CC BY
75
4 (241) - 2014
СТРАТЕГИЯ РАЗВИТИЯ ЭКОНОМИКИ
УДК 336.717
анализ функционирования института
нефтегазовых фондов в россии
И. А. ШИПУЛИНА, кандидат экономических наук,
доцент кафедры экономики, менеджмента и маркетинга E-mail: Irina_Shipulina_@mail. ш Барнаульский филиал Финансового университета при Правительстве РФ
В статье дана оценка роли нефтегазовых доходов в национальной экономике, составлена и описана схема распределения доходов страны от добычи и экспорта нефти и газа, осуществлен расчет долей различных источников пополнения нефтегазовых фондов, а также инструментов их инвестирования. Сделан вывод о неэффективности существующих до настоящего времени схем перераспределения нефтегазовых доходов России, а также направлений финансовых вложений свободных средств нефтегазовых фондов.
Ключевые слова: институт нефтегазовых фондов, нефтегазовые доходы, нефтегазовый трансферт, схема распределения нефтегазовых доходов РФ от добычи и экспорта нефти и газа.
В 2014 г. исполнится десять лет с момента внедрения в экономическую систему России института нефтегазовых фондов. Это достаточный период для оценки эффективности указанного института, а также и механизма перераспределения нефтегазовых доходов в экономической системе страны в целом.
Сегодня нефтегазовая промышленность — главный источник доходов российской экономики. Доходы от нефти и газа в России формируют:
- около 50 % федерального бюджета страны (табл. 1);
- более 70 % экспорта (рис. 1) [5];
- около 11 % ВВП (рис. 2) [4].
Таблица 1
Доля нефтегазового сектора в структуре доходов федерального бюджета России в 2000—2016 гг.
Год Доходы федерального бюджета, млрд руб. Нефтегазовые доходы, млрд руб. Доля нефтегазовых доходов,% Дефицит (профицит) бюджета, млрд руб.
2000 1 132 226 20 103
2004 3 429 1 029 30 720
2005 5 127 2 160 42 1 613
2006 6 279 2 943 47 1 994
2007 7 781 2 899 37 1 795
2008 9 258 4 390 47 1 705
2009 7 338 2 984 41 — 2 322
2010 8 305 3 831 46 - 1 812
2011 11 366 5 640 49 442
2012 12 854 4 053 50 — 40
2013 12 866 3 586 46 — 521
2014* 13 486 3 507 44 — 144
2015* 14 768 3 856 43 - 11
2016* 15 908 3 981 41
* Прогнозные данные.
Рис. 1. Товарная структура экспорта (а) и импорта (б) России в 2012 г.: 1 — машины, оборудование и транспортные средства; 2 — продукция химического и связанных с ним секторов промышленности; 3 — минеральные продукты; 4 — продовольственные товары и сырье для их производства; 5 — металлы и изделия из них; 6 — прочие товары
Огромная прибыльность нефтегазовой промышленности делает ее в настоящее время главным приоритетом в развитии экономики России, а доходность данного сектора при грамотном управлении и распределении представляет значительный потенциал развития для других направлений хозяйственного комплекса страны, а также социальной сферы.
В данном контексте представляет значительный интерес механизм формирования и распределения доходов нефтегазового сектора в экономике нашей страны. Основными статьями формирования нефтегазовых доходов федерального бюджета с 2000-х гг. по настоящее время являются налог на добычу полезных ископаемых и вывозные таможенные пошлины на газ, сырую нефть и нефтепродукты. При этом свыше 98 % всех налогов за пользование природными ресурсами и 100 % всех доходов от внешнеэкономической деятельности (включая экспортные пошлины на нефть, нефтепродукты и т. п.) идут в федеральный бюджет.
Значительную роль в увеличении доходов федерального бюджета за счет указанных источников сыграла осуществленная в 2000-х гг. налоговая реформа, в результате которой в 2002 г. был введен налог на добычу полезных ископаемых, а экспортные пошлины были привязаны к текущей мировой цене на нефть и нефтепродукты. Таким образом, этот год можно считать началом эры зависимости российской экономики от международной экономической и политической конъюнктуры, мировых цен на нефть, началом государственного превращения России в сырьевой придаток развитых стран. Налог на добычу полезных ископаемых рассматривался
Рис. 2. Структура валовой добавленной стоимости в России в 2012 г.: 1 — сельское хозяйство; 2 — добыча полезных ископаемых; 3 — обрабатывающие производства; 4 — электроэнергетика; 5 — строительство; 6 — транспорт и связь; 7 — гостиницы и рестораны; 8 — торговля; 9 — финансы; 10 — образование и здравоохранение; 11 — государственное управление; 12 — прочие услуги
Кроме того, с 2000-х гг. до настоящего времени отмечается увеличение роли природных ресурсов в доходах федерального бюджета РФ и в отраслевой структуре экспорта, что говорит об увеличении зависимости экономики России от нефтегазового сектора или, другими словами, ее структурной деградации.
