CC BY
61
анализ
эффективности управления неналоговыми доходами
в россии
е. А. ЕРМАКОВА,
кандидат экономических наук, доцент Саратовский государственный социально-экономический университет
В настоящее время проблемы формирования и управления в целом неналоговыми доходами отошли на второй план на фоне проводимых в России бюджетной и налоговой реформ. Вместе с тем для большей активизации всех имеющихся у государства ресурсов особое внимание должно быть уделено именно неналоговым доходам. В современной России никто не несет ответственности за эффективность организации использования, воспроизводства и преобразований государственной собственности, что означает потерю мотивацион-ного механизма качественного управления ею.
В группу неналоговых доходов включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет самые различные основания. Все их объединяет тот факт, что все они не являются налогами и не регламентируются налоговым законодательством. Состав неналоговых доходов определяется Бюджетным кодексом РФ (ст. 41), причем они представлены в основном доходами от собственности и внебюджетными источниками государственных и муниципальных предприятий. В результате, законодательно фактически ни к какой конкретной группе доходов бюджета не отнесены два крупнейших доходных источника: доходы от внешнеэкономической деятельности (в части поступлений таможенных пошлин) и платежи при пользовании природными ресурсами. В связи с изменением ряда законодательных норм на сегодняшний день не существует указания, к какой именно группе доходов они отнесены. Объективно их нельзя причислить ни к налоговым платежам, ни к безвозмездным перечислениям, т. е. это также неналоговые доходы бюджета. Хотя в Бюджетном кодексе РФ (ст. 51) упоминается, что в
72 -
доходах федерального бюджета также учитываются доходы от внешнеэкономической деятельности. С учетом наличия в составе неналоговых доходов бюджетов статьи «иные неналоговые доходы» (ст. 41 БК РФ) можно заключить, что именно таковыми и выступают названные виды доходов. Однако, на наш взгляд, относить такой объемный по поступлениям в бюджет источник доходов к «иным» не представляется правильным. Тем более что в бюджете они имеют значительную долю: доходы от ВЭД — около 20 %, платежи при пользовании природными ресурсами — около 1 % совокупных доходов российского бюджета. В богатой природными ресурсами России чрезвычайно актуальны и платежи при пользовании ими, которые в общей структуре неналоговых доходов консолидированного бюджета РФ составляют чуть более 3 %, что слишком мало. Наибольшую долю среди данных доходов занимают платежи при пользовании недрами (свыше 60 %), а именно:
• разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории РФ по месторождениям и участкам недр;
• плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами;
• регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами (ренталс) на территории РФ и на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ. Также значительными статьями в данной
группе доходов выступают плата за негативное
воздействие на окружающую среду (20,5 %) и платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий (17,2 %). В доходах федерального бюджета 2007 г. разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории Российской Федерации по месторождениям и участкам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения природных алмазов, общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения) определены в объеме 27 млрд руб., что выше законодательно утвержденной на 2006 г. суммы на 7 млрд руб., или на 34,2 %. Важно заметить, что методика по определению стартовых платежей по оценке участков, выставляемых на аукцион, не утверждена. В результате доходы от уплаты разовых платежей за пользование недрами в 2005 г. составили 44,9 млрд руб. (170 % установленного задания), в 2006 г. — 27,2 млрд руб. (135,4 % установленного задания). В то же время Счетная палата РФ в своем заключении указывала, что поступления в федеральный бюджет в 2007 г. указанных платежей могут быть увеличены на 13 млрд руб. и составить 40 млрд рублей [3]. Стоит заметить, что платежи за пользование природными ресурсами являются доходным источником не только федерального бюджета, но и региональных.
