CC BY
45АНАЛИЗ ФОРМ ВОВЛЕЧЕНИЯ НАСЕЛЕНИЯ В МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В Г. ВЛАДИВОСТОКЕ И ЕГО АГЛОМЕРАЦИИ
ANALYSIS OF FORMS OF POPULATION INVOLVEMENT IN LOCAL GOVERNMENT IN THE CITY OF VLADIVOSTOK AND ITS
AGGLOMERATION
УДК 331
DOI: 10.24411/2658-4964-2020-1074
Дмитров Александр Игоревич, Дальневосточный федеральный университет, Государственное и муниципальное управление (социально-экономическое развитие регионов) г. Владивосток Dmitrov Alexander Igorevich dmitrov.ai@students.dvfu.ru
Аннотация
На сегодняшний день, местное самоуправление является одним из значимых элементов в государстве, а в активности местного сообщества и его взаимодействии с муниципальной властью заложен перспективный потенциал для эффективного развития муниципальных образований. В статье проводится анализ таких форм вовлечения населения в местное самоуправления, как публичные слушания и территориальное общественное самоуправление, на примере г. Владивостока и его агломерации.
Annotation
Today, local self-government is one of the significant elements in the state, and the potential of the local community in the activity of the local community and its interaction with the municipal authorities lies in the effective development of municipalities. The article discusses such forms of involving the population in local self-government as public hearings and territorial public self-government, using the example of Vladivostok and its agglomeration.
Ключевые слова: местное самоуправление, публичные слушания, территориальное общественное самоуправление, агломерация, гражданская инициатива.
Keywords: local government, public hearings, territorial public self-government, agglomeration, civic initiative.
Изучение проблемы участия рядовых граждан в практиках местного самоуправления является важным и актуальным в современном российском обществе. Местное самоуправление является элементом демократического государства и важным институтом гражданского общества, позволяет
населению принимать участие в управлении своей жизнью. Степень развитости элементов местного самоуправления можно рассматривать как индикатор уровня самоорганизации граждан и развития местных сообществ. [2]
Основной задачей функционирования местного самоуправления является решение вопросов местного значения, что в итоге должно обеспечить высокое качество жизни населения муниципального образования. Однако в условиях низкой социально-управленческой активности граждан, хронического недофинансирования большинства муниципальных образований Приморского края происходит снижение качества жизни населения (особенно сельского, а также работников бюджетной сферы). В условиях, когда уже сформированы правовые, территориальные, организационные и экономические основы местного самоуправления, все большее число руководителей муниципальных образований и муниципальных служащих связывают дальнейшее развитие института местного самоуправления с вовлечением граждан в самоуправленческую деятельность.
В целом, в настоящее время, проблематика местного самоуправления пользуется значительным вниманием среди российских исследователей. Так, В.Ф. Абрамов, О.А. Алексеев, Ф.М. Бородкин, Г.Н. Бутырин, Ю.Н. Дорожкин, Г.П. Зинченко, В.А. Ознобкин, В.С. Романов, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова и др. ввели понятие «местное самоуправление», поставили задачу комплексного анализа проблем МСУ, исследовали его сущность, анализировали модели мировой муниципальной практики для возможности их применения в российских условиях. Ученые, работающие в рамках социально-политического направления исследований (А.Е. Балобанов, В.В. Вагин, Ю.С. Васютин, З.Т. Голенкова, Ю.Н. Дорожкин, М.И. Либоракина, И.В. Мерсиянова, В.Н. Якимец и др.), анализируют муниципальное самоуправление как институт гражданского общества, изучают проблемы взаимодействия органов МСУ с гражданами, их объединениями (некоммерческими организациями и др.) и государственными структурами. Однако, изучение местного самоуправления, его тенденции и эффективность проводимой реформы недостаточно проработаны на региональном уровне, и тем более на базовом уровне муниципальных образований. Оно представлено незначительным количеством работ, среди которых необходимо выделить работы A.A. Лежебокова, H.A. Печина, Т.В. Сабировой.
Исследователи отмечают, что основной проблемой в этой области остается поиск адекватных механизмов, способных обеспечить взаимодействие органов местного самоуправления и местного населения в
целях постоянного непосредственного участия населения в управлении муниципальным образованием. Практика показала, что существует множество способов взаимодействия органов местного самоуправления и населения, и всегда такое сотрудничество положительно сказывается' на работе органов муниципального образования в целом.