Правительством РФ как рентный налог, а экспортные пошлины — как налог на сверхприбыль. В результате к 2012 г. доля нефтегазовых доходов бюджета страны была увеличена с 20 % (в 2000 г.) до 50 % (см. табл. 1).
Согласно политике, проводимой в 2000-х гг. Министерством финансов РФ во главе с А. Л. Кудриным, доходы сырьевого сектора не должны были использоваться на развитие экономики, а изыматься из нее, так как в противном случае возрастающие финансовые потоки могли спровоцировать инфляцию. Таким образом, Минфин России повело страну курсом, противоположным западной кейнсианской теории о пользе увеличения госрасходов для развития национальной экономической системы. В то время, как страны Запада активно субсидировали свое сельское хозяйство, развивали промышленность, увеличивали затраты на инновации и научные исследования, повышали госрасходы на социальную сферу, в России происходили утверждение и внедрение новой экономической парадигмы, в соответствии с которой расширение расходов в экономике было признано губительным для нее.
Для изъятия из национальной хозяйственной системы «лишних» денег была разработана схема использования нефтегазовых доходов России, которая предполагала вывод указанных средств из бюджетной системы, в частности, за пределы территории страны в форме технического правительственного вывоза капитала. Ключевым инструментом этой схемы использования нефтегазовых доходов стал созданный в 2004 г. институт стабилизационного фонда, разделенный в 2008 г. на резервный фонд и фонд национального благосостояния.
Главной функцией стабилизационного фонда являлось финансирование дефицита федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой. Кроме того, финансовые ресурсы фонда могли расходоваться на иные цели в случае, если накопленный объем средств превышал 500 млрд руб. Обозначенный рубеж в 500 млрд руб. был превышен уже в конце 2004 г., и в 2005—2007 гг. часть суммы превышения направлялась на выплату внешнего долга и покрытие дефицита пенсионного фонда.
В 2008 г. стабилизационный фонд, как упоминалось выше, был разделен на резервный фонд и фонд национального благосостояния. Основной целью создания резервного фонда являлось обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита)
федерального бюджета, а фонда национального благосостояния — софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан страны, а также обеспечение сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета пенсионного фонда Российской Федерации. Схема распределения доходов от добычи нефти и газа представлена на рис. 3.
Начиная с 2008 г. и до 1 января 2010 г. механизм распределения нефтегазовых доходов в России работал в следующем порядке.
1. Правительство РФ разрабатывало и представляло на утверждение в Государственную Думу и Совет Федерации проект федерального бюджета (данный пункт работает без изменений до настоящего времени). Формально средствами фондов распоряжается Федеральное Собрание РФ посредством бюджета, фактически — Правительство РФ, поскольку большинство в Государственной Думе принадлежит партии «Единая Россия». С 2002 г. бюджет принимается в том виде, в каком он был предложен Правительством РФ.
2. Доходы от добычи нефти и газа распределялись между нефтегазовым трансфертом, направляющимся в федеральный бюджет, и резервным фондом. Инструмент нефтегазового трансферта был введен Правительством РФ в 2008 г. для финансирования дефицита федерального бюджета.
С 1 января 2008 г. по 1 января 2010 г. величина нефтегазового трансферта и величина резервного фонда на будущий финансовый год закреплялись федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере и составляли 3,7 % и 7 % прогнозируемого на соответствующий финансовый год ВВП соответственно.
Размер нефтегазового трансферта с течением времени менялся и составлял:
- в 2008 г. — 6,1 %;
- в 2009 г. — 5,5 %;
- в 2010 г. — 4,5 % (не применялся);
- начиная с 2011 г. и далее — 3,7 % (не применялся).
С 2004 по 2008 г. источниками наполнения стабилизационного фонда являлись дополнительные доходы федерального бюджета, которые формировались за счет превышения цены на нефть над базовой. Базовой считалась цена на сырую нефть марки «Юралс», эквивалентная в 2004—2005 гг. 146 долл. /т (20 долл./барр.), в 2006—2008 гг. — 197,1 долл. /т (27 долл./барр.). Кроме того, в фонд поступали
Рис. 3. Схема распределения нефтегазовых доходов в России
остатки средств федерального бюджета на начало финансового года.
