CC BY
78
Гнеденко Е.Д., Казьмин М.А.
Земельная реформа и проблемы развития Московского столичного региона1
Сложные и противоречивые процессы, происходящие в стране, особенно остро проявляются в столичном регионе. С достаточной степенью уверенности можно сказать, что Московская область является своеобразным полигоном по отработке механизмов экономической, социальной и административной реформ, а социальноэкономические преобразования, осуществляемые в Московском регионе, в значительной степени определяют дальнейшее развитие всей России.
За двадцать лет проведения земельной реформы в столичном регионе возникли принципиально новые политические условия, требующие комплексного подхода к решению социальных, экономических и экологических проблем.
Земельная реформа и особенности приватизации земельных участков
Анализ изменения земельных отношений в России за последние полтора столетия свидетельствует, что ключевым звеном прошедших реформ является вопрос о собственности на землю, во многом определяющий характер её дальнейшего использования.
Начало современному процессу приватизации земельных участков в России и в Московском столичном регионе было положено союзными законами «О земле» и «О собственности в СССР», принятыми Верховным Советом СССР в 1990 г. В этот год в законодательство о земле был введен новый титул - «пожизненно наследуемое владение», а также право аренды земли. Этими законодательными актами были сделаны первые шаги в сторону разгосударствления земли, что выражалось в ликвидации монополии исключительной собственности союзного государства на землю и в установлении множественности субъектов права собственности на землю.
В первые годы реформ как в России в целом, так и в Московской области процесс приватизация земель происходил по трем основным направлениям: 1) оформление в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ранее используемых на праве бессрочного (постоянного) пользования; 2) предоставление земельных участков на праве собственности (бесплатно или за плату); 3) раздел на земельные доли массивов сельскохозяйственных угодий, закрепленных за колхозами, совхозами и другими сельскохозяйственными предприятиями.
В результате приватизации сельскохозяйственных земель каждый житель сельской местности Подмосковья получил средний земельный пай площадью 3,5 га при
1 Статья подготовлена в рамках гранта Минобрнауки «Использование экономических инструментов в планировании развития земельных ресурсов России» (соглашение № 8187).
среднем размере доли по стране в 10 га. Земельные паи существенно различались по районам области, что во многом определялось общей площадью сельскохозяйственных земель, переданных в общую собственность участников сельскохозяйственных организаций и числом лиц, имеющих право на бесплатный земельный пай. Максимальный средний размер земельного пая, приходящийся на одного собственника, отмечен в южных муниципальных районах с более высокой сельскохозяйственной освоенностью. Несмотря на высокую цену земельных участков в Подмосковье, около 40% паев остаются невостребованными.
Из года в год в Московской области увеличивалось количество собственников земли - садоводов, владельцев дач и индивидуальных домов, фермеров, акционерных обществ, коллективных и государственных сельскохозяйственных предприятий. К настоящему времени более четверти общей площади земельного фонда Подмосковья передано в частную собственность физических и юридических лиц, при этом большая часть приватизированных земель представлена сельскохозяйственными угодьями и застроенными участками (Рис. 1, 2).
Рис. 1. Частные земли в муниципальных районах Московской области (2010 г.)
Рис. 2. Частные земли населенных пунктов в муниципальных районах Московской области (2010 г.)
Земельная реформа и развитие рынка земельных участков
Сильно урбанизированная Московская область по темпам формирования и развития рынка земли превосходит другие регионы страны. Именно здесь на практике началось совершенствование земельного законодательства. Сегодня Подмосковье, выделяется самым большим количеством сделок, большой площадью совершенных рыночных операций и, конечно же, самыми высокими ценами на земельные участки. В последние годы в столичной области было совершено около 120 тыс. сделок с земельными участками разных категорий на площади более 100 тыс. га.
Для объективной характеристики земельного рынка Московской области были использованы статистические данные ежегодных Государственных (национальных) докладов о состоянии и использовании земель в Российской Федерации и Московской области за последние годы и материалы автоматизированной информационной системы «Мониторинг рынка недвижимости», расположенной на сайте Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр). Согласно этим данным, за последние годы в Московской области происходят существенные
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 36. Февраль 2013 г.
сложнообъяснимые колебания количества и площади рыночных сделок с земельными
участками. Среди операций с землей, как по площади, так и по количеству сделок явно
преобладают аренда и купля-продажа земельных участков. Особенно большие
колебания наблюдаются по сделкам залога, продажи прав аренды и дарения, так как
они самые малочисленные и, соответственно, наименее репрезентативные.
