CC BY
63
Бюджетное управление
анализ эффективности управления неналоговыми доходами в россии
В настоящее время проблемы формирования и управления в целом неналоговыми доходами отошли на второй план на фоне проводимых в России бюджетной и налоговой реформ. Вместе с тем, для большей активизации всех имеющихся у государства ресурсов особое внимание должно быть уделено именно неналоговым доходам. В современной России никто не несет ответственности за эффективность организации использования, воспроизводства и преобразований государственной собственности, что означает потерю мотивацион-ного механизма качественного управления ею.
В группу неналоговых доходов включаются довольно разнородные платежи, получение которых бюджетом имеет самые различные основания. Всех их объединяет тот факт, что все они не являются налогами и не регламентируются налоговым законодательством. Состав неналоговых доходов определяется Бюджетным кодексом РФ, причем они представлены в основном доходами от собственности и внебюджетными источниками государственных и муниципальных предприятий. В результате законодательно фактически ни к какой конкретной группе доходов бюджета не отнесены два крупнейших доходных источника: доходы от внешнеэкономической деятельности (в части поступлений таможенных пошлин) и платежи при пользовании природными ресурсами. В связи с изменением ряда законодательных норм на сегодняшний день не существует указания, к какой именно группе доходов они отнесены. Объективно их нельзя причислить ни к налоговым платежам, ни к безвозмездным перечислениям, т. е. это также неналоговые доходы бюджета. Хотя в БК РФ (ст. 51) упоминается , что в доходах федерального бюджета также учитываются доходы от внешнеэкономической деятельности. С учетом наличия в составе неналоговых
Е.А. ЕРМАКОВА, Кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры финансов Саратовского государственного социально-экономического университета
доходов бюджетов статьи «иные неналоговые доходы» можно заключить что именно таковыми и выступают названные виды доходов [1]. Однако относить такой объемный по поступлениям в бюджет источник доходов к «иным» не представляется правильным. Тем более что в бюджете они составляют значительный удельный вес: доходы от ВЭД — около 20 %, платежи при пользовании природными ресурсами — около 1 % совокупных доходов российского бюджета. В нашей стране, богатой природными ресурсами, чрезвычайно актуальны и платежи при пользовании ими, которые в общей структуре неналоговых доходов консолидированного бюджета РФ составляют чуть более 3 %, что слишком мало. Наибольший удельный вес среди данных доходов занимают платежи при пользовании недрами (свыше 60 %), а именно разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории РФ по месторождениям и участкам недр; плата за геологическую информацию о недрах при пользовании недрами; регулярные платежи за пользование недрами при пользовании недрами (ренталс) на территории РФ и на континентальном шельфе РФ, в исключительной экономической зоне РФ и за пределами Российской Федерации на территориях, находящихся под юрисдикцией РФ. Также значительными статьями в данной группе доходов выступают плата за негативное воздействие на окружающую среду (20,5 %) и платежи за пользование лесным фондом и лесами иных категорий (17,2 %). В доходах федерального бюджета 2007 г. разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии (бонусы), при пользовании недрами на территории РФ по месторождениям и участкам недр (кроме участков недр, содержащих месторождения
60
финансы и кредит
природных алмазов, общераспространенных полезных ископаемых, или участков недр местного значения) определены в объеме 27 млрд руб., что выше законодательно утвержденной на 2006 г. суммы на 7 млрд руб., или на 34,2 %. Важно заметить, что методика по определению стартовых платежей по оценке участков, выставляемых на аукцион, не утверждена. В результате доходы от уплаты разовых платежей за пользование недрами в 2005 г. составили 44,9 млрд руб. (170 % установленного задания), в 2006 г. — 27,2 млрд руб. (135,4 % установленного задания). В то же время Счетная палата РФ в своем заключении указывала, что поступления в федеральный бюджет в 2007 г. указанных платежей могут быть увеличены на 13 млрд руб. и составить 40 млрд руб.1. Стоит заметить, что платежи за пользование природными ресурсами являются доходным источником не только федерального бюджета, но и региональных.
Для эффективного управления неналоговыми пассивами российского бюджета можно выделить две группы неналоговых доходов бюджета (причем это свойство российской бюджетной системы и классификации):
1. Условные неналоговые доходы, к которым относятся доходы от ВЭД в виде таможенных пошлин и платежи при пользовании природными ресурсами. В данном случае для целей исследования под условными неналоговыми доходами принимаем те виды неналоговых доходов российского бюджета, которые подвержены колебаниям мировых цен на сырьевые товары и в целом зависимы от внешней конъюнктуры и в большей степени имеющие налоговый характер изъятия.
2. Чистые неналоговые доходы, к которым относятся все остальные виды неналоговых доходов (доходы от использования имущества, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, а также доходы от ВЭД за исключением таможенных пошлин). Особенности российской бюджетной классификации (включение в неналоговые доходы таможенных пошлин) вызывают необходимость выделить сугубо неналоговые или т. н. чистые доходы, в т. ч. для возможностей страновых и мировых сопоставлений, и отделения их от доходов, подвергающихся ценовым колебаниям на сырьевые товары, прежде всего экспортируемые.