3. После наполнения резервного фонда в период с 1 февраля 2008 г. по 1 января 2010 г. оставшиеся средства направлялись в фонд национального благосостояния.
4. Управление средствами фондов осуществлялось Министерством финансов РФ и частично Центральным банком России.
При управлении средствами резервного фонда Минфином России одна часть средств расходовалась на досрочное погашение государственного внешнего долга, другая — размещалась в иностранной валюте на счетах Центрального банка Российской Федерации. Кроме того, в резервном фонде находились долговые обязательства иностранных государств со средней доходностью 0,5—1 %.
Средства фонда национального благосостояния использовались и используются в настоящее время для софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан Российской Федерации, для обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда РФ. Оставшиеся средства до 2010 г. размещались в иностранной валюте на счетах по учету средств фонда национального благосостояния, в иностранной валюте (долларах США, евро, фунтах стерлингов) в Центральном банке Российской Федерации, распределялись на депозиты «Внешэкономбанка», инвестировались в долговые обязательства иностранных государств с указанной выше доходностью.
Финансовые ресурсы нефтегазовых фондов согласно установленным Правительством РФ требованиям размещались в долговые обязательства следующих иностранных государств: Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции, Швеции. При этом при определении требований к долговым обязательствам указанных государств было установлено руководствоваться рейтингами долгосрочной кредитоспособности зарубежных рейтинговых агентств «Фитч Рейтингс», «Стандарт энд Пурс», «Мудиз Инвесторс Сервис», что не способствовало объективной оценке этих обязательств.
5. До 2010 г. доходы от управления нефтяными фондами направлялись обратно в резервный фонд и фонд национального благосостояния. С 1 января 2010 г. в схеме распределения доходов России от добычи и экспорта нефти и газа произошли неко-
торые изменения, которые будут действовать до 2015—2016 гг.
Так, с 1 января 2010 г. до 1 января 2015 г. нефтегазовые доходы федерального бюджета не используются для финансового обеспечения нефтегазового трансферта, формирования резервного фонда и фонда национального благосостояния, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета.
С 1 января 2010 г. до 1 февраля 2016 г.:
- доходы от управления средствами резервного фонда не зачисляются в фонд, а направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета;
- доходы от управления средствами фонда национального благосостояния используются на покрытие дефицита бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации.
В результате функционирования приведенной схемы распределения нефтегазовых доходов России основными источниками наполнения стабилизационного фонда в 2004—2007 гг. являлись вывозная пошлина, доля которой в общем объеме источников за указанный период составила в среднем 51 %, и налог на добычу полезных ископаемых, составлявший 36,3 % (рис. 4) [3]. Кроме того, этот фонд пополнялся за счет остатков федерального бюджета (9,6 %) и процентного дохода по счетам в валюте (3,2 %).
Резервный фонд (в валюте Российской Федерации) был сформирован в основном за счет нефтегазовых доходов (в среднем 42,74 % от общего объема источников пополнения в 2009—2013 гг.), поступлений от продажи иностранной валюты (33,78 %), поступлений от реализации финансовых активов (20 %) и возврата неиспользованных средств резервного фонда (1,16 %) (рис. 5) [2, 3].
Фонд национального благосостояния финансировался за счет доходов от продажи иностранной валюты (в среднем 69,6 % в общем объеме источников пополнения в 2009—2013 гг.), поступлений от реализации финансовых активов (19,9 %), доходов от управления средствами (10,5 %) (рис. 6) [2, 3].
Начиная с момента образования фондов наблюдался совокупный рост их средств за исключением кризисных 2009 и 2010 гг., когда из фондов, по оценкам автора, было потрачено около 3 141,43 млрд руб. (табл. 2, 3).
К осени 2013 г. совокупный объем средств фондов оценивался в 5 643,16 млрд руб. или 43,86 %
100 -,
80 -
60 -
40 -
20 -
46,1
47,8
1,3
58
48,5
3,2
51
33,6
20,3
36,6
15,6
37,8
_
35,6
8,3
36,3
9,6 г
2004
2005
2006
2007
В среднем в 2004-2007 гг.
Рис. 4. Источники пополнения Стабилизационного фонда РФ в 2004—2007 гг., %: а — процентный доход по счетам в валюте; б — вывозная пошлина; в — налог на добычу полезных ископаемых; г — остатки федерального бюджета
100
80 -
60 -
40 -
20 -
11,6
80,5
88,4
13,7
100
100
100
2,3 1,2
33,8
42,7
Я -б
2009
2010
2011
1 кв. 2012 1 кв.2013 В среднем в 2009-2013 гг.