Эти данные свидетельствуют о том, что земельный рынок Подмосковья находится в стадии формирования и в целом может быть охарактеризован как закрытый и неорганизованный. Размер «закрытого» рынка земли значительно превышает «юридически существующий». Связано это как с запретом на отдельные виды сделок с землей, так и с неурегулированностью ряда вопросов, среди которых основное место занимают юридические и технические сложности. В результате несовершенства нормативно-правовой базы предметом продажи на рынке, как правило, являются не сами земельные участки, а лишь определенные права и обязательства на них. Простота оформления «сделок» в скрытой форме стимулирует теневой оборот земельных участков, в котором, как правило, заняты три стороны: бывший и новый землепользователи и местная администрация. Государство при этом слабо контролирует земельный рынок и несет существенные экономические потери.
Первый российский аукцион по продаже земельных участков для индивидуального жилищного строительства состоялся 31 октября 1992 г. в г. Раменское Московской области. Предварительно организаторами первого аукциона была проведена большая работа по формированию правовой основы аукционной продажи земли. С этой целью был подготовлен проект указа Президента Российской Федерации и осуществлено его согласование на уровне главы администрации Московской области, министерств и ведомств. Также был подготовлен проект временного положения о порядке проведения аукциона.
Целью проведения первого земельного аукциона, по словам его организаторов, является пополнение доходной части местных бюджетов за счет средств, вырученных на аукционе, определение рыночной конъюнктуры и рыночной стоимости земельных участков. Продавцами земельных участков на аукционе выступали сельские и поселковые советы, а роль организатора и посредника взяли на себя районные структуры - городской совет, фонд имущества и администрация Раменского района.
На аукцион были выставлены земельные участки площадью от 0,12 до 0,20 га, расположенные в Раменском районе на расстоянии от 15 до 45 км от МКАД (Табл. 1). В целом, оценивая результаты торгов, прошедших на аукционе, эксперты отмечают, что продажная цена большинства участков при лучшей организации мероприятия могла бы быть в 1,5-2 раза выше.
Таблица 1. Земельные участки, проданные на аукционе в г. Раменское 31
октября 1992 г.2
Местоположение и размер участка, га Удаленность от МКАД, км Обеспеченность коммуникациями Стартовая цена, тыс. руб. Конечная цена, тыс. руб.
д. Рыбаки, 0,20 45 Вода, электричество, в перспективе газ 400 650
д. Строкино, 0,16 20 Газ, вода, электричество 350 900
д. Строкино, 0,16 20 Газ, вода, электричество 350 1100
д. Заозерье, 0,20 15 Вода, электричество, в перспективе газ 350 1850
д. Заозерье, 0,20 15 Вода, электричество, в перспективе газ 350 2550
д. Вишняково, 0,15 25 Вода, электричество, в перспективе газ 350 1000
д. Вишняково, 0,15 25 Вода, электричество, в перспективе газ 350 600
пос. Быково, 0,15 20 Вода, электричество, газ, канализация, телефон 1200 2000
пос. Кратово, 0,15 30 Вода, электричество, газ, канализация, телефон 500 3050
Значительная контрастность природных и особенно социально-экономических условий Московской области приводит к существенной неравномерности в географии рыночных сделок, среди которых большая часть относится к селитебным землям и землям сельскохозяйственного назначения. Районами-лидерами как по количеству, так и по площади рыночных операций являются территории ближнего пригорода и, прежде всего, его западного сектора (Одинцовский, Ленинский, Мытищинский, Красногорский, Истринский и Солнечногорский муниципальные районы), а районами-аутсайдерами являются периферийные приграничный муниципалитеты юга, юго-востока и севера области (Серебряно-Прудский, Озерский, Шатурский, Луховицкий, Шаховский и Сергиево-Посадский районы).
Земельная реформа и изменение структуры землепользования
Одним из итогов двадцатилетних земельных преобразований является существенное изменение состава земельного фонда Московской области, которые в первую очередь коснулись сельскохозяйственных территорий. С 1990 по 2010 гг. площадь земель сельскохозяйственного назначения уменьшилась почти на 400 тыс. га, или на 20%, в основном за счет их передачи в границы населенных пунктов или перевод в категорию лесных земель (Табл. 2).
Для более детального анализа структуры земельного фонда все муниципалитеты Московской области были сгруппированы в четыре пояса. Первый ближайший к Москве пояс включает районы и городские округа, непосредственно
2 Землю продали тихо и мирно // Коммерсант. 1 ноября 1992 г.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 36. Февраль 2013 г.
