с изм. от 27.12.2018 г.) N 59-ФЗ. - ч Информационно-справочная система "Гарант". Е
4 Итоги проверки органов прокуратуры Приморского края ис- К полнения требований Федерального закона "О порядке рас- А смотрения обращений граждан Российской Федерации" [Элек- Н тронный ресурс]. - Режим доступа: > http://prosecutor.ru/news/prokuratura-olginskogo/2015-12-30-za- К narushenie-poryadka.htm (Дата обращения: 16.04.19). ^
местного самоуправления со стороны органов местного самоуправления соответствующих территориальных единиц.
Таким образом, практика прокурорского надзора на территории Приморского края за 2015 - 2019 годы показала, что органами местного самоуправления муниципальных районов и городских поселений систематически нарушаются права граждан на непосредственное осуществление местного самоуправления, закрепленных в форме обращений, и, предусмотренных Конституцией РФ и федеральным законом № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и иных муниципальных правовых актов и регламентов.
Более того, стоит отметить, что для прокуратуры характерно закрепление за собой достаточно большого количества отраслей надзора, требующих регулярного осуществления. В силу этого, многие правонарушения со стороны органов местного самоуправления в сфере осуществления прав граждан на местное самоуправление остаются незамеченными.
Следствием данной тенденции может явиться снижение активности граждан в области реализации права на непосредственное осуществление местного самоуправления на фоне осознания того, что работа с обращениями граждан часто становится формальной и не имеет своей целью действительного взаимодействия с гражданами. Некоторые эксперты называют разницу в подходах к обращениям граждан в федеральных и региональных органах власти как главную проблему действующей системы работ с обращениями граждан1. Например, по данным результата обследования эффективности работы с обращениями граждан в рамках ведомства Министерства здравоохранения, многие респонденты замечали, что понимание сути и важности работы с обращениями граждан есть только в федеральных органах государственной власти. Как результат, граждане, даже по вопросам местного значения, предпочитают обращаться в федеральные органы власти, в Администрацию Президента, так как знают, что местные власти реагируют только на указания "сверху", а на обращения граждан, поступившие им напрямую, либо дают "отписки", либо не реагируют совсем, таким образом Центральные органы власти завалены вопросами, которые вполне успешно могли бы быть решены на местном уровне.
В связи с этим, в целях должного качества реализации права населения на непосредственное осуществление местного самоуправления предлагается:
1) Ужесточить санкцию за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, путем внесения изменений в ст. 5.59 КоАП РФ, предусматри-
сч 1 Решетниква Д.С. Проблемы эффективности реализации пра-
о ва граждан на обращение в органы государственной власти и
& местного самоуправления // Бизнес-образование в экономике
2 знаний. 2018. № 2. С. 67.
вающей в качестве санкции штраф в размере от пяти до десяти тысяч рублей на основании того, что действующая санкция недостаточно эффективна для стимулирования субъектов рассмотрения обращения на соблюдение предусмотренного порядка, что подтверждается практикой.
2) Внести изменения в федеральный закон № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан", направленные на введение новой категории обращений, называемых "срочными обращениями". На практике многие обращения граждан требуют принятия своевременных мер и должны быть рассмотрены в сокращенные сроки. Необходимо качественно и всесторонне проработать данный вопрос и внести дополнительные изменения в порядок рассмотрения "срочных обращений", а также дать определение этому понятию с целью исключения оценочного характера.
3) Дополнить федеральный закон № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан" требованиями к содержанию ответа органа государственной власти и местного самоуправления на обращения граждан. В настоящее время закон закрепляет за органами государственной власти и местного самоуправления обязанность при поступлении обращения дать "письменный ответ по существу поставленных в обращении вопросов. Однако в законе совершенно не предусмотрены требования к содержанию "ответа по существу" на заданные в обращении вопросы. Результатом данного пробела является возникновение ситуаций, в которых граждане часто вместо необходимой информации или предложений реального решения их проблем, получают лишь ссылки на законодательные нормы, которые и так были им известны, и которые никак не способствуют решению поставленных проблем.