1 Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2007 год». Утв. Коллегией Счетной палаты РФ 08.09.2006 (протокол № 29К (496).
Чистые неналоговые формы мобилизации финансовых ресурсов имеют характерные черты:
- порядок установления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов, согласно которым такие доходы могут носить обязательный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основе;
- не определены конкретные ставки, сроки уплаты, льготы и другие налоговые элементы;
- большая целевая направленность использования поступлений, закрепленная в правовых актах по порядку исчисления и взимания каждого конкретного платежа, чем по налоговым платежам;
- жестко не планируются (на практике их планирование осуществляется исходя из фактических поступлений за предыдущие периоды с учетом динамики, темпов инфляции и изменений в законодательстве).
Условные неналоговые доходы также имеют свои особенности:
- поступают в основном в доход федерального бюджета;
- имеют налоговый характер изъятий и по своей сути близки к налогам;
- большая часть (таможенные платежи) фактически выводятся из бюджета в специальные фонды;
- высокий риск;
- низкое качество планирования.
С учетом состава условных неналоговых доходов предлагается ст. 41 «Виды доходов бюджетов» БК РФ добавить пунктами: «таможенные пошлины, в т. ч. ввозные и вывозные», «платежи при пользовании природными ресурсами».
Оценить систему управления неналоговыми доходами можно по совокупности показателей (табл. 1). При этом для каждого из представленных показателей заданы т. н. нормативные значения, которые определены на основе зарубежных аналогов, а также в качестве наилучшей тенденции для некоторых из них (например, ежегодно неналоговые доходы должны иметь повышательную тенденцию, поэтому нормативное значение коэффициента роста неналоговых доходов определено как > 1).
В России отмечается незначительная роль неналоговых доходов в экономике страны (около 10 % ВВП), при этом они практически не увеличиваются (рост в 2005 г. в 5 раз обусловлен включением таможенных пошлин в состав неналоговых доходов). Важно отметить, что доля чистых неналоговых доходов составляет не более 30 % их общей совокупности. При этом именно чистые неналоговые доходы имеют положительную тенденцию к повышению значимости в экономике (в 2007 г. они составили более 3 % ВВП по
Таблица 1
Показатели эффективности управления неналоговыми доходами государства и данные по россии2
Показатель Формула расчета Обозначения 2005 г. 2006г. 2007 г. нормативное значение
Коэффициент неналоговых доходов бюджета Кннд Кннд = ННДотч / ВВП ННДотч — неналоговые поступления в бюджет отчетного периода, ВВП — валовой внутренний продукт 0,102 0,106 0,107 0,25-0,3
Коэффициент роста неналоговых доходов бюджета Ккннд Ккннд = ННД / ННДотч — неналоговые поступления в бюджет отчетного периода, ННДпред — неналоговые поступления в бюджет предыдущего периода 5,2 1,29 1,23 > 1
Коэффициент качества планирования неналоговых доходов бюджета Кннд (планир) Кннд (планир) = ННД- факт / ННДплан ННДфакт — фактические неналоговые поступления в бюджет, ННДплан — плановые неналоговые поступления в бюджет 1,047 1,356 1,131 ^ 1
Структурный коэффициент неналоговых доходов Кстр Кстр = ННДч / ННД0бЩ ННДч — чистые неналоговые доходы бюджета, ННДобщ — совокупные неналоговые доходы бюджета 0,232 0,184 0,316 ^ 1
Коэффициент качества планирования чистых неналоговых доходов бюджета Кк нндч Кк нндч = ННДч факт) / ННДч (план) ННДч (факт) — фактические поступления чистых неналоговых доходов в бюджет, ННДч (тан) — плановые поступления чистых неналоговых доходов в бюджет 1,094 1,141 1,449 ^ 1
Коэффициент чистых неналоговых доходов государства К нндч (г) К нндч (г) = ННДч / ВВП ННДч — чистые неналоговые доходы бюджета 0,023 0,019 0,034 0,05
Коэффициент чистых неналоговых доходов бюджета К нндч (б) К нндч (б) = ННДч / Дб ННДч — чистые неналоговые доходы бюджета Дб — доходы бюджета 0,059 0,049 0,084 0,1
сравнению с почти 2 % в 2006 г.), хотя и остаются незначительными. Положительная динамика (в 2 раза) отмечается в отношении доли чистых неналоговых доходов в совокупных доходах бюджета 2007 г.
В промышленно развитых государствах неналоговые доходы (к ним относятся те виды поступлений, которые были отнесены к чистым) составляют до 5 % ВВП, в России - около 2,5-3,5 % ВВП, а в доходах бюджета данная составляющая финансовых ресурсов в последние годы колеблется от 5 до 9 % (табл. 2).
Значительные различия в данных, начиная с 2005 г., связаны с изменением структуры доходов и исключением таможенных пошлин из состава налоговых доходов. В пересчете на предыдущий состав получаются те же доли, но с тенденцией к росту в 2006 - 2007 гг.
Таким образом, учитывая мировой опыт, необходимо удвоить величину чистых неналоговых доходов, но не в абсолютном значении, а в процентном соотношении, т. е. довести до уровня 5 % ВВП и 10 % со-
2 Рассчитано на основе: Статистические сборники: Российский статистический ежегодник. М., 2007. URL://http://www.gks.m.
