CC BY
4Чехоева А.И.
Аспирант Института государственной службы и управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, главный специалист-эксперт Управления инвестиционных отношений Росимущества.
Анализ нормативно-правовой базы федерального органа государственной власти как инструмента реализации его отдельных полномочий*
Аннотация. В приведённой статье анализируется структура законодательства Российской Федерации с последующим рассмотрением нормативно-правовой базы одного из федеральных органов государственной власти - Федерального агентства по управлению государственным имуществом (Росимущество) применительно к приватизации федерального имущества как одной из наиболее важных компетенций рассматриваемого ведомства. Формулируется вывод о том, что Росимущество является одним из наиболее важных источников пополнения государственного бюджета Российской Федерации, осуществляя свои полномочия как во исполнения законодательства Российской Федерации, так и посредством издания своих подзаконных актов по управлению государственными имущественными объектами. Подзаконные нормативные акты рассматриваемого ведомства являются основным инструментом реализации его полномочий.
Ключевые слова: государственный бюджет, нормативно-правовой акт, приватизация подзаконные акты, постановление, приказ, распоряжение, Росимущество.
Chekhoeva A.I.
Graduate student of the Institute of public administration and civil service, of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration, chief specialist-expert Department of Investment Affairs of the Federal Agency for state property management.
Analysis of the regulatory framework of the federal public authority as a tool for the implementation of its individual powers
Abstract. The article analyzes the structure of the legislation of the Russian Federation with subsequent consideration of the regulatory framework of one of the federal bodies of state power - the Federal Agency for State Property Management (Rosimushchestvo) in relation to the privatization of federal property as one of the most important competencies of the agency in question. The conclusion is formulated that the Federal Property Management Agency is one of the most important sources of replenishment of the state budget of the Russian Federation by exercising its powers both in the execution of the legislation of the Russian Federation and by issuing its by-laws on the management of state property objects.
Key words: State budget, regulatory legal act, privatization by-laws, resolution, order, command, Rosimushchestvo.
* © Чехоева А.И., 2022.
Анализ нормативно-правовой базы федерального органа государственной власти как инструмента реализации его отдельных полномочий
Теория права определяет нормативно-правовой акт как установленной формы официальный документ, принятый уполномоченным органом в пределах его компетенции с соблюдением обязательной установленной законодательством процедуры, который содержит общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределённый круг лиц и неоднократное применение.
Его признаками является ряд специфических элементов:
- издание в установленном законодательством порядке уполномоченным органов государственной власти или органом местного самоуправления, иным органом, уполномоченной организацией или должностным лицом;
- наличие в нормативно-правовом акте определённых правил поведения в форме правовых норм;
- обязательность их выполнения или соблюдения;
- направленность на неопределённый круг лиц;
- расчитывание на неоднократное их применение;
- направленность на регулирование общественных отношений либо на их изменение или прекращение.
Нормативно-правовой акт, являясь актом правотворчества специальных субъектов, содержит в себе нормы права как общеобязательные формально-определённые правила возможного или императивно предписанного правила поведения, выполнение которого гарантируется государством.
Основная цель нормативно-правовых актов - регулирование общественных отношений.
Российская Федерация является государством с романо-германской системой права, в которой нормативно-правовой акт является основным источником права.
По юридической силе и порядку принятия нормативно-правовые акты делят на законы и подзаконные акты.
Законы является юридическими актами, обладающим высшей юридической силой, тогда как подзаконные акты являются документами, принимаемыми на основе и во исполнение законов в пределах компетенции определённых органов государственной власти и которые не должны входить в противоречие законам.
Основным законом является Конституция РФ. Согласно иерархии законодательства за Конституцией следуют федеральные конституционные законы, федеральные законы, федеральные подзаконные акты, указы Президента; постановления правительства; акты федеральных органов власти (министерств, федеральных служб и агентств), а также конституции (уставы) субъектов федерации; законы субъектов федерации; подзаконные правовые акты субъектов федерации и на уровне органов местного самоуправления - решения муниципального образования.
следует иметь ввиду специфические особенности российской правовой системы, связываемые с ее историческим развитием следствием чего страна является составной частью ро-мано-германской системы права. Таковая предполагает наличие писанного и кодифицированного права в отличие от англосаксонской системы с её приоритетами судебного решения, устанавливаемого в качестве прецедента. Тем самым на приоритетные позиции в российском праве ставится закон как основной источник права.
Несмотря на то что понятие закона является в некоторой степени дискуссионным тем не менее не подлежит сомнению, что тот является нормативным актом, обладающим высшей юри-
дической силой и принимается специально уполномоченными властными органами либо посредством народного референдума, поскольку именно закон выполняет роль регулятора наиболее значимых отношений в обществе.