граничащие со столицей. Средний радиус первого пояса составляет 20-30 км, за
исключением Одинцовского района, сильно выступающего на запад. Второй пояс
включает районы-соседи Москвы второго порядка. Средний радиус второго пояса -
20-60 км, а третий пояс удален от столицы на 60-100 км. Дальний четвертый пояс
образован рядом периферийных районов и городских округов Подмосковья (Табл. 3,4).
Наибольшее сокращение площади сельскохозяйственных угодий и пашни произошло в первом к Москве поясе муниципальных районов, где площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на треть, а пахотных земель - почти на 40%. Эти изменения произошли во всех муниципальных районах ближнего к Москве пояса, но наибольшие сокращения имели место в Люберецком районе, где по сравнению с 1990 г. площадь обрабатываемых земель уменьшилась почти на 90% и в Химкинском районе - почти на 2/3.
На сегодняшний день в границах первого пояса районов сосредоточено всего лишь 4% площади всех сельскохозяйственных и пахотных угодий Московской области и общей тенденцией является продолжающееся сокращение земель, выполняющих сельскохозяйственные функции, и освоение все новых и новых территорий под застройку, развитие транспортной и инженерной инфраструктуры. Сельскохозяйственная освоенность в районах первого пояса составляет около 25%, что сопоставимо с суммарной площадью земель под застройкой и дорогами (Табл. 3,4).
За исследуемый период в муниципальных районах второго, третьего и четвертого поясов по сравнению с примыкающими к столице территориями, сельскохозяйственные площади сохранились или даже несколько выросли, при этом общей их закономерностью является увеличение сельскохозяйственной и земледельческой освоенности от центра к периферии. Именно в этих поясах расположены основные массивы обрабатываемых сельскохозяйственных земель и естественных кормовых угодий Московской области, которые в несколько раз превышают площадь земель под застройкой, транспортной и инженерной инфраструктурой. Так, во втором поясе районов массивы сельскохозяйственных угодий превышают площадь земель под застройкой и дорогами более, чем вдвое, в третьем поясе - более, чем в 5 раз, а в четвертом периферийном поясе
- более, чем 7 раз (Табл. 4).
Важным итогом двадцатилетних земельных преобразований является увеличение площади селитебных земель и земель экологического каркаса, что является крайне актуальным для региона с высокой плотностью населения и большим дефицитом земли (Табл. 2).
Таблица 2. Динамика площади и структуры земельного фонда Московской области за период с 1990 по 2010 гг.1
Категории земель 1990 г. (конец года) 2010 г. (конец года) Изменение площади к 2010 г. (1990 г. = 100%), %
тыс. га % к итогу тыс. га % к итогу тыс. га
Земли сельскохозяйственного назначения 2137,9 46,7 1730,6 37,8 80,9
Земли лесного фонда 1851,5 40,4 1833,6 40,0 99,0
Земли населенных пунктов 127,2 2,8 556,2 12,1 437,3
в том числе: городских поселений 112,2 2,4 210,7 4,6 187,8
сельских поселений 15,0 0,4 345,5 7,5 2303,3
Земли промышленности, транспорта, связи, обороны и иного несельскохозяйственного назначения 394,4 8,6 279,1 6,1 70,8
Земли водного фонда 1,3 0,0 25,5 0,6 1961,5
Земли природоохранного и рекреационного назначения 39,9 0,9 65,3 1,4 163,7
в том числе: земли природоохранного и природно-заповедного назначения 39,8 0,9 48,1 1,1 120,9
Земли запаса 29,7 0,6 89,6 2,0 301,7
Итого земель 4581,9 100,0 4579,9 100,0 100,0
Таблица 3. Место отдельных поясов Московской области в общей площади отдельных категорий земель (2010 г.)2
Показатели 1 пояс 2 пояс 3 пояс 4 пояс Всего
га % га % га % га % га %
Общая площадь 304456 6,6 1244012 27,1 1716569 37,4 1325636 28,9 4590673 100,0
Площадь сельскохозяйственных угодий 70282 4,0 427967 24,4 654105 37,3 601677 34,3 1754031 100,0
Площадь пашни 48076 4,0 292554 24,4 427134 35,6 430502 35,9 1198266 100,0
Площадь земель покрытых лесом 139126 6,8 584645 28,7 824608 40,5 487916 24,0 2036295 100,0
Площадь земель под застройкой 57669 19,5 125295 42,3 69105 23,3 44230 14,9 296299 100,0
Площадь земель под дорогами 17738 10,9 57644 35,3 52642 32,2 35399 21,7 163423 100,0
1 Государственный (региональный) доклад «О состоянии и использовании земель Московской области в 1990 г.» состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2010 г.». М., 2011.
