CC BY
126
УДК 502.14:351
И.А. Басова, д-р техн. наук, проф., зав. кафедрой, (4872) 35-38-38, [email protected] (Россия, Тула, ТулГУ),
Е.Н. Терехова, аспирант, (4872) 35-38-38 (Россия, Тула, ТулГУ)
АНАЛИЗ И СИСТЕМАТИЗАЦИЯ ПРОЦЕССОВ ПРЕОБРАЗОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СФЕРЕ УПРАВЛЕНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ ТУЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ
Актуализирован состав земельного фонда Тульской области, обсуждаются вопросы государственного регулирования в сфере управления земельными ресурсами. Показано, что особое место в природных ресурсах занимает категория особо охраняемых земель, составляющих часть национального богатства, и основу территориальной охраны природы в России.
Ключевые слова: земельный фонд, природные ресурсы, охрана природы, государственное регулирование, закон, особо охраняемые территории.
На современном этапе развития национальной экономики России, обусловленной рыночными реформами, особую актуальность приобретает процесс преобразования государственного регулирования в сфере управления земельными ресурсами.
С одной стороны земельные ресурсы, представляют собой основной источник сельскохозяйственного производства, опорные поверхности для промышленного и городского строительства, коммуникаций, зеленых насаждений, с другой стороны, - базу налогообложения недвижимости, объект инвестирования, средство социально-экономического развития.
В соответствии с данными государственной статистической отчетности площадь земельного фонда Тульской области на 1 января 2008 года составила 2567,9 тыс. га, в том числе сельхозугодий 1979,5 тыс. га, пашни 1557,1 тыс. га, многолетних насаждений 44,7 тыс. га, залежи 7,7 тыс. га, сенокосов 69,6 тыс. га, пастбищ 300,4 тыс. га.
Анализ сводных данных в целом по области свидетельствует о том, что по сравнению с предшествующим годом претерпели изменения площади категорий земель сельскохозяйственного назначения, земель населенных пунктов, земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения, земель запаса (табл. 1).
Земли сельскохозяйственного назначения занимают две трети территории области - 71,7 %, на земли населенных пунктов приходится 8,7 %, промышленности и иного специального назначения - 2,3 %, земли особо охраняемых территорий и объектов - 0,1 %, лесного фонда - 10,9 %, водного фонда - 0,1 %, запаса - 6,2 %.
Правовое регулирование земельных отношений, возникающих в связи с переводом земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую, осуществлялось в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, Федеральным Законом от 21 декабря 2004 года № 172 - ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изменениями от 21 июля 2005 г., 17 апреля 2006 г., от 03 июня 2006 г., 10 мая, 30 октября, 8 ноября 2007г.), нормативными правовыми актами Тульской области, а также согласно сложившейся практике.
Таблица 1
Распределение земельного фонда области по категориям земель
№ п/п Категория земель 2006 год, тыс. га 2007 год, тыс. га 2007 г. к 2006 г. (+ / - ) В процентах от общей площади
1 Земли сельскохозяйственного назначения 1841,0 1841,3 + 0,3 71,7
2 Земли населенных пунктов, в том числе: 222,3 224,0 +1,7 8,7
городских населенных пунктов 66,6 66,7 + 0,1 2,3
сельских населенных пунктов 155,7 157,3 + 1,6 6,1
3 Земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения 60,0 60,1 +0,1 2,3
4 Земли особо охраняемых территорий и объектов 3,0 3,0 - 0,1
5 Земли лесного фонда 280,9 280,9 - 10,9
6 Земли водного фонда 1,8 1,8 - 0,1
7 Земли запаса 158,9 156,8 -2,1 6,2
Итого земель 2567,9 2567,9 100
В связи с отсутствием в Тульской области Закона в развитие ст.15 Закона Российской Федерации от 21 декабря 2004 года № 172 - ФЗ, основанием для принятия решения о переводе земель в отчетном году являлись акты администрации Тульской области. К необходимости перевода земель из одной категории в другую привели такие мероприятия, как предоставление земельных участков из земель государственной собственности, изъятие земельных участков для государственных нужд, включение земель-
ных участков в границы населенных пунктов с целью дальнейшего предоставления земель для жилищного строительства.