содержательная сторона законов и их эффективность во многом обусловлены степенью развития общества. Закон должен являться проводником прав и законных интересов граждан и организаций.
В этом отношении возникает вопрос подзаконных актов, также являющийся дискуссионным в аспекте их соотношения с законами, что не теряет своей актуальности.
основная роль подзаконных актов носит инструментальный характер. С их помощью реализуется конкретизация законодательных положений. Поскольку подзаконные акты принимаются на вторичном уровне, они служат обеспечению исполнения законов.
Здесь основной проблемой является необходимость преодоления порой имеющих еще место противоречий между законами и подзаконными актами. Поэтому в юридической науке превалирует мнение о необходимости разработки кодекса источников права, что позволило бы закрепить официальную систему действующих источников права и связи иерархий.
В рассматриваемом аспекте нормативных актов ведомственной принадлежности исследованию подлежит комплекс вышеуказанных видов подзаконных актов, применяемый федеральным агентством по управлению государственным имуществом (Роси-мущество), как федерального органа государственной власти. В его функции согласно Постановлению правительства РФ входит, как и следует из наименования, управление федеральным
имуществом, а также деятельность по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в имущественных отношениях.
Как и все федеральные органы Ро-симущество руководствуется в своей деятельности в первую очередь конституционными положениями, а также федеральным законодательством, актами Президента и Правительства, международными договорами, актами Министерства финансов Российской Федерации.
Деятельность рассматриваемого ведомства осуществляется как непосредственно, так и через свои территориальные органы, через подведомственные организации при координации с другими федеральными органами, в том числе субъектов РФ, муниципальными органами, общественными структурами, иными организациями.
Компетенция рассматриваемого ведомства регулируется её внутренними правовыми актами такими, как поручение, приказ, протокол, распоряжение. Весь правовой массив Росимущества должен строго соответствовать конституционным положениям и не противоречить федеральному законодательству.
Росимущество находится в ведении Министерства финансов Российской Федерации.
Возглавляет Росимущество руководитель, который назначается и освобождается от должности Правительством РФ по представлению Минэкономразвития РФ. Руководителем Росимущест-ва утверждается штатное расписание и структура центрального аппарата рассматриваемого органа в пределах фонда оплаты труда и численности персонала, реестра должностей.
одним из наиболее важных компонентов регулирования деятельности Росимущества являются полномочия
в сфере приватизации, осуществляемые посредством указанных нормативных актов.
По этому поводу был принят Федеральный закон ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества».
Согласно данному законодательному акту предусматривается упрощенный порядок приватизации федерального имущества, рыночная стоимость которого не превышает 100 миллионов рублей. На этом основании территориальным органам Росимущества было поручено обеспечить проведение оценочных мероприятий объектов, которые предполагалось внести в перечень федерального имущества, осуществляемого вне прогнозного плана приватизации.
Данное поручение было дано на основании имеющегося у Росимущества прогнозного списка на основе обращений территориальных органов рассматриваемого ведомства после детального рассмотрения комплектов документов, сформированных территориальными органами, с учетом положений законодательства о приватизации и земельного законодательства. По этому направлению Росимуществом ранее был принят соответствующий приказ с приложенным перечнем государственных унитарных предприятий, решение об условиях приватизации которых принимают территориальные органы рассматриваемого ведомства и перечнем государственных унитарных предприятий решения об условиях приватизации которых принимают также территориальные органы после снятия установленного законодательством Российской Федерации запрета на приватизацию на основании специального поручения Росимущества.
Приватизации не подлежат ряд
объектов стратегического назначения и имеющие особую общегосударственную важность. По этому поводу еще в 1993 году был издан соответствующий указ Президента, который в настоящее время утратил силу за исключением приведённых положений (п. 2.1). Согласно данному пункту приватизации не подлежали стратегически важные объекты страны, такие как недра лесной фонд, водные ресурсы воздушное пространство. список объектов, не подлежащих приватизации, достаточно обширный и предельно детализирован. В него постоянно вносятся изменения и дополнения, связанные с меняющейся экономической, социальной и политической ситуацией страны.
с их учетом рассматриваемым ведомством были составлены соответствующие инструкции с пояснениями о невозможности приватизации ряда объектов федеральной собственности.
согласно последнему распоряжению Правительства, Росимущество проводит соответствующие мероприятия по продаже отдельных объектов федерального имущества.
согласно одному из приказов Роси-мущества его территориальным органам делегированы полномочия по приватизации объектов федерального имущества, включенного в прогнозный план приватизации на основе соответствующего распоряжения Правительства РФ.
Предусматривается проведение оценочных мероприятий в отношении федерального имущества с включением в государственные контракты с независимыми оценщиками. Осуществляется проверка отчетов по оценке рыночной стоимости федерального имущества на соответствие законодательству Российской Федерации об оценочной деятельности.