вокупных доходов бюджета. Именно в наращивании чистых неналоговых доходов государства кроются потенциальные резервы увеличения ресурсов без усиления давления на экономику. С точки зрения создания условий для достижения экономического оптимума (основы равновесия интересов индивидов и общества) доходы от собственности значительно выгоднее налогового способа формирования доходной базы государства. Изъятие доходов от использования собственности не искажает результатов хозяйственной деятельности экономических субъектов. В то время как налоги, равно как и таможенные платежи, представляют собой дополнительную нагрузку на хозяйственную деятельность, величина которой зависит от ее итогов.
Положительно все же стоит оценить динамику роста неналоговых доходов, и прежде всего чистых: в 2006 г. за 5 лет в 2,3 раза: от приватизации доходы выросли в 3 раза, от дивидендов — в 3,5 раза, прибыли «Вьетсовпетро» — в 1,5 раза, аренды недвижимости в 3,2 раза, однако при этом доходы от аренды земли сократились почти на 40 %.
Что касается структуры самих чистых неналоговых доходов, то здесь также наблюдается харак-
62
финансы и кредит
Таблица 2
Доля неналоговых доходов в ВВП и доходах бюджета РФ3
Год ВВП, млрд руб. (до 1998 г -трлн руб.) Доходы консолидированного бюджета РФ, млрд руб. (до 1998 г — трлн руб.) Неналоговые доходы консолидированного бюджета РФ, млрд руб. (до 1998 г — трлн руб.) Отношение неналоговых доходов
к ВВП, % к доходам бюджета, %
1996 2145,7 558,5 57,2 2,6 10,2
1997 2478,6 711,6 64,0 2,5 8,9
1998 2741,1 686,8 66,8 2,4 9,7
1999 4766,8 1213,6 84,7 1,8 6,9
2000 7302,2 2097,7 135,4 1,9 6,4
2001 9040,8 2683,7 198,7 2,2 7,4
2002 10863 3519,2 266,4 2,4 7,5
2003 13243 4138,7 333,4 2,5 8,1
2004 16751,5 5429,9 424,6 2,5 7,8
2005 21597,9 8579,6 2090,9 (за минусом таможенных пошлин = 410,9) 9,7 1,9 24,4 4,8
2006 27220 10642,8 2858,6 (за минусом таможенных пошлин = 552,3) 10,5 2,09 26,9 5,2
2007 32988,6 13250,6 3516,4 (за минусом таможенных пошлин = 1193,5) 10,6 3,6 26,5 9,1
терная тенденция. В структуре консолидированного бюджета РФ в 2007 г. преобладали доходы от использования имущества (53 %), а также от оказания платных услуг (14 %).
Основным источником неналоговых доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ являются доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности [2]. В доходах консолидированного бюджета РФ 2007 г. наибольший удельный вес составляли доходы от сдачи имущества в аренду (около 40 %), значительный объем составляют доходы от размещения средств бюджетов (свыше 30 %) и доходы в виде дивидендов по акциям (почти 10 %), а платежи от государственных и муниципальных унитарных предприятий и доходы от перечисления части прибыли ЦБ РФ составили только около 3 %. Соответственно именно в наращивании доходов в виде дивидендов по акциям и участию в капитале предприятий, а также доходов от перечисления части прибыли унитарных предприятий кроются значительнее резервы.
Доходы от оказания платных услуг и компенсации затрат государства в 2007 г. также составили значительный удельный вес в структуре неналоговых (чистых) доходов консолидированного бюджета — 14 %, а в доходах федерального бюджета — самая большая по объему статья — 48,4 %. По структуре превалируют доходы от операций с государственным материальным резервом (42 %), а также плата за услу-
3 Рассчитано на основе: Статистические сборники: Российский статистический ежегодник. М., 2007. URL://ht:tp://www.gks.гu.
ги, предоставляемые на договорной основе подразделениями органов внутренних дел МВД РФ по охране имущества юридических и физических лиц (32 %).
Третьей по объему статьей чистых неналоговых доходов в консолидированном бюджете РФ 2007 г. являются доходы от продажи материальных и нематериальных активов — 11 %. В структуре данных доходов заметную роль играют доходы от реализации имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (почти 70 %), в т. ч. от реализации имущества унитарных предприятий, военного имущества; также значительными являются и доходы от продажи квартир (около 25 %).
Таким образом, анализ структуры неналоговых доходов России и разработанных показателей эффективности управления ими наглядно продемонстрировал неэффективность системы управления неналоговыми доходами в российской практике [3] и позволил выявить потенциальные резервы увеличения данных доходов бюджета, причем в большей степени акцентируя внимание на группу чистых неналоговых доходов, т. е. непосредственно связанных с эффективной управленческой деятельностью государства.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Новосибирск: Изд-во Сиб. унив., 2008.
2. Постановление Правительства РФ от 09.09.1999 № 1024 «О Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3. Селезнев А. Об эффективности управления государственной собственностью // Экономист. 2007. № 6.