2 Источник: данные Росреестра по Московской области. Рассчитано авторами.
© ФГУ 2005
. М., 1991; Государственный (национальный) доклад «О
Таблица 4. Площадь и структура земельного фонда по поясам Московской области (2010 г.)3
Показатели 1 пояс 2 пояс 3 пояс 4 пояс Всего
га % га % га % га % га %
Общая площадь 304456 100,0 1244012 100,0 1716569 100,0 1325636 100,0 4590673 100,0
Площадь сельскохозяйственных угодий 70282 23,1 427967 34,4 654105 38,1 601677 45,4 1754031 38,2
Площадь пашни 48076 15,8 292554 23,5 427134 24,9 430502 32,5 1198266 26,1
Площадь земель покрытых лесом 139126 45,7 584645 47,0 824608 48,0 487916 36,8 2036295 44,4
Площадь земель под застройкой 57669 18,9 125295 10,1 69105 4,0 44230 3,3 296299 6,5
Площадь земель под дорогами 17738 5,8 57644 4,6 52642 3,1 35399 2,7 163423 3,6
3 Источник: данные Росреестра по Московской области. Рассчитано авторами.
© ФГУ 2005
150
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 36. Февраль 2013 г.
Экологические проблемы земельной реформы в Московской области
Одним из важных направлений реализации земельной реформы в России является решение многочисленных экологических проблем, которые приобрели особую актуальность в Московском столичном регионе, где в настоящее время проживает около 20 млн человек. Многочисленные городские и сельские поселения, зоны массового отдыха населения, объекты рекреации и природные комплексы расположены по соседству с предприятиями промышленности, энергетики, транспорта, загрязняющими почвы, атмосферу, грунтовые и поверхностные воды, а в ряде случаев накапливающими вредные токсичные и радиоактивные отходы. Всё это привело к ситуации, когда по оценкам специалистов в зонах экологического дискомфорта проживает более 12 млн жителей региона.
Статистические данные о ходе земельной реформы в Московской области свидетельствуют, что за двадцатилетний период (с 1990 по 2010 гг.) в регионе произошли положительные сдвиги в сторону увеличения площади земель, выполняющих природоохранные и средозащитные функции. Речь идет о существенном расширении земель водного фонда, природоохранного, рекреационного назначения и сохранении массивов лесных угодий в области (Табл. 2). При общей положительной тенденции развития земель экологического каркаса, в ряде районов области наблюдается неблагоприятное сочетание природных и застроенных территорий, что особенно характерно для 50-ти км зоны ближнего Подмосковья, где размещена большая часть его населения.
В структуре земель природоохранного назначения ключевое место занимают леса, которые в Московской области с 1968 г. отнесены к категории защитных, призванных выполнять санитарно-гигиенические, водоохранные и оздоровительные функции. Лесистость столичной области составляет около 40%, хотя лесопокрытая площадь существенно меняется в разных частях региона. Так, наиболее крупные массивы лесов сосредоточены в восточных мещерских частях Подмосковья, занимая около 60% территории отдельных районов. В Заокской лесостепной части области лесистость составляет не более 15-20%. В центральной части Подмосковья лес представлен относительно небольшими по площади и изолированными участками (Рис. 3).
Площадь лесов в области за двадцатилетний период практически не изменилась, но данный итог стал результатом роста лесных площадей в периферийных частях
области за счет перевода в эту категорию заброшенных сельскохозяйственных угодий, заросших древесно-кустарниковой растительностью и активной застройки лесных земель в ближнем Подмосковье. В общей сложности на территории области выделено более 1,3 тыс. лесных массивов площадью более 1 км2, что является показателем высокой степени фрагментации для природной территории с хвойношироколиственными лесами.
Рис. 3. Земли лесного фонда в муниципальных районах Московской области
(2010 г.)
Особенно остро проблема сохранения лесных массивов стоит в ближнем к Москве поясе районов, где до недавнего времени существовал лесопарковый защитный пояс (ЛПЗП), образованный в 1935 г. и осуществлявший оздоровительные, рекреационные и ограничительные функции. В настоящее время лесные массивы ЛПЗП не образуют целостного кольца, а представлены отдельными небольшими по площади фрагментами, практически не выполняющими возложенные на него задачи.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 36. Февраль 2013 г.
