CC BY
9УДК 334.723
Бережной В.Г.
Berezhnoy V.G.
Анализ действующих моделей, механизмов и форм государственно-частного партнерства
Analysis of operating models, mechanisms and forms of public-private partnership
Государственно-частное партнерство в настоящее время является одной из основных форм взаимодействия государства и частного капитала во всем мире. В статье выполнен анализ современных действующих моделей, механизмов и форм государственно-частного партнерства.
Nowadays the public-private partnership is one of the main forms of the state and private capital interaction around the world. The article highlights some operating models, mechanisms and forms of public-private partnership.
Ключевые слова: государственно-частное партнерство, механизм, модель, форма.
Key words: public-private partnership, mechanism, model, form.
Сотрудничество государства и частного сектора для решения важнейших общественно значимых задач имеет давнюю историю не только в мире, но и в России.
Изучение и анализ отечественного и зарубежного опыта реализации проектов государственно-частного партнерства позволили нам систематизировать полученную информацию и выделить базовые модели и механизмы государственно-частного партнерства, характеризующиеся специфическими формами отношений собственности, управления и источниками финансирования (табл. 1), предложить наиболее полную классификацию существующих и вновь возникающих форм (моделей) партнерства (рис. 1), а также механизмов государственно-частного партнерства.
Мировой опыт свидетельствует, что указанные базовые модели на практике в чистом виде практически не встречаются, а используются всевозможные смешанные модели в зависимости от конкретных инфраструктурных сфер.
Так, модель оператора широко распространена в сфере переработки отходов и характеризуется
четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.
Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.
Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также в случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.
Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции направлены в большей степени на снижение текущих издержек производства. В этом случае экономия, полученная от такого снижения, нередко превышает инвестиционные затраты. Модель лизинга более других подходит для сооружения общественных зданий.
Таблица 1
Базовые модели государственно-частного партнерства
Базовая модель Собственность Управление Финансирование
Модель оператора Частная / государственная Частное Частное
Модель кооперации Частная / Частное / Частное /
государственная государственное государственное
Модель концессии Государственная Частное / государственное Частное / государственное
Модель договорная Частная / государственная Частное Частное
Модель лизинга Частная Частное / государственное Частное / государственное
Другие формы --)
Рис. 1. Действующие формы государственно-частного партнерства
Характеризуя кратко формы взаимодействия, можно выделить следующие основные моменты.
Концессия.
Наиболее распространенная форма государственно-частного партнерства. В рамках заключенного концессионного соглашения государство как полноправный собственник имущества уполномачивает своего частного партнера выполнить в течение определенного срока оговариваемые соглашением функции и предоставляет ему для этого соответствующие полномочия, без которых нормальное функционирование объекта концессии невозможно. Частный сектор за предоставление в пользование государственного имущества вносит оговариваемую сторонами плату. Могут использоваться как концессия капитального строительства (на строительство нового объекта), так и концессия обслуживания (на уже существующие объекты).
Частный бизнес вкладывает инвестиции, управляет переданным ему имуществом и получает оплату из платежей, осуществляемых пользователями. Сами же объекты возвращаются государственным или муниципальным властям по окончании действия концессионного соглашения.
Концессии - это долгосрочное партнерство, которое позволяет сторонам осуществить стратегическое планирование своей деятельности. При заключении концессионного соглашения бизнес приобретает больше свободы при принятии административно-хозяйственных решений, решений управленческого и административного характера и может самостоятельно регулировать множество вопросов, ранее являвшихся преро-
гативой государства, которое, в свою очередь, оставляет за собой ряд сильных рычагов воздействия на своего компаньона и в случае нарушений действующего концессионного соглашения всегда сможет защитить общественные интересы и права конечных пользователей (населения) [1].
Особые экономические зоны.
Это определяемая Правительством РФ часть территории, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности, включающий в себя предоставление налоговых, таможенных и административных преференций, льготного режима землепользования, а также гарантий от возможных неблагоприятных изменений в законодательстве о налогах и сборах.
В соответствии с законодательством в РФ могут создаваться особые экономические зоны четырех типов: промышленно-производствен-ные, технико-внедренческие, туристско-рекреа-ционные и портовые.
Уникальность формируемых в особых экономических зонах условий заключается в том, что за счет средств бюджетов всех уровней проводятся работы по созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и административной инфраструктуры.
