CC BY
37
оценка формирования
и использования национальных фондов россии
е. б. дуплинская,
доцент кафедры «Финансы и кредит»
Сибирский государственный университет путей сообщения
Благоприятная экономическая ситуация на мировом финансовом рынке позволила России за счет нефтегазовых доходов сформировать финансовый резерв. Однако Правительство Российской Федерации установило, что средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния могут размещаться в долговые обязательства в виде ценных бумаг иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков, что негативно отразилось на российской экономике.
Ключевые слова: федеральный бюджет, бюджетная политика, нефтегазовые доходы, финансовый кризис.
Благоприятная экономическая ситуация, сложившаяся в мировой экономике в последние годы, позволила Правительству России сформировать в 2004 г. Стабилизационный фонд с целью аккумулирования в нем доходов, полученных от роста мировых цен на нефть выше базовой цены (27 долл. за баррель нефти марки «Юралс»). Средства Стабилизационного фонда предназначались для финансирования дефицита федерального бюджета в случае снижении цены на нефть ниже базовой (с 1 января 2006 г. в размере 27 долл. за баррель нефти марки «Юралс»).
В 2007 г. впервые был принят трехлетний федеральный бюджет на 2008—2010 гг., особенностями которого явились разделение доходов на нефтегазовые и ненефтегазовые доходы с определением размера нефтегазового трансферта, а также преобразование Стабилизационного фонда в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния (ФНБ) (см. рисунок).
В соответствии с предоставленными Правительством РФ полномочиями Министерство финансов РФ утвердило нормативную валютную структуру средств Стабилизационного фонда, а затем Резервного фонда и Фонда национального благосостояния в следующем составе:
• доллар США — 45 %,
• евро — 45 %,
• фунт стерлингов — 10 %.
На 1 января 2008 г. (до разделения на Резервный фонд и Фонд национального благосостояния) в Стабилизационный фонд поступило 3,849 трлн руб. (переведенных в доллары, евро и английские фунты стерлингов).
Совокупный объем средств Резервного фонда РФ в рублевом эквиваленте по состоянию на 01.01.2009 составлял 4 трлн 027,64 млрд руб., объем Фонда национального благосостояния (ФНБ) — 2 трлн 584,49 млрд руб. Таким образом, общий объем средств национальных фондов превысил 6,612 трлн руб. За январь объем Резервного фонда увеличился более чем на 800 млрд руб. и достиг 4,863 трлн руб.
НЕФТЕГАЗОВЫЕ ДОХОДЫ
Обеспечение нефтегазового трансферта
Финансирование нефтегазового дефицита федерального бюджета
Формирование Резервного фонда
Досрочное погашение государственного внешнего долга
пп
Формирование Фонда национального благосостояния
x.
Финансирова- Софинанси-
ние дефицита рование
бюджета добровольных
Пенсионного пенсионных
фонда накоплений
граждан РФ
Распределение нефтегазовых доходов федерального бюджета РФ
Таблица 1
Совокупный объем средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния
Дата Резервный ( [юнд Фонд национального благосостояния
Млрд долл. Млрд руб. Млрд долл. Млрд руб.
01.02.2009 137,34 4 863,80 84,47 2 991,5
01.01.2009 137,09 4 027,64 87,97 2 584,49
01.12.2008 132,63 3661,37 76,38 2 108,46
01.11.2008 134,60 3 572,78 62,82 1 667,48
01.10.2008 140,98 3 559,19 48,68 1 228,88
01.09.2008 142,60 3 504,62 31,92 784,51
01.08.2008 129,68 3040,37 32,69 766,48
01.07.2008 130,30 3 056,52 32,85 770,56
01.06.2008 129,32 3 069,94 32,60 773,93
01.05.2008 129,80 3 069,47 32,72 773,82
01.04.2008 130,48 3 068,43 32,90 773,57
01.03.2008 127,81 3 082,28 32,22 777,03
01.02.2008 125,19 3 057,85 32,00 783,31
Источник: Составлено автором на основании данных Официального сайта Министерства финансов РФ // www1.minfin. ги
Объем нефтегазового трансферта, направляемый на расходы федерального бюджета в 2008 г., законодательно установленный в размере 2 трлн 135 млрд руб., был сформирован к концу августа 2008 г. Поскольку в январе—сентябре 2008 г. средняя цена на нефть марки «Юралс» составила 109,1 долл. за баррель, с учетом того, что прогнозируемая средняя цена на нефть в 2009 г. ожидалась на уровне 95 долл. за баррель, в 2010 г. — 90 долл., а в 2011 г. — 88 долл., использование средств Резервного фонда в связи со снижением цены на нефть не планировалось [5].