При обнаружении препятствия по
приватизации тех или иных отдельных видов имущества в виде законодательных ограничений направляется информация в Управление инвестиционных отношений Росимущества с приложением подтверждающих документов.
При положительном мнении со стороны оценщиков принимается решение об условиях приватизации с определением начальной цены имущества, определения даты и времени подачи соответствующих заявок; определяются участники продажи имуществ, а также дата подведения итогов продажи имущества.
Приведённые меры призваны ускорить темпы приватизации в целях увеличения поступлений в федеральный бюджет.
Как выше сказано, при стоимости федерального имущества более чем 100 млн. рублей и делегирования полномочий по приватизации проводится оценка имущества согласно законодательства об оценочной деятельности. на этом основании территориальным органам принимается решение об условиях приватизации. При меньшей стоимости оценка имущества подлежит включению в перечень по упрощенной приватизации.
После решения по упрощенной приватизации имущество выставляется на торги с последующим заключением договора купли продажи территориальным органом Росимущества, как стороной сделки.
Таким образом, основными функциями Росимущества являются реализация единой государственной политики в сфере земельных и имущественных отношений. Помимо этого, осуществление полномочий собственника в определённом законодательством порядке в отношении имущества государственных предприятий и уч-
реждений. В компетенцию рассматриваемой организации входят также вопросы разграничения государственной собственности на землю, на собственность Федерации и её субъектов, на собственность местных органов власти. Росимущество реализует полномочия собственника имущества должника -федерального унитарного предприятия при проведении процедуры банкротства, а также защиты законных интересов Российской федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской федерации и за рубежом. Росимущест-во ведёт учет всего объема федерального имущества с ведением его реестра, а также владеет полным пакетом акций Россельхозбанка; Российского Национального Коммерческого Банка (РНКБ), а также основным акционером банковской группы «ВТБ» и нефтяной компании «Роснефть.
Структура Росимущества состоит из множества управлений как-то Управление государственной службы, кадров и контроля деятельности территориальных органов; Управление земельных отношений; Управление имущества государственной казны и пр.
По направлению приватизации данное ведомство имеет в своем составе такие подразделения как: Управление имущественных отношений и приватизации крупнейших организаций; Управление обеспечения деятельности и организации торгов; Управление организации оценки федерального имущества; Управление реструктуризации государственных организаций и управления активами.
Исходя из широкого объема своих полномочий, Росимущество издает множество локальных подзаконных актов.
Так, в последний период времени
рассматриваемым ведомством применительно к условиям приватизации было вынесен ряд подзаконных актов следующего характера:
- Распоряжение Росимущества № 667-р от 01.11.2022 по утверждению перечня федерального имущества свободного от прав третьих лиц. Указанный документ направлен на предоставление федерального имуществ во владение или в пользование субъектам малого и среднего предпринимательства.
- Приказ Росимущества № 233 от 20.10.2022, предусматривающий порядок рассмотрения отчетов об оценке при реализации Федеральным агентством, по управлению государственным имуществом полномочий собственника федерального имущества.
- Приказ Росимущества № 213 от 30.09.2022, предусматривающий изменение в план-график проведения проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, на 2022 год.
Кроме этого по состоянию на текущий год Росимуществом вынесено ряд распоряжений по поводу условий приватизации ряда крупных отечественных компаний.
Помимо вынесения локальных подзаконных актов Росимущество активно ведет законотворческую деятельность. Так, в Правительство рассматриваемым ведомством были направлены законопроекты: «О государственном и муниципальном имуществе» и «О приватизации государственного и муниципального имущества в части привлечения стратегических инвесторов».
Таким образом Росимущество является одним из наиболее важных источников пополнения государственного бюджета Российской Федерации, осуществляя свои полномочия как во исполнение законодательства Российской
Федерации, так и посредством издания своих подзаконных актов по управлению государственными имущественными объектами. Подзаконные нормативные акты рассматриваемого ведомства являются основным инструментом реализации его полномочий.
References / Список литературы
[1] Федеральный закон от 14 июля 2022 г. № 320-
ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О приватизации государственного и муниципального имущества», отдельные законодательные акты Российской Федерации и об установлении особенностей регулирования имущественных отношений» // Собрание законодательства Российской Федерации, 18 июля 2022 г. № 29 (часть III). Ст. 5287.