Инвестиционный фонды и программы.
Государственный инвестиционный фонд РФ предназначен для софинансирования инвестиционных проектов. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ инвестиционный фонд РФ - часть средств федерального бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства, основная
цель деятельности которого - поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры государственного или муниципального значения, без которой эти проекты не могут быть реализованы.
Внебюджетные фонды федеральных органов исполнительной власти и коммерческих организаций формируются за счет добровольных отчислений хозяйствующих субъектов (находящихся в ведении государства или коммерческими организациями), осуществляемых на договорной основе.
Аренда (лизинг).
Содержанием арендных взаимоотношений органов государственной или муниципальной власти и частного партнера является передача государственного или муниципального имущества во временное пользование и за определенную плату. В такого рода отношениях необходимо в обязательном порядке предусмотреть возвратность самого предмета отношений, предусмотренного договором аренды. При этом правомочие по распоряжению имуществом сохраняется за собственником и не передается частному партнеру. В специально оговариваемых случаях арендные отношения могут завершиться выкупом арендуемого имущества, в этом случае лизингополучатель имеет право выкупа государственного или муниципального имущества [2].
Соглашение о разделе продукции.
Соглашение о разделе продукции является договором, в соответствии с которым государство предоставляет субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Соглашение определяет все необходимые условия, связанные с пользованием недрами, в том числе условия и порядок раздела произведенной продукции между сторонами соглашения.
Государственный контракт.
Государственный контракт - это контракт, заключенный заказчиком от имени РФ в целях обеспечения государственных нужд. Главной отличительной чертой государственного контра-
кта является особая цель использования товаров (услуг, работ), а именно их закупка для государственных или муниципальных нужд, в том числе в государственный резерв.
Под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ и внебюджетных источников финансирования потребности государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий РФ, исполнения международных обязательств, осуществления функций и полномочий субъектов РФ, в том числе для реализации региональных целевых программ.
Совместное предприятие.
Совместное предприятие - хозяйственная организация, учрежденная большим числом юридических лиц, создаваемая национальными предприятиями или совместно с зарубежными партнерами на основе совместной собственности на территории одной из стран, где находится учредитель. Совместным предприятием может быть организация любой формы собственности, созданная на основе объединения имущества учредителей. Целью совместного предприятия является наиболее полное использование потенциала каждой из сторон, а также максимум полезного эффекта от их деятельности.
Одна из важнейших особенностей совместного предприятия - участие государства во всех сферах деятельности такой организации, чем ограничивается самостоятельность в принятии решений частным бизнесом.
Инфраструктурные облигации.
Это различные облигации, которые были выпущены для финансирования строительства, приобретения, реконструкции инфраструктурного проекта. Данная форма используется в основном государственными и муниципальными властями для развития транспортных магистралей, жилищно-коммунального хозяйства, телекоммуникаций посредством привлечения крупных объемов денежных средств путем выпуска облигационных займов. Суть инфраструктурных облигаций заключается в том, что кредиторы получают свои выплаты по облигациям путем поступлений от эксплуатации объекта инфраструктуры.
По результатам проведенного анализа выделим основные положительные и отрицательные моменты каждой модели государственно-частного партнерства в Российской Федерации (табл. 2).