Для оценки эффективности местного самоуправления используют различные количественные показатели, отражающие отдельные аспекты деятельности органов местного самоуправления. Однако, о реальном развитии местного самоуправления можно судить по степени вовлеченности и участия граждан в местном самоуправлении, по степени их социальной активности.
Целью данной статьи является анализ некоторых форм вовлечения населения в местное самоуправление на примере таких муниципальных образованиях, как город Владивосток, Артёмовский городской округ, Надеждинский район и Шкотовский район. В качестве инструментов использовался сравнительный анализ и системный подход.
Взаимодействие местного населения и муниципальных органов власти осуществляется в разных формах и форматах вовлечения граждан в процессы принятия решений на местном уровне. К таковым следует отнести информационное взаимодействие между органами МСУ и населением (информирование общественности и обмен мнениями между властью, населением и общественными организациями, оценка населением эффективности принятых органами власти управленческих решений).
В зависимости от степени «интенсивности» взаимодействия власти и населения можно выделить уровни вовлеченности граждан в осуществлении местного самоуправления (от наименьшей до наибольшей вовлеченности): информирование, консультирование, вовлечение, делегирование и партнерство. В настоящее время в российской практике в большинстве муниципалитетов наиболее распространены лишь два первых уровня -информирование общественности и консультирование по вопросам местного значения, в то время как в международной практике эти два уровня считаются минимальными, так как не приводят к изменению ранее принятого решения, а вовлечение, делегирование и партнерство признаются уровнями реального общественного участия, так как требуют внесения изменений в проекты решений с учетом поступивших пожеланий и предложений от общественности, предполагают создание механизмов обеспечения общественного контроля и поддержку проектов, инициированных гражданами.
Таким образом, перспективной формой вовлечения жителей муниципального образования в осуществление местного самоуправления, позволяющей учитывать инициативы граждан, является участие населения в бюджетных отношениях на муниципальном уровне. Эта форма подразумевает тесное взаимодействие органов местного самоуправления и населения по поводу принятия решений о распределении бюджетных средств на стадии принятия местного бюджета, выдвижение проектных инициатив и их софинансирование на стадии исполнения бюджета, участие в контроле за использованием бюджетных средств и т.д. Однако, российское законодательство о бюджете предусматривает единственную форму участия граждан в бюджетном процессе - публичные слушания, проводимые по проекту местного бюджета. Публичные слушания в сфере муниципально-правовых отношений следует определять, как форму осуществления населением права на местное самоуправление путем открытого, свободного и непосредственного обсуждения проектов муниципальных правовых актов по общественно значимым вопросам, проводимого органами местного самоуправления по установленной правовыми актами процедуре с целью выявления и учета мнения жителей муниципального образования, имеющего рекомендательный характер.
Социально-правовая природа публичных слушаний характеризуется прежде всего тем, что они позволяют населению участвовать в обсуждении вопросов местного значения по процедуре, имеющей нормативно-правовое закрепление и соответствующие юридические последствия. Введение публичных слушаний в законодательство о местном самоуправлении дает возможность привести учет мнения населения по вопросам местного значения в определенную систему, при которой это мнение получает особый правовой статус, предусматривающий по ряду определенных законодательством вопросам обязательное проведение публичных слушаний перед окончательным принятием органами местного самоуправления соответствующих муниципальных правовых актов.
Одной из основных проблем является то, что в большинстве муниципальных образований Приморского края публичные слушания организуются стандартно - в форме собраний, на которые приглашаются представители общественности, депутаты и должностные лица органов местного самоуправления, представители средств массовой информации и заинтересованные граждане. Однако такой подход имеет существенный недостаток. На слушания выносятся вопросы, различающиеся по содержанию и уровню общественной значимости. Как показывает практика, публичные
слушания по проекту планировки территории, вызывает намного больший общественный интерес и участие граждан, чем, например, по проекту отчета об исполнении бюджета. Существующая нормативная база публичных слушаний в большинстве муниципальных образований не позволяет варьировать процедуру их проведения в зависимости от характера рассматриваемого вопроса. Это снижает эффективность института публичных слушаний, делая его в значительной мере формальным.