Для эффективного управления неналоговыми пассивами российского бюджета можно выделить две группы неналоговых доходов бюджета (причем это свойство российской бюджетной системы и классификации):
1) условные неналоговые доходы, к которым мы относим доходы от внешнеэкономической деятельности в виде таможенных пошлин и платежи при пользовании природными ресурсами. В данном случае для целей исследования под условными неналоговыми доходами мы понимаем те виды неналоговых доходов российского бюджета, которые подвержены колебаниям мировых цен на сырьевые товары и в целом зависимы от внешней конъюнктуры, и в большей степени имеющие налоговый характер изъятия;
2) чистые неналоговые доходы, к которым относятся все остальные виды неналоговых доходов (доходы от использования имущества, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также доходы от внешнеэкономической
деятельности за исключением таможенных пошлин). Особенности российской бюджетной классификации (включение в неналоговые доходы таможенных пошлин) вызывают необходимость выделить сугубо неналоговые, или как мы их назвали, чистые доходы, в том числе для возможностей страновых и мировых сопоставлений, и отделения их от доходов, подвергающихся ценовым колебаниям на сырьевые товары, прежде всего экспортируемые). Чистые неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют характерные черты:
• порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, согласно которым такие доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основах;
• не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие налоговые элементы;
• большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах, по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа, чем по налоговым платежам;
• отсутствует жесткое планирование (на практике их планирование осуществляется исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве). Условные неналоговые доходы также имеют
свои особенности:
• поступают в основном в доход федерального бюджета;
• имеют налоговый характер изъятий и по своей сути близки к налогам;
• большая часть (таможенные платежи) фактически выводятся из бюджета в специальные фонды;
• высокий риск;
• низкое качество планирования.
С учетом состава условных неналоговых доходов предлагается ст. 41 «Виды доходов бюджетов» Бюджетного кодекса РФ добавить пунктами: «таможенные пошлины, в том числе ввозные и вывозные», «платежи при пользовании природными ресурсами».
Оценить систему управления неналоговыми доходами можно по совокупности показателей (табл. 1). При этом для каждого из представленных показателей заданы так называемые нормативные значения, которые определены на основе зарубежных аналогов, а также в качестве наилучшей тен-
- 73
Таблица 1
Показатели эффективности управления неналоговыми доходами государства и данные по России
Показатель Формула расчета Обозначения Год Нормативное значение
2005 2006 2007
Коэффициент неналоговых доходов бюджета Кннд Кннд = ННД / ВВП ^отч ' ННД — неналоговые пос- ^отч тупления в бюджет отчетного периода ВВП — валовой внутренний продукт 0,102 0,106 0,107 0,25-0,3
Коэффициент роста неналоговых доходов бюджета Ккннд Ккшд = ННДотч / ННДпред ННДотч — неналоговые поступления в бюджет отчетного периода ННДпред — неналоговые поступления в бюджет предыдущего периода 5,2 1,29 1,23 Не менее 1
Коэффициент качества планирования неналоговых доходов бюджета Кннд (планир) Кннд (планир) = ННДфакт / ННДплан ННДфакт — фактические неналоговые поступления в бюджет ННДпиан — плановые неналоговые поступления в бюджет 1,047 1,356 1,131 ^ 1
Структурный коэффициент неналоговых доходов Кстр Кстр = ННДч / ННДобщ ННДч — чистые неналоговые доходы бюджета ННДбЩщ — совокупные неналоговые доходы бюджета 0,232 0,184 0,316 ^ 1
Коэффициент качества планирования чистых неналоговых доходов бюджета Кк ННДч Кк ННДч = ННДч ффакт / ННДч (план) ННДч (факт) — фактические поступления чистых неналоговых доходов в бюджет ННДч (план) — плановые поступления чистых неналоговых доходов в бюджет 1,094 1,141 1,449 ^ 1
Коэффициент чистых неналоговых доходов государства К ННДч (г) К ННДч (г) = ННДч / ВВП ННДч — чистые неналоговые доходы бюджета 0,023 0,019 0,034 0,05
Коэффициент чистых неналоговых доходов бюджета К ННДч (б) К ННДч (б) = ННДч / Дб ННДч — чистые неналоговые доходы бюджета Дб — доходы бюджета 0,059 0,049 0,084 0,1
денции для некоторых из них (например, ежегодно неналоговые доходы должны иметь повышательную тенденцию, поэтому нормативное значение коэффициента роста неналоговых доходов — не менее 1).