Динамичный рост российской экономики, причиной которого послужили рекордные экспортные доходы, к концу 2008 г. под влиянием снижения экспортных цен и ухудшения внешней экономической обстановки сменился значительным замедлением роста (табл. 2).
Основное снижение произошло в экспорто-ориентированных сырьевых отраслях: химическом комплексе (74,2 % — ноябрь 2008 г. к ноябрю 2007 г.), металлургическом (86,7 %), обработке древесины и производстве изделий из дерева (81,4 %), целлюлозно-бумажном производстве (85 %).
Как показало время, Правительством России были допущены просчеты в прогнозировании важнейших макроэкономических показателей. Ожидалось, что цена нефти будет снижаться с 55 долл. за баррель в 2007 г. до 50 долл. за баррель в 2010 г., однако к осени 2008 г. она достигла 140 долл. за баррель, а в начале 2009 г. снизилась до 41 долл.
Изменения, происходящие в современной российской экономике, являются следствием мирового финансового кризиса. Кризис начался в Соединенных Штатах, которые в результате своей финансовой и экономической политики довели до кризиса экономики практически всех ведущих стран мира. В результате снижения промышленного производства в январе 2009 г. (на 16 %), а также изменения базы 2008 г. (по предварительным расчетам, экономика в прошлом году должна была вырасти на 6 %, а выросла на 5,6 %) прогноз темпов сокращения экономики России в 2009 г. снизился с — 0,2 % до — 2,2 % (табл. 3).
Профицит федерального бюджета в 2008 г. ожидался в размере 74,1 млрд руб. Однако по показателям доходов и расходов бюджета наблюдаются
Таблица 2
Основные показатели российской экономики (в процентах к соответствующему периоду предыдущего года) [6]
2007 г. 2008 г.
Показатель Январь— ноябрь IV квартал За год Январь— ноябрь IV квартал (оценка) За год (оценка)
ВВП 107,9 109,5 108,1 106,5 102,5 106,0
Индекс потребительских 110,6 104,0 111,9 112,5 102,6 113,5
цен, за период
Средняя цена на нефть 67,9 85,9 69,3 99,4 54,8 94,6
Urals, долл. /баррель
Таблица 3
Динамика изменения среднесрочного прогноза [9]
Показатель 2008 г. 2009 г.
Май Август Декабрь Январь Февраль
Среднегодовая цена на нефть марки Urals, долл. за баррель 78 95 50 41 41
Рост ВВП, % 6,6 6,7 2,4 — 0,2 —2,2
Рост промышленного производства, % 5,5 6,0 —3,2 Нет данных —7,4
Среднегодовой курс рубля к доллару, руб. за доллар 24,9 24,7 30,8—31,8 35,1 35,1
Рост инфляции, % 6,0—7,5 7,0—8,5 10—12 13 13—14
расхождения между планируемыми и фактическими показателями, к концу года он оценивался уже в 1,7 трлн руб. (табл. 4). Разница между показателями — планируемым и ожидаемым фактическим — более чем 26 раз.
В 2009 г. российский бюджет впервые за последние 10 лет станет дефицитным. Дефицит федерального бюджета превысит 3 трлн руб., если цены на нефть составят 41 долл. за баррель. В случае если стоимость нефти в 2009 г. составит 32 долл. за баррель, дефицит бюджета может достичь 4 трлн руб. Реальные доходы государственной казны в действительности будут на 40 % меньше запланированных и составят не свыше 10,9 трлн руб., а только 6,5 трлн руб.