Особое место в процессе перевода земель и земельных участков из одной категории в другую занимает вопрос приведения состава земель определенной категории в соответствие с действующим законодательством, так как в Российской Федерации состав земель и порядок государственного учета земель в разные периоды времени менялись соответственно потребностям государственного управления.
В период, когда земельный фонд был объектом исключительной государственной собственности и хозяйственного использования, учет земель осуществлялся по фактическому использованию и носил ведомственный характер. В условиях централизованной экономики система учета строилась исходя из необходимости планирования, финансирования и строгого контроля реализации мероприятий со стороны государства, в которых земля выступала основным средством производства.
Изменение государственного устройства России, в том числе установление различных форм собственности на землю, провозглашенных Конституцией Российской Федерации, явилось основанием для изменения законодательства, действовавшего в сфере государственного управления земельными ресурсами.
Законодательно установленный новый порядок ведения государственного земельного кадастра обусловил, в свою очередь, изменение порядка государственного статистического учета земельного фонда территориальных образований, в соответствии с которым определяющими условиями отнесения сформированного земельного участка к определенной категории в статистическом отчете стали его целевое назначение и правообладатель (или принадлежность субъекту права первичного землепользования). Таким образом, при формировании свода сведений обо всех землях в границах территорий в общую площадь земель каждой из категорий земельного фонда не включаются площади земель, предоставленные в срочное пользование (аренду, безвозмездное срочное пользование или долгосрочное пользование) из иных категорий. Исключение составляют земли, предоставленные в срочное пользование из категории земель запаса.
Кроме этого, при использовании статистических данных следует учитывать, что сведения о наличии и распределении земель по категориям сформированы по фактическому правовому состоянию земель, то есть, согласно действующим на отчетную дату документам, устанавливающим или удостоверяющим право на землю. При этом очевидно, что правовое положение части земель не соответствует законодательно установленным нормам. В отношении этих земель необходимы действия компетентных органов власти, заключающиеся в издании соответствующих актов (об установлении категории земель или переводе земель из одной категории в
другую, прекращении действия права на землю) и в, отдельных случаях, в инициативах, связанных с формированием и кадастровым учетом земельных участков. В частности, такие действия необходимы в отношении большого количества лесных земель и земель под водными объектами, не отнесенных к категориям лесного и водного фонда.
Особое место в структуре земельного фонда занимает категория особо охраняемых территорий, которые являются основой территориальной охраны природы в России.
В соответствии с действующим законодательством к особо охраняемым территориям и объектам относятся земли, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, оздоровительное, рекреационное и иное ценное значение. Они изымаются полностью или частично из хозяйственного использования решениями органов государственной власти, и для них устанавливается режим специальной охраны.
Горнопромышленные регионы, к которым относится и Тульская область, имеют достаточно мощную и «грязную» промышленность, и являются также зоной осаждения воздушного загрязнения со всей территории Европы. Это вызывает изменение системы малонарушенных природных территорий.
Россия унаследовала от СССР довольно сложную систему особо охраняемых природных территорий (ООПТ), которая формировалась эво-люционно.
В настоящее время эта система представляется довольно развитой и сравнительно гибкой. Причем, густота сети этих территорий и гибкость системы охраны в последние годы растет. Хотя эта система переживает сейчас существенные экономические трудности, прогноз ее развития, в общем благоприятен. Основным недостатком сети ООПТ России является ее неравномерность и, особенно, малая густота в наиболее подверженных антропогенной трансформации территориях.