В России отмечается незначительная роль неналоговых доходов в экономике страны (около 10 % ВВП), при этом они практически не увеличиваются (рост в 2005 г. в 5 раз обусловлен включением таможенных пошлин в состав неналоговых доходов). Важно отметить, что доля чистых неналоговых доходов составляет не более 30 % их общей совокупности. При этом именно чистые неналоговые доходы имеют положительную тенденцию к повышению значимости в экономике (в 2007 г. они составили более 3 % ВВП по сравнению с почти 2 % в 2006 г.), хотя и остаются незначительными. Положительная динамика (в 2 раза) отмечается в отношении доли чистых неналоговых доходов в совокупных доходах бюджета 2007 г.
74 -
В промышленно развитых государствах неналоговые доходы (к ним относятся те виды поступлений, которые отнесены нами к чистым) составляют до 5 % ВВП, в России - 2,5-3,5 % ВВП, а в доходах бюджета данная составляющая финансовых ресурсов в последние годы колеблется от 5 до 9 % (табл. 2).
Значительные различия в данных, начиная с 2005 г., связаны с изменением структуры доходов и исключением таможенных пошлин из состава налоговых доходов. В пересчете на предыдущий состав получаются те же доли, но с тенденцией к росту в 2006-2007 гг.
Таким образом, учитывая мировой опыт, необходимо удвоить величину чистых неналоговых доходов, но не в абсолютном значении, а в процентном соотношении, т. е. довести до уровня 5 % ВВП и 10 % совокупных доходов бюджета. Именно в наращивании чистых неналоговых доходов государства кроются потенциальные резервы
Таблица 2
Доля неналоговых доходов в ВВП и доходах бюджета РФ [8]
Год ВВП, млрд руб. (до 1998 г. -трлн руб.) Доходы консолидированного бюджета РФ, млрд руб. (до 1998 г. — трлн руб.) Неналоговые доходы консолидированного бюджета РФ, млрд руб. (до 1998 г — трлн руб.) Отношение неналоговых доходов
к ВВП, % к доходам бюджета, %
1996 2 145,7 558,5 57,2 2,6 10,2
1997 2 478,6 711,6 64,0 2,5 8,9
1998 2 741,1 686,8 66,8 2,4 9,7
1999 4 766,8 1 213,6 84,7 1,8 6,9
2000 7 302,2 2 097,7 135,4 1,9 6,4
2001 9 040,8 2 683,7 198,7 2,2 7,4
2002 10 863,0 3 519,2 266,4 2,4 7,5
2003 13 243,0 4 138,7 333,4 2,5 8,1
2004 16 751,5 5 429,9 424,6 2,5 7,8
2005 21 597,9 8 579,6 2 090,9 (за минусом таможенных пошлин = 410,9) 9,7 (1,9) 24,4 (4,8)
2006 27 220 10 642,8 2 858,6 (за минусом таможенных пошлин = 552,3) 10,5 (2,09) 26,9 (5,2)
2007 32 988,6 13 250,6 3 516,4 (за минусом таможенных пошлин = 1 193,5) 10,6 (3,6) 26,5 (9,1)
увеличения ресурсов без усиления давления на экономику. С точки зрения создания условий для достижения экономического оптимума (основы равновесия интересов индивидов и общества) доходы от собственности значительно выгоднее налогового способа формирования доходной базы государства. Изъятие доходов от использования собственности не искажает результатов хозяйственной деятельности экономических субъектов, в то время как налоги, равно как и таможенные платежи, представляют собой дополнительную нагрузку на хозяйственную деятельность, величина которой зависит от ее итогов.