Размер дефицита в 3,5—5 трлн руб. сопоставим с текущим размером денежной базы, который на 1 февраля составлял 4,372 трлн руб. При этом только на выплату внешнего долга в 2009 г. должно быть потрачено более 140 млрд долл., что в рублевом эквиваленте превышает сумму запланированного дефицита.
Преобладание расходов бюджета над доходами будет компенсироваться за счет средств Резервного фонда, совокупный объем которого в рублевом эквиваленте по состоянию на 01.01.2009 составил 4 трлн 027,64 млрд руб. Учитывая, что дефицит составит в этом году не менее 3 трлн руб., на балансирование бюджета уйдет более 75 % Резервного фонда.
Нефтегазовые поступления (источник роста активов фондов) в нынешнем году будут значительно меньше. На объем нефтегазовых доходов большое влияние оказывают мировые цены на сырьевые ресурсы, так как в соответствии с поло-
жениями Бюджетного кодекса РФ нефтегазовые доходы федерального бюджета формируются за счет доходов от уплаты:
• налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
• вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
• вывозных таможенных пошлин на газ природный;
• вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
В связи с мировым финансовым кризисом снижаются не только нефтегазовые доходы бюджета, но и все остальные, поскольку замедляются темпы роста ВВП. Фактически с учетом существенного снижения мировых цен на сырьевые ресурсы в текущем году использование Резервного фонда может оказаться выше, чем это было бы только при снижении нефтегазовых доходов.
Правительством РФ было установлено, что средства Резервного фонда и Фонда национального благосостояния могут размещаться в долговые обязательства в виде ценных бумаг иностранных государств, иностранных государственных агентств и центральных банков четырнадцати стран: Австрии, Бельгии, Великобритании, Германии, Дании, Ирландии, Испании, Канады, Люксембурга, Нидерландов, США, Финляндии, Франции и Швеции.
Таким образом, преимущественно средства финансовых фондов России финансируют разви-
Таблица 4
Основные характеристики федерального бюджета, млрд руб.
Показатель 2007 г. 2008 г. 2009 г.
План Отчет План Отчет План Оценка
Доходы 6 965,3 7 781,0 6 644,4 9 258,06 10 927,1 6 500,0
Расходы 5 463,5 5 986,0 6 570,3 7 560,87 9 024,6 9 600,0
Профицит (+), дефицит (—) + 1 501,8 + 1 795,0 +74,1 +1 697,19 + 1 902,5 — 3 100,0
тие экономик зарубежных стран — прямых конкурентов России на мировом рынке.
До октября 2008 г. средства фондов размещались в соответствии с консервативной стратегией — на счетах Банка России в иностранной валюте (по 45 % в долларах США и евро, 10 % — в фунтах стерлингов). На остатки на этих счетах ЦБ РФ начислялись проценты, размер которых определялся исходя из индексов, сформированных из разрешенных российским законодательством долговых обязательств, к которым относятся суверенные долговые обязательства иностранных государств, долговые обязательства иностранных государственных агентств, центральных банков, а также международных финансовых организаций. Россия практически не использовала средства из национальных фондов до обострения мирового финансового кризиса.
Однако в рамках борьбы с последствиями финансового кризиса, с целью поддержания банковской системы и отечественного фондового рынка Правительством России в конце октября 2008 г. было принято решение инвестировать средства ФНБ в финансовые активы, номинированные в российских рублях.
Осенью 2008 г. Президент России Дмитрий Медведев объявил о выделении банковской системе кредитов в размере 950 млрд руб. Из этой суммы Сбербанк получил 500 млрд руб., ВТБ — 200 млрд, а Россельхозбанк — 25 млрд руб. В 2009 г. российский финансовый сектор получит 278 млрд руб.
К настоящему моменту около 18 % объема Фонда национального благосостояния перечислено во Внешэкономбанк и размещено на внутреннем рынке РФ. 400 млрд руб. из Фонда национального благосостояния переведено во Внешэкономбанк в качестве депозита. Эти средства используются для оказания помощи российским компаниям в условиях финансового кризиса.