Рис. 5. Источники пополнения Резервного фонда РФ в 2009—2013 гг.,%: а — возврат неиспользованных средств резервного фонда; б — доходы от управления средствами; в — поступления от реализации финансовых активов; г — поступления от продажи иностранной валюты; д — нефтегазовые доходы
совокупного годового объема доходов федерального бюджета.
Значительные финансовые ресурсы фондов, как было указано выше, предполагают решение широкого спектра экономических проблем страны, актуализируют задачу эффективного использования этих ресурсов. По расчетам автора, около 80 % всех средств стабилизационного фонда было потрачено на погашение внешнего долга Российской Федерации, 11,2 % — на депозиты в рублях в ГК «Внешэкономбанк», 5,6 % — на создание инвестиционного фонда, по 1,9 % — на финансирование Пенсионного фонда РФ и госкорпорации «Роснано» (с 2011г. — ОАО «Роснано») (рис. 7) [2, 3].
Более 60% рублевого счета резервного фонда в 2009—2013 гг. было израсходовано на покупку иностранной валюты, около 36%— на финансирование дефицита федерального бюджета, 1 % — на обеспечение нефтегазового трансферта, 0,43 % — на финансирование дефицита бюджета фонда социального страхования и 0,15 % — размещено в финансовые активы (рис. 8) [2, 3].
И, наконец, основными направлениями использования средств фонда национального благосостояния РФ в валюте Российской Федерации в 2009— 2010 гг. являлись: размещение в финансовые активы — 51 % от общего объема средств, покупка иностранной валюты — 26,3 %
Таблица 2
Совокупный объем средств стабилизационного фонда РФ в 2004—2008 гг.
Период Объем средств, млрд долл. Объем средств, млрд руб. Доля от ВВП, %
30.01.2004 — 106,33 0,62
01.01.2005 — 522,27 2,41
01.01.2006 — 1 237,03 4,59
01.01.2007 89,13 2 346,92 7,05
01.01.2008 156,81 3 849,11 9,32
Примечание. Составлено автором на основании данных [2].
100 !
80 -
60 -
40 -
20 -
100
10,5
19,9
69,6
2009
2010
В среднем в 2009-2010 гг.
Pua 6. Источники пополнения Фонда национального благосостояния РФ в 2009—2010 гг., %: а — доходы от управления средствами; б — поступления от реализации финансовых активов; в — поступления от продажи иностранной валюты
100
2005
2006
2007
В среднем в 2005-2007 гг.
Pua 7. Направления использования средств Стабилизационного фонда РФ в 2005—2007 гг., %: а — инвестиционный фонд; б — ВЭБ; в — нанотехнологии; г — Пенсионный фонд РФ; д — погашение внешнего долга
и софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан — 22,7 % (рис. 9) [2, 3].
Таким образом, ни схема распределения нефтегазовых доходов в России, ни основные направления использования этих доходов не предполагали и не ставят своей целью инвестирование российской экономики, промышленности, сельского хозяйства, науки. Исключением здесь является только стабилизационный фонд, средства которого в 2007 г. были направлены на создание инвестиционного фонда и госкорпорации «Роснано» — 27 % и 9 % от общего объема средств по итогам года соответственно.
Свободные средства фондов до настоящего времени размещаются в финансовые активы и валюту иностранных государств (см. рис. 3), т. е. идут на финансирование экономики, промышленности, сельского хозяйства и науки развитых стран, способствуют укреплению валют США, Великобритании, стран еврозоны.
При этом при выборе финансовых обязательств, как уже было отмечено, российские чиновники опираются на мнение зарубежных рейтинговых агентств, которые даже в период кризисов традиционно присваивают государственным облигациям своих стран высокие рейтинги инвестиционной категории. Особенно странно такое использо-
Таблица 3
Совокупный объем средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния РФ в 2008—2013 гг.
Период Объем средств, млрд долл. Объем с редств, млрд руб. Доля от ВВП, %
Резервный фонд ФНБ Всего Резервный фонд ФНБ Всего Резервный фонд ФНБ
01.02.2008 125,19 32,0 157,19 3 057,85 783,31 3 841,16 7,4 1,9
01.01.2009 137,09 87,97 225,06 4 027,64 2 584,49 6 612,13 9,8 6,3
01.01.2010 60,52 91,56 152,08 1 830,51 2 769,02 4 599,53 4,7 7,1
01.01.2011 25,44 88,44 113,88 775,21 2 695,52 3 470,73 1,7 5,8
01.01.2012 25,21 86,79 112,0 811,52 2 794,43 3 605,95 1,5 5,0
01.01.2013 62,08 88,59 150,67 1 885,68 2 690,63 4 576,31 3,0 4,3
01.10.2013 86,44 88,03 174,47 2 795,81 2 847,35 5 643,16 4,2 4,3
Примечание. Составлено автором на основании данных [2].