[2] Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» // URL: https://base.garant.ru/72139362/
[3] Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» (с изм. и доп. от 28 сентября 2017 г. № 448) // URL: https://base.garant.ru/10101974/
[4] Постановление Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом» (с изм. и доп. от 22 сентября 2022 г. № 1673) // URL: https://base.garant.ru/193405/
[5] Постановление Правительства РФ от 12 апреля 2020 г. № 484 «Об утверждении Правил предоставления в 2020 году иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, источником финансового обеспечения которых являются бюджетные ассигнования резервного фонда Правительства Российской Федерации, в целях софинанси-рования в полном объеме расходных обязательств субъектов Российской Федерации, возникающих при осуществлении выплат стимулирующего характера за выполнение особо важных работ медицинским и иным работникам, непосредственно участвующим в оказании медицинской помощи гражданам, у которых выявлена новая коронавирусная инфекция COVID-19» (с изм. и доп. 7 окт. 2020 г. № 1621) // URL: https://base.garant. ru/73881214/
[6] Постановление Правительства РФ от 22 сентя-
бря 2022 г. № 1673 «Об утверждении Правил
формирования и утверждения перечня федерального имущества, приватизация которого осуществляется без включения в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на плановый период, а также внесения изменений в указанный перечень и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // URL: https://base.garant.ru/405337897/
[7] Распоряжение Правительства РФ от 24 августа 2022 г. № 2417-р «О внесении изменений в акты Правительства РФ» // URL: https://www. garant.ru/ products/ipo/prime/doc/405106345/
[8] Распоряжение Правительства РФ от 31 декабря 2019 г. № 3260-р «Об утверждении программы приватизации федерального имущества и основных направлений приватизации федерального имущества на 2020-2022 годы» // URL: https://www.garant.ru/products/ipo/ prime/doc/73276129/
[9] Приказ Минэкономразвития России от 18.04.2019 № 206 «Об утверждении детального плана-графика реализации государственной программы Российской Федерации «Управление федеральным имуществом» на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов» // URL: https://gkrfkod.ru/zakonodatelstvo/prikaz-minekonomrazvitija-rossii-ot-18042019-n-206/
[10] Приказ Росимущества от 20.07.2006 № 172 «Об утверждении Регламента Федерального агентства по управлению федеральным имуществом» // URL: http://www.consultant.ru/ document/cons_doc_LAW_63946
[11] Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 24 марта 2020 г. № 76 «О приватизации федеральных государственных унитарных предприятий, включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2020-2022 годы» // URL: https://base.garant. ru/74901286/
[12] Приказ Федерального агентства по управлению государственным имуществом от 24 марта 2020 г. № 75 «Об организации деятельности территориальных органов Федерального агентства по управлению государственным имуществом по приватизации иного имущества, включенного в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества на 2020-2022 годы» (с изменениями и дополнениями от 17 марта 2021 года) // URL: https://base.garant.ru/400804917/
[13] Приказ Росимущества № 233 от 20.10.2022 «Об утверждении Порядка рассмотрения отчетов об оценке при реализации Федеральным агентством по управлению государственным имуществом полномочий собственника федерального имущества» // URL: https://rosim.gov.ru/documents
[14] Приказ Росимущества № 213 от 30.09.2022 «О внесении изменений в приказ Федерального
агентства по управлению государственным имуществом от 29.12.2021 № 280 «Об утверждении плана-графика проведения проверок использования имущества, находящегося в федеральной собственности, на 2022 год» // URL: https://rosim.gov.ru/documents
[15] Распоряжение Росимущества № 667-р от 01.11.2022 «Об утверждении перечня федерального имущества, свободного от прав третьих лиц (за исключением права хозяйственного ведения, права оперативного управления, а также имущественных прав субъектов малого и среднего предпринимательства), в целях предоставления федерального имущества во владение и (или) в пользование на долгосрочной основе субъектам малого и среднего предпринимательства и организациям, образующим инфраструктуру поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства» // URL: https://rosim. gov.ru/documents
[16] Артемова С.Ю. Федеральные и региональные юридические коллизии: вопросы классификации // Юридическая техника. 2017. № 1. С. 70-76.
[17] Гернер М.С., Клочков Д.А. Актуальные проблемы, возникающие в ходе соотношения закона и подзаконного акта. В сборнике: European Scientific Conference: сборник статей XXIX Международной научно-практической конференции. Пенза, 2022. С. 134-136.
[18] Котляров С.Б., Студеникин А.Б. Проблемы систематизации источников права в современной российской правовой системе // The Newman in Foreign policy. 2021. № 59 (103). С. 42-50.
[19] Кравченко Т.Е., Шишхок С.Г. Плановая деятельность Росимущества в сфере управления федеральным имуществом на 2019-2021 года // Сфера услуг: инновации и качество. 2019. № 45. С. 70-78.
[20] Марченко М.Н. Теория государства и права. 2-е изд. М.: Проспект, 2021.
[21] Филонов А.В. Правовая система Российской федерации в романо-германской правовой семье: общее и особенное (сравнительно-правовой аспект) // Ученые записки Крымского федерального университета имени В.И. Вернадского. Юридические науки. 2020. № 1. С. 101-108.