Минфин разместил на внутреннем рынке часть средств ФНБ, вложив их в наиболее надежные ценные бумаги российских компаний. 90 млрд руб., перечисленных Внешэкономбанку из Фонда национального благосостояния, размещены в акции и облигации надежных российских эмитентов. Правительство ожидает высокой доходности от этих вложений в течение нескольких лет, после того как фондовый рынок начнет подниматься, хотя и не исключает, что в периоды снижения рынка доходность вложений может быть отрицательной [8].
По состоянию на 1 января 2009 г. совокупный объем Фонда национального благосостояния составил 2 584,49 млрд руб., что эквивалентно 87,97
64 -
млрд долл. Остатки средств по состоянию на 1 января 2009 г. составляли:
• 33,96 млрд долл.;
• 24,13 млрд евро;
• 4,38 млрд фунтов стерлингов;
• на депозитах во Внешэкономбанке 400,00 млрд руб.1.
По состоянию на 01.02.2009 совокупный объем Фонда национального благосостояния достиг 2 991,50 млрд руб., что эквивалентно 84,47 млрд долл. По состоянию на 01.02.2009 остатки средств составили:
1) на отдельных счетах по учету средств Фонда национального благосостояния в Банке России:
• 53,21 млрд руб.;
• 33,99 млрд долл.;
• 24,16 млрд евро;
• 4,39 млрд фунтов стерлингов;
2) на депозитах во Внешэкономбанке:
• 410,20 млрд руб.
В соответствии с постановлением Правительства РФ № 766 со счета по учету средств Фонда национального благосостояния для размещения на депозиты во Внешэкономбанк по состоянию на 01.02.2009 было перечислено 410,20 млрд руб., из них:
• 235,20 млрд руб. — на депозит со сроком до декабря 2019 г. и процентной ставкой 7 % годовых. Эти средства размещены во Внешэкономбанке для предоставления субординированных кредитов в банковской системе;
• 175,00 млрд руб. — на депозит со сроком до 21 октября 2013 г. и процентной ставкой 7 % годовых. Средства размещены для формирования инвестиционного портфеля из акций и облигаций ведущих российских предприятий. Совокупный объем Резервного фонда на
01.02.2009 составил 4 863,80 млрд руб., что эквивалентно 137,34 млрд долл. Остатки средств на отдельных счетах по учету средств Резервного фонда по состоянию на 01.02.2009:
• 205,05 млрд руб.;
• 63,99 млрд долл.;
• 43,81 млрд евро;
• 7,31 млрд фунтов стерлингов.
Доходы от размещения национальных фондов РФ с 1 февраля 2008 г. по 15 января 2009 г. составили 271 млрд руб., или 8,5 млрд долл. Объем средств ФНБ с момента создания увеличился более чем в 2,5 раза, объем средств Резервного фонда — на 10 %. Таким образом, Резервный фонд достиг нормативной величины — 10 % от объема ВВП. Совокуп-
1 Официальный сайт Министерства финансов РФ // URL: http:// www1.minfin. ru.
Таблица 5
Годовая доходность управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, %
Валюта В долларах В рублях
Доллар США 3,9 35,14
Евро —4,99 23,67
Фунт стерлингов —19,8 4,57
Итого -2,47 26,92
ный доход фондов с момента их создания 30 января прошлого года по 15 января 2009 г. составил 271 млрд руб., или 8,5 млрд долл. Из них на Резервный фонд приходится 205 млрд руб. (6,5 млрд долл.), на ФНБ — 66 млрд руб. (2 млрд долл.).
Одной из причин увеличения национальных фондов России в рублевом эквиваленте считается падение курса рубля на валютных биржах. Курсовые разницы от переоценки средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния с 30 января по 31 декабря 2008 г. составили: для Резервного фонда — 509,16 млрд руб., для ФНБ — 211,48 млрд руб.
Несмотря на то, что в абсолютной величине рост объема национальных фондов показывает положительную динамику, управление ими за прошедший год впервые показало отрицательную долларовую доходность, которая составила —2,47 % (табл. 5). Для сравнения — год назад доходность размещения Стабилизационного фонда с 15 декабря 2006 г. по 15 декабря 2007 г. составила 10,94 % годовых в долларах [7].