Так, например, в протоколе публичных слушаний по проекту закона Приморского края «О краевом бюджете на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов», прошедших в г. Владивосток, зафиксировано всего 29 заданных вопросов, из них в рамках форума - 28, поступивших на электронный адрес департамента финансов - 1. В том числе, касающиеся: социальной сферы - 3, транспорта и дорожного хозяйства - 5, экономической сферы - 3, образования - 3, здравоохранения - 3, физической культуры и спорта - 2, культуры - 2, прочие вопросы - 5.
Также очень важной проблемой, является создание надуманных, искусственных ограничений и препятствий для участия граждан в организации и проведении публичных слушаний. Рассмотрим протоколы публичных слушаний Артёмовского городского округа, Надеждинского района и Шкотовского района. Так, в заключении о результатах публичных слушаний по проекту внесения изменений в Генеральный план Артемовского городского округа указано, что всего проведено 5 публичных слушаний, на которых зарегистрировались для участия 106 участников. В результате рассмотрения, за утверждение проекта внесения изменений в Генеральный план Артемовского городского округа проголосовало 49 участников публичных слушаний, против - 5 участников публичных слушаний.
При проведении публичных слушаний по проекту документа территориального планирования и материалов по его обоснованию «Внесение изменений в генеральный план Подъяпольского сельского поселения Шкотовского муниципального района Приморского края», а также по проекту документа градостроительного зонирования «Внесение изменений в правила землепользования и застройки Подъяпольского сельского поселения Шкотовского муниципального района Приморского края» приняли участие 9 человек. Также проанализировав официальные сайты Администрации Шкотовского муниципального района и Надеждинского района, можно сделать вывод о том, что количество участников публичных слушаний данных муниципальных образований достигает критически маленьких показателей.
Еще одна проблема касается определения перечня лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях. Это достаточно важный вопрос, от решения которого также в значительной степени зависит исход мероприятия. Данная проблема тоже обычно не затрагивается в муниципальных правовых актах о публичных слушаниях. Поэтому в положениях о публичных слушаниях целесообразно закрепить норму о том, что при определении круга лиц, приглашенных для участия в публичных слушаниях, оргкомитет должен исходить из принципа плюрализма мнений по обсуждаемому вопросу.
Об особой важности участия населения в публичных слушаниях на своей странице в социальной сети 1ш1а§гаш высказалась Первый вице-губернатор - председатель Правительства Приморского края Щербина Вера Георгиевна: «Вовлечение людей в реализацию мероприятий - один из главных показателей нацпроектов, которые реализуются в Приморье. Необходимо знать реальные потребности людей, больше советоваться с населением, особенно по вопросам благоустройства, строительства инфраструктурных объектов, комплексной застройки. Когда принимается бюджет всех уровней, проводятся общественные слушания, где свое мнение могут высказать все желающие. Если подтвердятся факты того, что людям не дают принимать участие в обсуждении всех этих процессов, то с каждым из случаев будет разбираться отдельно.» По данному высказыванию можно судить о том, что краевая власть заинтересована в развитии публичных слушаний, как формы вовлечения населения в местное самоуправления и подчеркивает их значимость. Однако, многие положения о публичных слушаниях позволяют сделать вывод о достаточно низком качестве правового регулирования этого института на муниципальном уровне. Принципиально важные вопросы, напрямую определяющие эффективность публичных слушаний, оказываются вне поля правового регулирования. Для того чтобы превратить публичные слушания в работающий механизм диалога органов местного самоуправления и населения, предстоит проделать достаточно большую работу. Однако, заинтересованность со стороны краевой власти позволит добиться положительных результатов в решении вышеуказанных проблем.