Рис. 8. Направления использования средств Резервного фонда РФ
в 2009—2013 гг., %: а — размещение в финансовые активы; б — покупка иностранной валюты; в — финансирование дефицита бюджета фонда социального страхования; г — финансирование дефицита федерального бюджета; д — обеспечение нефтегазового трансферта
Рис. 9. Направления использования средств Фонда национального благосостояния РФ в 2009—2010 гг., %: а — размещение в финансовые активы; б — покупка иностранной валюты; в — софинансирование добровольных пенсионных накоплений
граждан
вание доходов от продажи природных ресурсов страны выглядит при анализе процентных ставок по доходности подобных инвестиций и кредитования российского бизнеса.
Так, средняя доходность долговых обязательств иностранных государств в 2009—2013 гг. составляла 0,5—1 %. При этом Минфин России имеет
право размещать до 100 % средств резервного фонда и до 90 % средств фонда национального благосостояния в такие активы. При этом процентная ставка по кредитам российскому бизнесу, в том числе субъектам малого и среднего предпринимательства, которые выдает ГК «Внешэкономбанк» (по сути, государство) из депозитов резервного фонда, составляет 6,25—7,25 % [2]. Получается, что для Правительства РФ благосостояние западных стран является более приоритетной задачей, чем развитие отечественной промышленности.
Между тем совершенно очевидно, что первоочередными направлениями использования нефтегазовых доходов должны стать вложения именно в российский бизнес в форме прямых субсидий, снижение кредитных ставок для наиболее приоритетных секторов экономики, финансирование создания новых, импортозамещающих производств. Такие инвестиции в значительной мере способствовали бы переориентации национальной экономики на обеспечение внутреннего спроса и снижению зависимости от мировой конъюнктуры. Более того, именно такие меры могли бы стать «подушкой безопасности» при финансовом кризисе. При этом руководствоваться следовало мнением не западных экспертов, а ведущих российских ученых и отечественных рейтинговых агентств.
К сожалению, Правительство РФ решило вопросы инвестирования другим способом. В результате за годы функционирования институтов нефтегазовых фондов в России наблюдаются увеличение зависимости от экономико-политической конъюнктуры развитых стран, мировых цен на нефть (рис. 10), увеличение импорта, деградация промышленности, снижение уровня жизни населения, стагнация, спад несырьевого производства.
За десятилетний период функционирования институт нефтегазовых фондов так и не смог обеспечить развития экономического потенциала
-10 -
Рис. 10. Динамика изменения ВВП России (%, левая шкала) и мировой цены на нефть марки Brent (долл./барр., правая шкала) в 2008—2013 гг. [1]
страны, предотвратить кризис экономической системы, снизить зависимость огромного государства от внешнеэкономической конъюнктуры (см. рис. 10).
Единственными положительными результатами использования ресурсов нефтяных и газовых фондов России можно считать снижение в 2005— 2007 гг. внешнего государственного долга России (на 61,59 %) и поддержание Правительством РФ экономической системы страны во время кризиса в 2009—2010 гг. На последнее, в частности, было использовано 83,3 % в 2009 г. и 100 % в 2010 г рублевых средств резервного фонда. Впрочем, здесь хочется заметить, что последствия мирового кризиса в России — это также проявление зависимости от экономико-политической конъюнктуры развитых стран, результат ориентации отечественной экономики на экспорт энергоресурсов.
Неэффективность нефтегазовых фондов с позиции экономической системы России была прогнозируема и во многом обусловлена отсутствием системной стратегии использования этих фондов как на этапе их формирования, так и в процессе
функционирования. Безусловно, такая стратегия не является достаточной для того, чтобы обеспечить развитие эффективной траектории роста российской экономики, однако в совокупности с четким планом развития социально-экономической системы страны, ее отдельных направлений комплексный подход в использовании доходов от экспорта нефти и газа мог бы стать одним из мощнейших инструментов экономического развития России.
Список литературы
1. Орлова Н. Нефть: размер не имеет значения. URL: http : // rbcdaily. ru/magazine/ trends/562949989018616.
2. Официальный сайт Министерства финансов РФ. URL: http://minfin. ru/ru.
3. Официальный сайт Казначейства России. URL: http://roskazna. ru.
4. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. URL: http://gks. ru.
5. Официальный сайт Центрального банка РФ. URL: http://cbr. ru.