Основная причина потерь фондов в долларовом выражении — сильное укрепление американской валюты против евро и английского фунта стерлингов в 2008 г. Жесткий лимит по валютам не позволил Министерству финансов нивелировать негативное влияние ослабления валют, в которых находятся 55 % фондов. Минфин не смог правильно угадать динамику валютных курсов, что привело к убыткам от размещения нацфондов в 2,47 % годовых в долларовом исчислении. Благодаря девальвации национальной валюты результат в рублях оказался вполне удовлетворительным — доходность составила 26,92 % годовых.
Отрицательная доходность в долларах США не является свидетельством некомпетентности управляющих, тем более, что в евро доходность осталась положительной, а именно на Еврозону приходится высокая доля российского импорта. Для повышения гибкости управления, т. е. получения дополнительного дохода в случае сильных колебаний валют необходимо использовать плавающие лимиты с возможностью их пересмотра. К сожалению, валютные лимиты не предусматривают размещения
средств фондов в японских иенах, которые к доллару США за 2008 г. прибавили порядка 19 %.
Неопределенность на мировых финансовых и сырьевых рынках, а также замедление темпов роста мировой экономики требуют от Правительства России принятия мер по повышению устойчивости российской экономики.
В распоряжении правительства находится Резервный фонд, Фонд национального благосостояния и золотовалютные резервы Центрального банка. Россия находится на третьем месте в мире по объемам золотовалютных резервов. Эти средства накапливались для того, чтобы использовать их в случае возникновения в мировой экономике и, как следствие, в российской экономике кризисных явлений. Если правительство будет проводить взвешенную экономическую политику, возможно, этих средств хватит. При экономном расходовании средств национальных фондов и при сохранении цен на нефть на текущем уровне (не менее 40 долл. за баррель) есть надежда, что России удастся справиться с последствиями кризиса без необратимых потерь.
В Бюджетном послании Президента Федеральному Собранию РФ на 2009—2011 гг. поставлена задача разработать долгосрочную бюджетную стратегию на период до 2023 г., которая должна включать в себя основные параметры бюджетной системы, выявить долгосрочные риски и установить целевые ориентиры, для достижения которых необходимо мобилизовать бюджетные ресурсы в интересах повышения конкурентоспособности российской экономики. В данном документе, в частности, отмечалась необходимость повышения эффективности управления средствами Резервного фонда и Фонда национального благосостояния.
Размещение более 7 трлн руб. в иностранную валюту — это не лучшее направление использования государственного капитала, так как внутри страны есть много проблем, требующих решения.
Основными требованиями к эффективной бюджетной политике являются долгосрочная сбалансированность доходов и расходов, повышение результативности бюджетных расходов, их ориен-
тация на приоритетные направления государственной политики. Только при рациональной и эффективной бюджетной политики она может реально влиять на рост и развитие экономики. Остается надеяться, что российская экономика достаточно успешно адаптируется к мировому кризису и сохранит потенциал своего роста.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 23.06.2008 // URL: http: //www. minfin. га.
2. Богачева Е. Россия остывает // Финанс. 2008. № 40 (275). С. 20-21.
3. Егишянц С. Россия не готова к кризису // Финанс. 2008. № 34 (269). С. 18-24.
4. Кудрин А. Л. Бюджет — основа обеспечения долгосрочной финансовой устойчивости страны // Финансы. 2008. № 12. С. 4.
5. Минфин: использование средств Резервного фонда для обеспечения нефтегазового трансферта не планируется // URL: http: //www. fd. га.
6. Основные параметры уточненного прогноза социально-экономического развития на 2009 г. // www. economy. gov. га.
7. Сергеев М. Минфин теряет госрезервы // Независимая газета. URL: http://www. ng. ru.
8. Скрытые резервы: 500 млрд против финансового кризиса. //Информационное агентство Интерфакс. URL: http://www. Interfax. ru.
9. Товкайло М. Дефицит крепчает // URL: http: www. gzt. ru/2009/02/17/223040.html.