Таблица 2
Характеристика моделей государственно-частного партнерства в РФ
Модель государственно-частного партнерства Положительные стороны Отрицательные стороны
Концессия - долгосрочное партнерство, которое позволяет сторонам осуществить стратегическое планирование; - самоокупаемость объекта концесии за счет доходов от эксплуатации; - наличие государственной поддержки; - создание условий, благоприятных для бизнеса; - компесанционные платежи - сложная процедура заключения соглашения на законодательном уровне; - отсутствие возможности предусмотреть право собственности инвестора на объект соглашения; - императивный характер типовых концессионных соглашений; - обязательность рассмотрения споров на территории России; - запрет на залог прав из соглашения; - запрет на проведение переговоров на стадии конкурса
Особая экономическая зона - за счет средств бюджетов всех уровней проводятся работы по созданию инженерной, транспортной, социальной, инновационной и административной инфраструктуры; - дружественная среда администрирования бизнеса; - участие в работе наблюдательного совета представителей регионов, реально оценивающих состояние развития - сложная процедура создания; - дополнительные бюджетные средства на строительство инфраструктуры; - действующее федеральное законодательство не регулирует процессы создания и функционирования особых экономических зон регионального уровня
Инвестиционный фонд РФ - поддержка приоритетных для государства и регионов конкретных инвестиционных проектов путем создания транспортной, инженерной или энергетической инфраструктуры; - публичная процедура отбора проектов фонда - множество критериев отбора проектов; - относительно новый инструмент государственной инвестиционной политики, с чем связано несовершенство нормативной базы
Аренда (лизинг) - стабильность эксплуатации и дол-говременность использования; - возможный источник финансирования местных бюджетов; - единая концептуальная основа ГК РФ - значительная часть хозяйствующих субъектов агропромышленного комплекса, текстильной и легкой промышленности не обладает достаточным объемом собственных средств для инвестиций
Соглашение о разделе продукции - привлечение значительных частных инвестиций в капиталоемкие и стратегические сферы - ограниченная возможность применения; - требуются значительные инвестиции со стороны хозяйствующих субъектов
Государственный контракт - формирование эффективного рынка в социально значимых сферах: образование, медицина и т.д.; - развитие сферы оказания общественных услуг и выполнения работ; - вовлечение в хозяйственный оборот научно-технических разработок, внедрение современного технического регулирования и т.п. - строгий порядок заключения в соответствии с федеральным законодательством; - значительные расходы и риски со стороны государства
Окончание табл. 2
Модель государственно-частного партнерства Положительные стороны Отрицательные стороны
Совместное предприятие - в случае национализации акционерного общества выкуп акций осуществляется по текущему курсу и не зависит от объема капитала, первоначально вложенного инвестором; - позволяет осуществлять дорогостоящие проекты без больших единовременных затрат бюджета - ограниченная самостоятельность частного бизнеса в принятии решений
Инфраструктурны е облигации - долгосрочный характер и направленность на решение задач по укреплению национальной экономики; - государственные гарантии - необходимость формирования правовых условий для развития рынка инфраструктурных облигаций; - низкая доходность
В последнее время механизмы государственно-частного партнерства становятся все более разнообразными, их модели модернизируются и совершенствуются (рис. 2).
Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого остается государство.
Рис. 2. Механизмы государственно-частного партнерства
Механизмы государственно-частного партнерства представляют собой не стандартные юридические формы, а отличаются в зависимости от типа партнерства и специфики отрасли.
Характеризуя кратко механизмы государственно-частного партнерства, можно выделить следующие основные моменты.
Механизм BOT используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, получающего после завершения строительства право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству.
В механизме BOOT частный партнер получает правомочие не только пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти. Указанный механизм может быть и обратным, когда власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.
Механизм BTO предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи права владения.
При механизме BOO созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.
При использовании механизма BOMT специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.
Особенность соглашений типа DBOOT состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.
В случае соглашений типа DBFO помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.
Партнерские отношения государства и бизнеса требуют согласования интересов современного общества и частного сектора с целью удовлетворения насущных социальных потребностей.
При этом следует помнить, что каждая из сторон государственно-частного партнерства имеет собственные цели, решает свои конкретные задачи и имеет различные мотивации.
Государство заинтересовано в росте объемов и улучшении качества предоставляемых услуг населению и экономическим агентам. Частный сектор стремится получать и увеличивать прибыль. Бизнес выстраивает свои приоритеты, в первую очередь под размер получаемой прибыли, а также в интересах устойчивости получения доходов от проектов и минимизации рисков.
Интересы государства и бизнеса могут не только просто не совпадать, а в ряде случаев стать и противоположными, и противоречивыми. Заключению договора о партнерстве должно предшествовать нахождение компромисса, балансирующего интересы и цели сторон проектов, четко зафиксированного в договоре и отражающего основную цель проекта и решаемую социально-значимую задачу.
Литература
1. Алпатов А. А., Пушкин А. В., Джапаридзе Р. М. Государственно-частное партнерство. Механизмы реализации. М. : Альпина Паблишерз, 2010. 196 с.
2. Кабашкин В. А. Государственно-частное партнерство в регионах Российской Федерации М. : Дело РАНХиГС. 2012. № 12. - С. 17.
УДК 658.14:332.012