4) На муниципальном уровне предлагается введение на сайте администраций специального открытого и доступного для граждан рейтинга качества работы управлений по работе с обращениями граждан, который будет предусматривать возможность для оставления комментариев всеми гражданами-пользователями сайта, а также включать бальную систему оценивания работы. При этом на начальника управления и его заместителей необходимо возложить обязанность регулярного мониторинга данного рейтинга в целях анализа качества работы управления и извлечения определенных выводов, которые в дальнейшем смогут благоприятно сказаться на работе управления в целом. Более того, данный способ контроля качества работы органа можно применить не только к управлению по работе с обращениями граждан, но и к другим управлениям, составляющим структуру органа исполнительной власти муниципалитета.
Решение выделенных пробелов в законодательстве сократит количество неудовлетворенных работой органов местного самоуправления граждан, повысит уровень доверия населения к институту местного самоуправления, что послужит эффективным толчком развития данного института,
который, несомненно, благоприятно скажется на внутриполитической ситуации в муниципальных образованиях.
Литература
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ: федеральный закон от 06.10.2003 (с учетом изм. и доп. от 06.02.19) N 131-ФЗ. - Информационно-справочная система "Гарант"
2. О порядке рассмотрения обращений граждан в РФ: федеральный закон от 02.05.2006 (с изм. от 27.12.2018 г.) N 59-ФЗ. - Информационно-справочная система "Гарант".
3. О прокуратуре Российской Федерации: федеральный закон от 17.01.1992 (с учетом изм. и доп. от 08.01.2019) N 2202-1. - Информационно-справочная система "Гарант"
4. Отчет о работе с обращениями граждан в администрации г. Владивостока за 2018 год [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vlc.ru/reception/reports (Дата обращения: 16.04.19).
5. Итоги проверки органов прокуратуры Приморского края исполнения требований Федерального закона "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://prosecutor.ru/news/prokuratura-olginskogo/2015-12-30-za-narushenie-poryadka.htm (Дата обращения: 16.04.19).
6. Материалы по теме "Гражданская активность (инициатива) и общественный контроль на местном уровне". [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/grazhdanskaya-aktivnost-initsiativa-i-obshchestvennyj-kontrol-na-mestnomurovne (Дата обращения: 17.04.19).
7. Решетниква Д.С. Проблемы эффективности реализации права граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления // Бизнес-образование в экономике знаний. 2018. № 2. С. 67.
Analysis of the practice of prosecutorial supervision over ensuring the implementation of the right of the population to appeal to local authorities in the Primorsky Region Rogozhkin N.A.
Far Eastern Federal University
This article discusses the problem of violation of the rights of citizens to the direct implementation of local self-government in the Primorsky Region by municipal authorities and officials. As a justification for the problem, the data obtained as a result of prosecutorial supervision of the observance of the rights of citizens to direct implementation of local self-government are given. The author proposes legislative and other changes in order to improve the implementation of the right to appeal of citizens to local authorities. Keywords: the right to appeal, local authorities, Primorsky Region, prosecutorial supervision, municipalities.
References
1. On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation: federal law of 06.10.2003 (subject to amendment and addition of 06.02.19) N 131-03. - Information and reference system "Garant"
2. On the procedure for considering citizens' appeals to the Russian
Federation: Federal Law of 05/02/2006 (as amended on 12/27/2018) N 59-03. - Information and reference system "Guarantor".
3. On the prosecutor's office of the Russian Federation: federal law
of 01/17/1992 (subject to amendment and addition of 01/08/2019) N 2202-1. - Information and reference system "Garant"
4. Report on the work with citizens' appeals in the administration of
Vladivostok for 2018 [Electronic resource]. - Access mode: http://www.vlc.ru/reception/reports (Date of access: 04.16.19).
5. The results of the inspection of the prosecution authorities of the
Primorsky Territory for the implementation of the requirements of the Federal Law "On the Procedure for Considering Applications of Citizens of the Russian Federation" [Electronic resource]. - Access mode:
http://prosecutor.ru/news/prokuratura-olginskogo/2015-12-30-za-narushenie-poryadka.htm (Date of access: 04.16.19).
6. Materials on the topic "Civic activism (initiative) and public control
at the local level". [Electronic resource]. - Access mode: http://www.vsmsinfo.ru/proekty-i-programmy/grazhdanskaya-aktivnost-initsiativa-i-obshchestvennyj-kontrol-na-mestnomurovne (Date of access: 04.17.19).
7. Reshetnikva D.S. Problems of the effectiveness of the realization
of the right of citizens to appeal to bodies of state power and local self-government // Business Education in the Knowledge Economy. 2018.No 2.P. 67.
5
-C
m
о
a
А У
т; А
