CC BY
45
Анализ и структуризация проблем управления межправительственными организациями на примере международного союза электросвязи (МСЭ)
Рассматриваются особенности функционирования межправительственных организа-ций, а также излагаются результаты применения метода структурно-логического моделирования к упорядочению проблем управления межправительственными организациями на примере МСЭ, исходя из особенностей функционирования такого рода организаций и необходимости совершенствования методов управления ими.
Резникова Н.П.,
Зав. кафедрой ОПАБУ, профессор, д.э.н.
Федорович Е.А.,
аспирант МТУСИ
Появление особого типа организаций — международных межправительственных организаций (ММПО) — стало одним из результатов бурного развития международных общественных отношений в течение XIX-XX вв. В современном мировом сообществе наблюдается значительное усиление их влияния не только в части формирования общественного мнения, но и в отношении принятия важных решений на уровне государства. Их деятельность все больше затрагивает специфические вопросы управления той или иной отраслью народного хозяйства. Это вызвано тем, что сложность и масштаб задач таких организаций, их воздействие на национальные социально-экономические процессы постоянно увеличиваются.
Являясь ММПО и в то же время некоммерческой организацией, МСЭ сочетает в себе характерные особенности как некоммерческих, так и межправительственных организаций, которые накладывают свой отпечаток на его функционирование, деятельность, а также на методы управления. На основе изучения имеющегося материала приведем особенности таких организаций.
Ключевые особенности некоммерческих организаций содержатся в характере целей, механизме хозяйствования и управления, источниках финансирования.
Как известно, основной целью коммерческой организации является получение прибыли. Перед некоммерческими же организациями стоят нематериальные, социально направленные цели, их деятельность ориентирована на производство общественных благ, потребление которых приводит к росту производительности в различных отраслях экономики, повышению уровня нравственного, интеллектуального и культурного потенциала общества и др.
Для примера приведем некоторые цели МСЭ. Согласно Уставу:
• обеспечение и расширение международного сотрудничества между всеми Членами Союза с целью усовершенствования и рационального использования всех видов электросвязи;
• содействие технической помощи и предоставление ее развивающимся странам в области электросвязи, а также содействие мобилизации материальных и финансовых ресурсов, необходимых для ее осуществления;
• содействие распространению преимуществ новых технологий в области электросвязи среди всех жителей мира.
Доходы коммерческой организации — это результат предпринимательской деятельности. Характер целей некоммерческих орга-
низаций, связанный с невещественным, но масштабным, характером результатов деятельности, обуславливает, с одной стороны, необходимость в значительных ресурсах и, как следствие, необходимость разработки собственных доходных направлений. При этом основным источником финансирования остаются членские взносы, хотя это также могут быть: спонсорство, добровольные взносы или пожертвования, резервные и заемные средства, гранты, т.е. средства целевого финансирования, и др. В частности, одним из доходных направлений деятельности МСЭ является продажа публикаций: службами МСЭ проводится огромная статистическая, исследовательская и аналитическая работа, разрабатываются различные рекомендации. В последнее время в связи с предоставлением все большего бесплатного электронного доступа к документам МСЭ, этот источник "мельчает". С другой стороны, этих ресурсов в сопоставимых условиях становится все меньше, и требуется более эффективное их использование.
В связи с некоммерческим разноплановым характером целей и особенностями деятельности возникают сложности в оценке эффективности деятельности и системы управления некоммерческих организаций, поскольку зачастую сложно количественно и/или качественно оценить степень достижения таких целей как результат умелого менеджмента. Далее приведем особенности ММПО.
Членство. ММПО — это, в первую очередь, объединение суверенных государств. Также могут привлекаться и юридические лица, заинтересованные в деятельности ММПО.
Членами МСЭ могут быть как государства, так и юридические лица. В соответствии с особой сферой своих интересов членами одного или нескольких из трех Секторов Союза могут стать организации связи, производители оборудования, органы финансирования, научно-исследовательские организации и международные и региональные организации электросвязи.