В настоящее время в городах Российской Федерации все большее развитие получает территориальное общественное самоуправление как наиболее массовая и действенная форма участия населения в осуществлении местного самоуправления. Под территориальным общественным самоуправлением (ТОС) понимается самоорганизация граждан по месту жительства на части территории муниципального образования для осуществления собственных инициатив по решению вопросов местного
значения непосредственно самим населением или через создаваемые ими органы ТОС. Основной задачей общественного самоуправления является обустройство и благоустройство места проживания, создание инфраструктуры. Для этой цели ТОС вправе создавать объекты коммунально-бытового и социально-культурного назначения. ТОС разрабатывает проекты планов и программы развития своей территории. [2]
ТОС может осуществляться в пределах следующих территорий проживания граждан:
■ подъезд многоквартирного жилого дома;
■ многоквартирный жилой дом;
■ группа жилых домов;
■ жилой микрорайон;
■ иные территории проживания граждан. [2]
В Приморском крае можно констатировать усиление внимания органов власти и органов местного самоуправления к вопросам развития ТОС. Это выражается в инициативах по реализации программ поддержки деятельности ТОС, проведении мероприятий по обсужению проблематики ТОС. Тем не менее, по данным Правительства Приморского края, правом создания ТОС в крае из 158 муниципальных образований воспользовались всего 3 городских округа и 5 муниципальных районов.
В органах местного самоуправления определены уполномоченные органы по взаимодействию с ТОС в трех городских округах: Владивостокский, Уссурийский, Артемовский, на официальных сайтах которых размещена информация о порядке организации ТОС. В таблице 1 представлено количественное распределение ТОС в муниципальных образованиях Приморского края.
Таблица 1 - ТОС на территории муниципальных образований
Приморского края
Муниципальное образование Количество ТОС в муниципальном образовании Всего/ в форме юридического лица
Городской округ
Владивостокский 20/5
Арсеньевский
Артемовский 29
Дальнегорский
Лесозаводский
Уссурийский 12
Партизанский
Большой Камень
Муниципальный район
Надеждинский 1
Партизанский 1
Пограничный 7
Пожарский
Спасский
Хасанский 3
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в большинстве муниципальных образованиях Приморского края ТОС не получило должного признания. Несмотря на заинтересованность краевой власти в развитии ТОС, население имеет весьма смутное представление об этом институте, поэтому ТОСы остаются невостребованными ни населением, ни властью муниципалитетов. А если и знают, то не всегда берут на себя ответственность задействовать его в качестве социального ресурса. Показателен пример столицы края - г. Владивостока. Несмотря на активную работу Школы лидеров ТОС (к. 1990-х - нач. 2000-х гг.), разработку концепции развития ТОС (2008 г.), наличие в городской Думе депутатов, ратующих за идею ТОС, в городе на сегодняшний день зарегистрированы считанные единицы таких организаций, да и они, по существу, являются не ТОС, а управляющими компаниями. Рассматривая агломерацию города Владивостока, на территории Артемовского городского округа зарегистрировано наибольшее количество ТОС в Приморском крае (29). В Надеждинском районе действует всего 1 ТОС, в Шкотовском районе ТОСы отсутствуют. Таким образом, очевидно, что процесс создания и распространения данной формы вовлечения населения в решение вопросов местного значения в крае является неравномерным, во многих муниципальных образованиях такие институты отсутствуют.
Также при расчете оценки эффективности реализации муниципальной программы «Развитие территориального общественного самоуправления на территории Владивостокского городского округа» на 2018 - 2022 годы за 2019 год, подготовленный управлением инвестиций, туризма и развития предпринимательства администрации города Владивостока, сделаны выводы о том, что цели муниципальной программы достигнуты не в полном объеме в связи с фактическим отсутствием финансовой поддержки проектов ТОС в
2019 году и отсутствием необходимости в иной поддержки при реализации проектов ТОС, соответственно не достигнуто плановое значение целевого индикатора «число реализованных на территории Владивостокского городского округа общественно значимых инициатив ТОС города Владивостока при поддержке администрации города Владивостока», который утратил свою актуальность в 2019 году и не планируется к достижению при дальнейшей реализации программы. С 2020 года в муниципальной программе предусмотрен новый целевой индикатор «число реализованных и поддержанных администрацией города Владивостока на территории Владивостокского городского округа общественно значимых инициатив ТОС города Владивостока», который в дальнейшем будет способствовать эффективному достижению целей муниципальной программы.
На фоне стоящих перед краем задач, в решении которых гражданская активность населения играет особую роль, очевидна необходимость выработать свой региональный подход к ТОС, вписанный в современные тренды развития данного института. Формирование муниципальной поддержки ТОС позволит объединить работу администрации и инициативных жителей по совместному решению вопросов местного самоуправления и решению задач социально-экономического развития муниципального образования.