Важным элементом природного комплекса Подмосковья является водное хозяйство, которому присущи следующие особенности:
- значительная ограниченность водных ресурсов, что влечет необходимость постоянного поиска дополнительных источников водоснабжения;
- сложная система водопользования в условиях зарегулированных водоемов, которая используется одновременно для питьевого, хозяйственного, рекреационного назначения, судоходства, сельскохозяйственного орошения, выработки электроэнергии и приема значительного количества недостаточно очищенных сточных вод;
- ухудшение экологического состояния водоемов, в том числе источников питьевого водоснабжения;
- ещё более интенсивное использование водоохранных зон рек, озер и водохранилищ для целей селитьбы, рекреации, садоводства, огородничества и других несвойственных этим территориям целей.
В ходе реализации земельной реформы были утверждены границы водоохранных полос рек, озер, водохранилищ и определены условия хозяйственной деятельности на этих землях (Рис. 4). В результате данных мероприятий существенно выросла площадь земель водного фонда по сравнению с началом 1990-х гг. (Табл.2). Однако, несмотря на законодательное закрепление статуса водоохранных зон, в Московском регионе имеют место многочисленные случаи самозахвата земель на берегу ряда водохранилищ, озер и рек, многим из которых придан статус зон строгого санитарного режима.
По оценке ряда экспертов и общественных организаций общая длинна незаконно отчужденных и изъятых из общего пользования береговых полос на территории Москвы и области исчисляется многими сотнями километров. Захваченные прибрежные территории активно застраиваются, превращаясь в источники постоянной экологической угрозы и социальной напряженности.
Московская область обладает разветвленной сетью особо охраняемых природных территорий (ООПТ), насчитывающей более 300 участков, представленных заповедниками, заказниками, памятниками природы, лесными резерватами, национальными и природными парками, охотничьими заказниками и т.п. на общей площади более 250 тыс. га (Рис. 5). Однако, несмотря на незначительное увеличение
площади, охраняемые природные территории по-прежнему занимают недостаточно весомое место в структуре природного комплекса Московской области (Табл. 5). Площадь ООПТ федерального, областного и местного значения составляет около 6% территории области, что вдвое меньше рекомендуемой международными природоохранными организациями нормы для таких высокоурбанизированных территорий как Подмосковье.
Рис. 4. Земли водного фонда в муниципальных районах Московской области
(2010 г.)
Рис. 5. Земли особо охраняемых территорий и объектов в муниципальных районах Московской области (2010 г.)
Таблица 5. Особо охраняемые природные территории (ООПТ) Московской области федерального и областного значения (2011 г.)1
Тип охраняемых территорий Количество, ед. Площадь, тыс. га Доля в общей площади области,%
ООПТ федерального значения 3 70,9 1,5
Национальный парк «Лосиный остров» 1 9,5 0,2
Национальный парк «Завидово» 1 56,7 1,2
Приокско-Террасный биосферный заповедник 1 4,7 0,1
ООПТ областного значения 239 174,0 3,8
Заказники 158 174,0 3,8
Памятники природы 81
ВСЕГО 242 244,9 5,4
Дальнейшее улучшение экологической обстановки в Московском столичном регионе напрямую зависит от рациональности избранного режима природопользования и его соответствия природным, социальным и экономическим условиям местности.
1 Источник: Информационный выпуск «О состоянии природных ресурсов и окружающей среды Московской области в 2011 году». М., 2012.
Государственное управление. Электронный вестник
Выпуск № 36. Февраль 2013 г.
Острота экологической ситуации в Подмосковье сегодня настолько высока, что
привести её к улучшению может лишь комплекс неотложных мер, в числе которых
немаловажную роль должно сыграть дальнейшее развитие системы охраняемых
природных территорий области.
Список литературы:
1. Государственный (национальный) доклад «О состоянии и использовании земель Российской Федерации в 2011 г.». М., 2012.
2. Государственный (региональный) доклад «О состоянии и использовании земель Московской области в 1990 г.». М., 1991.
3. Государственный (региональный) доклад «О состоянии и использовании земель Московской области в 2010 г.». М., 2011.
4. Информационный выпуск «О состоянии природных ресурсов и окружающей среды Московской области в 2011 г.» М., 2012.
5. Землю продали тихо и мирно // Коммерсант. 1 ноября 1992 г.
6. Московский столичный регион на рубеже веков: новейшая история и пути развития. М., 2003.