Юридический статус. ММПО являются субъектами международного права, обладают международно-правовой основой деятельности (международный договор, как правило, устав).
В МСЭ основными документами, регламентирующими его деятельность, являются Устав и Конвенция, причем положения Устава имеют приоритет по отношению к положениям других принятых документов Союза.
Особая организационная структура. ММПО имеют особые органы управления, в состав которых входят представители государств, и государства несут определенные обязательства по выполнению некоторых решений этих органов.
Высшим органом МСЭ является Полномочная конференция, созываемая каждые четыре года. В ней участвуют делегации всех членов МСЭ, и определяется стратегия союза на ближайшие годы. Совет МСЭ, собирающийся один раз в год, состоит их 46 членов, представляющих пять регионов: Африку, Америку, Азию с Австра-
88
T-Comm, #12-2011
лией, Восточную Европу с Северной Азией и Западную Европу, руководит деятельностью Союза между Полномочными кнференциями.
Источники финансирования. Основной источник финансирования ММПО — взносы стран-членов из их государственных бюджетов.
Двухуровневая структура ММПО. Можно выделить два уровня ММПО: макроуровень — ММПО выступают как объединение государств, созданные для достижения общей цели, микроуровень — ММПО являются группой совместно действующих людей. Таким образом, организационные процессы протекают на двух уровнях.
Сотрудники ММПО. Повседневную работу ММПО выполняют ее служащие—международная гражданская служба (или функционеры, международные должностные лица, международные чиновники и др.) — особый социально-профессиональный слой сотрудников, статус которых определен международными правовыми документами.
Предполагается, что международные должностные лица не имеют права быть связанными обязательствами подчиняться правительствам своих стран или иным органам, получать от них указания и какое-либо денежное вознаграждение. Они обязуются работать только в интересах организации и хранить служебную тайну.
В МСЭ при возникновении необходимости набора сотрудников, делается попытка обеспечить представление граждан максимально возможного числа стран. При этом преследуется цель интеграции различных точек зрения, навыков и языков в рамках МСЭ, что Союз считает необхо-димым признаком активной международной организации, осуществляющей свою деятельность в глобальном масштабе. Согласно статистическим данным на 1 января 2009 г., в МСЭ были привлечены 702 человека из 83 стран.
Наличие внутренних и внешних органов. Внутренние органы располагаются в месте нахождения штаб-квартиры, внешние в других точках.
Штаб-квартира МСЭ находится в Женеве. Для приближения деятельности Союза к регионам и более тщательного изучения и удовлетворения постоянно возрастающих и разнообразных их потребностей в области телекоммуникаций, были созданы региональные и зональные представительства МСЭ по всему миру. В настоящее вре-
мя МСЭ руководит сетью из одиннадцати отделений. К ним относятся региональные отделения в Аддис-Абебе (для Африканского региона), Бразилиа (для региона Северной и Южной Америки), Каире (для Арабского региона), Бангкоке (для Азиатско-Тихоокеанского региона) и Москве (для региона Европы и СНГ), а также ряд зональных представительств в каждом из этих регионов.
ММПО — это бюрократическая организация. Подтверждением этого является наличие строго централизованной системы управления, носящей иерархический характер, четкое разделение функций между подразделениями и членами организации, подчинение поведения членов и выполняемой ими работы формальным правилам.
В работах по проблемам бюрократии ставится принципиальный вопрос об эффективности такого управления. Учитывая исторически сложившиеся особенности функционирования межправительственных организаций и неизбежность проникновения элементов бюрократии во всех ее смыслах, еще раз можно указать на необходимость совершенствования методов управления межправительственными некоммерческими организациями и способов оценки его эффективности.
Таким образом, межправительственные организации достаточно сложны и обладают целым рядом специфических особенностей, которые приводят к появлению взаимосвязанных проблем, в том числе управленческого характера.