Правовой статус ООПТ в настоящее время определяется Федеральным Законом "Об особо охраняемых природных территориях", принятым Государственной Думой 15 февраля 1995 г. и законом «О регулировании отдельных вопросов в сфере особо охраняемых природных территорий Тульской области», принятым Тульской областной Думой 24 апреля 2008 года, Постановление № 61/2844.
В Федеральном Законе выделяются следующие категории ООПТ: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады; лечебно-оздоровительные местности и курорты.
Сегодня в России к особо охраняемым природным территориям (ООПТ) относится 101 государственный заповедник и 35 национальных
парков, а также более 12000 природных парков, заказников, памятников природы и других территорий, находящихся под защитой на федеральном или региональном уровнях.
Вместе с тем, само по себе создание охраняемой территории не гарантирует защиту природы. Во-первых, в связи с недостаточной нормативно-правовой базой охраняемая природная территория может быть ликвидирована, ее статус изменен. Во-вторых, охраняемые территории получают незначительное государственное финансирование, и у многих ООПТ нет возможности для нормальной функциональной деятельности. Кроме того, недостаточно привлечено к работе в поддержку ООПТ и местное население, которое зачастую настроено враждебно по отношению к ограничениям, которые с ними связаны (запрет на охоту и т.д.)
Практически вся европейская часть страны имеет гораздо меньше охраняемых территорий целевого назначения. Именно здесь решение многих проблем охраны живой природы должно осуществляться не прямым заповеданием или “заказом”, а гибким взаимодействием с лесхозами, охотничьим хозяйством и даже военными.
Реализация правового статуса ООПТ пока еще сталкивается с серьезным противодействием со стороны хозяйствующих субъектов, деятельность которых этим статусом ограничивается. Пока эту форму нельзя считать эффективным методом территориальной охраны живой природы, однако внимание общественности и тенденции, известные по другим странам, дают достаточно надежд на постепенную реализацию потенциала этой формы охраны природных комплексов.
Обеспечение охраны заказников и памятников природы производится местными исполнительными и распорядительными органами, землевладельцами и землепользователями, а также другими специально уполномоченными на то органами и юридическими лицами.
В состав категории земель особо охраняемых территорий Тульской области входят особо охраняемые природные территории, занимаемые государственными природными заповедниками, природными парками, государственными природными заказниками, памятниками природы, ботаническими садами, лечебно- оздоровительными местностями и курортами. Кроме природных территорий в данную категорию земель входят земельные участки, занятые объектами физической культуры и спорта, отдыха и туризма, памятниками истории и культуры. Для этих земель установлен режим особой охраны. В целях обеспечения их сохранности они изымаются из хозяйственного использования полностью или частично. Правовой режим земельных участков, отнесенных к данной категории, зависит от правового режима территорий, на которых они находятся, или объектов, которые на них располагаются.
Общая площадь земель данной категории на 1 января 2008 года составила 3 тыс. га, из них площадь земель особо охраняемых природных
территорий составляет 1,5 тыс. га (50 %). Земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов занимают 0,2 тыс. га, площадь земель рекреационного назначения - 0,9 тыс. га (30 %), земли историко-культурного назначения - 0,6 тыс. га (20 %) (рис.1).
На территории области имеются Государственные заказники, которые выполняют функции территориальной охраны природы, но учитываются в составе лесохозяйственных предприятий с особым правовым режимом.
Государственные природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, имеющими целью сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.
За отчетный год площадь земель данной категории значительных изменений не претерпела (табл. 2). Постановлением администрации Тульской области от 19.12.2007 г. № 634 в Заокском районе, в связи с удовлетворением ходатайства хозяйствующего субъекта, из категории земель запаса в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов переведено 7,8 га земель. В Алексинском районе отмечено уменьшение площади земель особо охраняемых территорий и объектов, что связано с переводом части земель в категорию земель промышленности и иного специального назначения согласно постановлению администрации области.