В заключение отметим, что при всей перспективности развития в Приморском крае таких форм вовлечения населения в местное самоуправления, как территориальное общественное самоуправление и публичные слушания, им, на данный момент, уделяется недостаточно внимания. Однако, при активной плодотворной работе краевой и муниципальных властей, можно добиться определенных успехов в решении вышеуказанных проблем.
Список литературы
1. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.11.2015) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Парламентская газета 2003. - № 186
2. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 24.04.2020) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
3. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 120-126.
4. Авакьян С. А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право. 1998. № 2 3.
5. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2014. 208 с.
6. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 98-111.
7. Васильев В.И. Местное самоуправление. - М., 1999
8. Дорошева Е. Ю. Развитие местного самоуправления: мировой опыт и российская реформа (политические аспекты). Авторефер. дис. . канд. юрид. наук. М., 1999.
9. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа-концепция // Социологические исследования. 1996. № 6. С. 102-110.
10. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Вовлеченность российских граждан в социальные практики местного самоуправления: реальность и потенциал // Социодинамика. — 2015. - № 12. - С.34-60. DOI: 10.7256/24097144.2015.12.1719. URL: http://e-notabene.ru/pr/article_17199.html
11. Майкова Э.Ю., Симонова Е.В. Участие российских граждан в практиках местного самоуправления: проблема мотивации //Достижения вузовской науки. 2015. № 19. С. 119-124.
12. Мерсиянова И.В. Общественные объединения как элемент местного самоуправления: проблемы институционализации: автореф. дис. ... канд. соц. наук. - Новосибирск, 2002. - 27 с.
13. Тощенко Ж.Т. Социология. - М.: Прометей, 1994. - 384 с.
14. Тощенко Ж.Т. Эволюция теоретической социологии в России (19502000-е годы). Статья 1 // Социологические исследования. 2009. № 6. С. 16-27.
15. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социологические исследования. 1997. № 6. С. 109-119.
16. Цветкова Г.А. Местное самоуправление в современной России: дис. ... докт. соц. наук. - М., 2002. - 303 с.
Bibliography
1. Federal law dated 06.10.2003 N 131-Ф3 (as amended on 11.28.2015) "On the general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation" // Parliamentary newspaper 2003. - No. 186
2. Federal Law of 06.10.2003 N 131-Ф3 (as amended on 04.24.2020) "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation"
3. Abramov V.F. Local government: idea and experience // Sociological studies. 1997. No 1. S. 120-126.
4. Avakyan S. A. Problems of local government at the present stage // Law. 1998. No. 2 3.
5. Animitsa EG, Tertyshny A.T. The basics of local government. M .: INFRA-M, 2014.208 s.
6. Borodkin F.M. Values of the population and the possibilities of local government // Sociological studies. 1997. No. 1. P. 98-111.
7. Vasiliev V.I. Local government. - M., 1999
8. Dorosheva E. Yu. Development of local self-government: world experience and Russian reform (political aspects). Autorefer. dis. . Cand. legal sciences. M., 1999.
9. Zinchenko G.P. Sociology of state and municipal services: program concept // Sociological studies. 1996. No. 6. P. 102-110.
10. Maykova E.Yu., Simonova E.V. The involvement of Russian citizens in the social practices of local government: reality and potential // Sociodynamics. -2015. - No. 12. - P.34-60. DOI: 10.7256 / 2409-7144.2015.12.12.1719. URL: http://e-notabene.ru/pr/article_17199.html
11. Maykova E.Yu., Simonova E.V. The participation of Russian citizens in the practice of local government: the problem of motivation // Achievements of university science. 2015. No. 19. S. 119-124.
12. Mersiyanova I.V. Public associations as an element of local self-government: problems of institutionalization: author. dis. ... cand. social sciences. -Novosibirsk, 2002 .-- 27 p.
13. Toshchenko Zh.T. Sociology. - M .: Prometheus, 1994 .-- 384 p.
14. Toshchenko Zh.T. The evolution of theoretical sociology in Russia (1950-2000s). Article 1 // Sociological studies. 2009. No. 6. P. 16-27.
15. Toshchenko Zh.T., Tsvetkova G.A. Local government: problems of formation (experience of sociological analysis) // Sociological studies. 1997. No. 6. P. 109-119.
16. Tsvetkova G.A. Local government in modern Russia: dis. ... doc. social sciences. - M., 2002 .-- 303 p.