Весьма результативным методом формирования перечня проблем, установления их взаимосвязей и выбора тех проблем, которые необходимо разрешить в первую очередь, является метод логико-смыслового моделирования, который описан в работах Голубко-ва Е.П. и Резниковой Н.П.
Методология проведения исследования позволяет выявить проблемы-причины и проблемы-следствия: в процессе заполнения матрицы проблем, производится попарное сравнение проблем, при этом проблеме-причине ставится в соответствие "1", а проблеме-следствию — "0" (если проблемы не связаны, то ставится прочерк).
На основе изучения особенностей межправительственных организаций, описанных выше, нами, с помощью экспертов, был сформирован перечень проблем (см. таблицу).
Перечень проблем управления ММПО
ПРОБЛЕМЫ
). Нестабильность внешней среды
2. Методологические сложности стратегического управления
3. Забюрократизированность коммуникаций внутри организации
4. Несогласованность внутренней документации
5. Задолженность по взносам
6. Негибкость организационной структуры
7. Сложности мотивации сотрудников, внутренней интеграции организации (разная социокультурная принадлежность сотрудников)
8. Проблемы формирования положительной репутации и имиджа организации (в том числе из-за недооценки ее возможностей и неумения раскрыть ее полный потенциал)
9. Сложности по привлечению дополнительных средств: новых участников, разныеэкономи-ческие возможности участников
10. Противоречивость интересов участников
] ]. Географическая разобщенность участников
12, Подверженность политическим влияниям (лоббирование и коррупция)
13. Методологические проблемы оценки степени достижения стратегических целей организации
¡4, Длительность процедур принятия решений, обусловленная учредительными документами 15. Отсутствие системности в формировании ориентиров развития деятельности
Т-Сотт, #12-2011
89
Рис. 1. 1раф проблем
После попарного сравнения проблем в матрице был построен граф проблем, приведенный на рис. 1, при этом стрелка обозначает направленность действия причинной связи проблем и идет от следствий к причинам. Чем выше расположена проблема, тем больше баллов она получила (баллы указаны в квадратах), и, значит,
она будет более важной по отношению к расположенным ниже проблемам.
Рассмотрим рисунок 1. Исходя из причинных связей, можно прийти к заключению, что решение проблем под номерами 6,1,3,4,10,2,14 является первостепенной задачей. Однако, принимая во внимание, что метод логико-смыслового моделирования при всех своих преимуществах, не может быть единственным инструментом, на основании которого принимается решение о приоритетности проблем, необходимо также дополнительное осмысление проблем с применением логики, здравого смысла, интуиции и опыта исследователей.
Например, такие проблемы как нестабильность внешней среды, противоречивость интересов участников носят объективный характер или сложились исторически. Такого рода проблемы являются слабоуправляемыми, решить их методологически не представляется возможным, и мы вынуждены рассматривать их как ограничения.
Зато такие проблемы, как методологические сложности стратегического управления, несогласованность внутренней документации, негибкость организационной структуры, забюрократизирован-ность коммуникаций внутри организации можно решить, если не полностью, то хотя бы частично. Даже частичное решение указанных проблем окажет благоприятное влияние на общую ситуацию функционирования организации ввиду показанных выше причинно-следственных связей проблем.
Если за критерий важности проблемы взять не сложность ее решения, а познавательную трудность, то корневыми проблемами можно считать "Методологические сложности стратегического управления" и "Несогласованность внутренней документации".
Решение первой проблемы! предполагает разработку такого комплексного метода стратегического управления ММПО, который учитывал бы особенности ММПО и НКО, а также гармонично сочетал в себе все последние научные достижения в области коммерческого и некоммерческого менеджмента. Приблизиться к решению второй проблемы позволит пересмотр принципов ведения и составления внутренней и внешней документации, в том числе, учредительной и отчетной документации в интересах стратегического, финансового и оперативного планирования, и последующая их реализация.
90
Т-Сотт, #12-2011