Земли историкокультурного
0,6 тыс.га, 20 %
Земли особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебнооздоровительных местностей и курортов -1,5 тыс. га, 50 %
Рис. 1. Структура земель особо охраняемых территорий и объектов
В Тульской области зарегистрировано 58 ООПТ: из них один заказник и 57 памятников природы. Из них 24 - комплексных (ландшафтных), на территории, которых охраняются ценные природные комплексы, 20 - ботанических, 14 - геологических.
Земли рекреационного назначения -0, 9 тыс. га, 30 %
назначения
Таблица 2
Распределение земель особо охраняемых территорий и объектов
по угодьям
№ п/п Наименование угодий Площадь (тыс. га) В процентах от категории
1 Сельскохозяйственные угодья 1,2 40
2 Лесные площади 1,2 40
3 Земли застройки 0,2 6,7
4 Земли под дорогами 0,4 13,3
5 Другие земли - -
ИТОГО 3,0 100
Заказники - это территории, имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.
Природные заказники отличаются от предыдущих категорий тем, что их земли могут, как отчуждаться, так и не отчуждаться у собственников и пользователей, они могут быть как федер атьного, так и местного подчинения. Среди заказников федерального значения наибольшую роль играют зоологические, другие формы - ландшафтные, ботанические, лесные, гидрологические, геологические - распространены в меньшей степени.
Заповедники Тульской области созданы как местности, имеющие важное культурное и историко-мемориальное значение; их значение в сохранении дикой природы и редких видов невелико, поэтому с природоохранной точки зрения они соответствуют самой низшей категории - памятникам природы. Основную площадь земель указанной категории занимают заповедники, музеи государственного и областного значения. В области к таким объектам относятся:
• государственный мемориальный и природный заповедник «Музей - усадьба Л. Н. Толстого «Ясная Поляна»,
• государственный мемориальный историко-художественный и природный музей-заповедник В.Д. Поленова,
•государственный военно-исторический и природный музей-заповедник «Куликово Поле»,
• музей-усадьба А.Т. Болотова,
• Богородицкий дворцово-парковый ансамбль.
Помимо этого, на территории области находится «Лихвинский разрез» - уникальный природный памятник отложения ледникового периода.
Следует отметить, что в Федеральном Законе не оговорено, о такой категории ООПТ, как водно-болотные угодья, имеющие международное
значение - главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц, которые создаются в плане выполнения страной ее обязательств, вытекающих из членства в Конвенции о водно-болотных угодьях
В состав этих угодий входят не только водно-болотные экосистемы, но и связанные с ними сухопутные комплексы. Наличие международного статуса и специального правительственного постановления позволяет рассматривать эту форму как существенный фактор охраны экосистем России, прежде всего озерных и болотных.
Статус этих объектов пока разработан пока слабо. Основным отличием этого типа охраняемых территорий от остальных является комплексность - на территории водно-болотных угодий, имеющих международное значение, могут находиться заповедники, заказники, памятники природы и земли, не имеющие специального статуса охраны, в том числе и используемые в сельском хозяйстве.
На территориях заповедников и т.п. осуществляется режим охраны, соответствующий их статусу. На специально не охраняемых территориях вводятся ограничения (вплоть до полного запрещения) на виды хозяйственной деятельности, вредно влияющих на функционирование водноболотных угодий. Такой подход делает эту форму охраны потенциально перспективной, и эффективной в сочетании строгой охраны в наиболее ценных и уязвимых участках с разумным регулированием природопользования.
I. Basova, E. Terehova
The analysis and systematization of processes of transformation of еру state regulation in governance of especially protected natural territories of the Tula region
The structure of the land fund of the Tula region is actualized and questions of the state regulation in the land administration are discussed. The category of specially protected lands making a part of national riches takes a special place in natural resources and territorial basis for nature protection in Russia.
Key words: land fund, nature recourses, environmental protection, state management, low, conservation areas.
Получено 17.03.2010