Положительно все же стоит оценить динамику роста неналоговых доходов и прежде всего чистых: в 2006 г. за 5 лет — в 2,3 раза: от приватизации доходы выросли в 3 раза, от дивидендов — в 3,5 раза, от прибыли «Вьетсовпетро» — в 1,5 раза, аренды недвижимости в 3,2 раза, однако при этом доходы от аренды земли сократились почти на 40 %.
Что касается структуры самих чистых неналоговых доходов, то здесь также наблюдается характерная тенденция. В структуре консолидированного бюджета РФ в 2007 г. преобладали доходы от использования имущества (53 %), а также от оказания платных услуг (14 %).
Основным источником неналоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ являются доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муници-
пальной собственности. В доходах консолидированного бюджета РФ 2007 г. наибольшая доля доходов от сдачи имущества в аренду (около 40 %) значительный объем составляют доходы от размещения средств бюджетов (свыше 30 %), доходы в виде дивидендов по акциям составили почти 10 %, а платежи от государственных и муниципальных унитарных предприятий и доходы от перечисления части прибыли ЦБ РФ составили только около 3 %. Соответственно именно в наращивании доходов в виде дивидендов по акциям и участию в капитале предприятий, а также доходов от перечисления части прибыли унитарных предприятий кроются значительнее резервы.
Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства в 2007 г. также имеют значительную долю в структуре неналоговых (чистых) доходов консолидированного бюджета — 14 %, а в доходах федерального бюджета — самая большая по объему статья — 48,4 %. По структуре превалируют доходы от операций с государственным материальным резервом (42 %), а также плата за услуги, предоставляемые на договорной основе подразделениями органов внутренних дел МВД РФ по охране имущества юридических и физических лиц (32 %).
Третьей по объему статьей чистых неналоговых доходов в консолидированном бюджете РФ 2007 г. являются доходы от продажи материальных и нематериальных активов — 11 %. В структуре данных доходов заметную роль играют доходы от реализа-
- 75
ции имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (почти 70 %), в том числе от реализации имущества унитарных предприятий, военного имущества; также значительными являются и доходы от продажи квартир (около 25 %).
Таким образом, анализ структуры неналоговых доходов России и разработанных показателей эффективности управления ими наглядно продемонстрировал неэффективность системы управления неналоговыми доходами в российской практике и позволил выявить потенциальные резервы увеличения данных доходов бюджета, причем в большей степени акцентируя внимание на группе чистых неналоговых доходов, т. е. непосредственно связанных с эффективной управленческой деятельностью государства.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Анализ процессов приватизации государственной собственности в Российской Федерации за период 1993—2003 годов (экспертно-анали-тическое мероприятие) / Руководитель рабочей группы — Председатель Счетной палаты Российской Федерации С. В. Степашин. — М.: Издательство «Олита», 2004.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации. — Новосибирск: Сиб. унив. изд-во. 2008.
3. Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект Федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год». Утверждено Коллегией Счетной палаты Российской Федерации 8 сентября 2006 г. (протокол № 29К (496).
4. О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024.
5. О федеральном бюджете на 2008 год и плановый период 2009 и 2010 годов. Федеральный закон от 24.07.2007 № 198-ФЗ.
6. Прогнозный план приватизации федерального имущества на 2007 год и основные направления приватизации федерального имущества на 2007—2009 гг. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25.08.2006 № 1184-р // Российская газета. 05.09.2006.
7. Селезнев А. Об эффективности управления государственной собственностью //Экономист. 2007. № 6.
8. Статистические сборники: Российский статистический ежегодник. — М. 2007. Официальный сайт Росстата. URL: www.gks.ru.
Подписка
на электронную версию
Ъ Теперь журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» стали доступны в электронном виде в Научной Электронной Библиотеке (eLIBRARY.RU).
• На сайте eLIBRARY.RU можно оформить годовую подписку на текущие и архивные выпуски журналов, приобрести отдельные номера изданий или статьи.
eLIBRARy.RU
