АНАЛИЗ ДЕЙСТВУЮЩЕЙ МЕТОДИКИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ "ЗАЩИТА НАСЕЛЕНИЯ И ТЕРРИТОРИЙ ОТ ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЙ, ОБЕСПЕЧЕНИЕ ПОЖАРНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ И БЕЗОПАСНОСТИ ЛЮДЕЙ НА ВОДНЫХ ОБЪЕКТАХ" И ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО ЕЕ КОРРЕКТИРОВКЕ Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК 336.58

ISSN 1812-5220

© Проблемы анализа риска, 2016

Анализ действующей методики оценки эффективности государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» и предложения по ее корректировке

В. В. Артюхин,

ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), г. Москва

Аннотация

В работе акцентируется внимание на некоторых недостатках утвержденных требований к оценке эффективности реализации государственных программ. На примере государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» предлагается методика, свободная от необходимости использовать экспертные оценки и дающая более полное и подробное представление о ходе реализации государственной программы.

Ключевые слова: государственная программа, оценка эффективности, контрольные события, вес индикатора.

Содержание

Введение

1. Общие положения

2. Оценка степени реализации (выполнения)

3. Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат

4. Оценка степени достижения целей и решения задач

5. Оценка эффективности реализации Заключение

Литература

Введение

Утверждение «Требований к оценке эффективности государственной программы» в составе Приказа Минэкономразвития России от 20.11.2013 г. № 690 (далее — Требования) [1] заложило фундамент для разработки единообразных методик оценки эффективности государственных программ и формально обеспечило возможность сопоставления результатов, полученных в результате оценки эффективности разных государственных программ (рис. 1).

К сожалению, определенные аспекты, касающиеся принятых подходов, затрудняют фактическое применение Требований в этих целях. В частности, Требования не свободны от экспертных оценок:

• при формировании методики оценки эффективности реализации государственной программы ответственный исполнитель с учетом специфики дан-

Мв — количество мероприятий, выполненных в полном объеме

М — общее количество мероприятий, запланированных к реализации в отчетном году

Зф — фактические расходы на реализацию подпрограммы в отчетном году

Зп — плановые расходы на реализацию подпрограммы в отчетном году

СРм — степень реализации мероприятий СРм = Мв/М

Эис — эффективность использования средств федерального бюджета Эис = СРм / ССуз

СДп/ппз — степень достижения

планового значения показателя

СДп/ппз = ЗПп/пф/ЗПп/пп

или

СДп/ппз = ЗПп/пп/ЗПп/пф

СЗп/п — степень реализации подпрограммы (федеральной целевой программы) СРп/п = Сумма (СДп/ппз) / N или

СРп/п = Сумма (СДп/ппз • кГ)

ССуз — степень соответствия запланированному уровню расходов ССуз = Зф / Зп

ЗПп/пф — фактическое значение показателя (индикатора)

ЗПп/пп — плановое значение показателя (индикатора)

N — число показателей

(индикаторов), характеризующих цели и задачи подпрограммы (федеральной целевой программы)

М — удельный вес, отражающий значимость /-го показателя (индикатора)

Г

ЭРп/п — эффективность реализации подпрограммы (федеральной целевой программы) ЭРп/п = СРп/п • Эис

ЗПгпф—

фактическое значение показателя (индикатора)

— Исходные данные

— Составляющие оценки эффективной реализации подпрограммы (федеральной целевой программы)

— Составляющие оценки эффективной реализации государственной программы

ЗПгпп —

плановое значение показателя (индикатора)

СДгппз — степень достижения планового значения показателя СДгппз = ЗПгпф / ЗПгпп или

СДгппз = ЗПгпп / ЗПгпф

СРгп — степень реализации государственной программы СРгп = Сумма (СДгппз) / М или

СРгп = Сумма (СДгппз • к[)

М — число показателей

(индикаторов), характеризующих цели и задачи государственной программы

М— удельный вес, отражающий значимость /-го показателя (индикатора)

ЭРгп — эффективность реализации государственной программы ЭРгп = 0,5 • СРгп + 0,5 • Сумма (ЭРп/п • /<у) / Л

J — количество подпрограмм

/(/ — коэффициент значимости у-й подпрограммы (федеральной целевой программы) для достижения целей государственной программы

Рис. 1. Схема расчетов согласно утвержденной методике оценки эффективности реализации государственных программ

ной государственной программы определяет, на каком уровне рассчитывается степень реализации мероприятий (пункт 6 Требований);

• степень реализации мероприятия, согласно Требованиям, может оцениваться исходя из достижения качественного результата, то есть экспертным путем, а это автоматически превращает оценку в процесс творческий в плохом смысле этого слова (пункт 7 Требований);

• если доля финансового обеспечения реализации подпрограммы (федеральной целевой программы) из средств федерального бюджета составляет менее 75%, по решению ответственного исполнителя показатель оценки эффективности использования средств федерального бюджета может быть заменен на показатель эффективности использования финансовых ресурсов на реализацию подпрограммы (федеральной целевой программы) (пункт 10 Требований);

• при оценке степени реализации подпрограммы (федеральной целевой программы) ответственным исполнителем могут определяться коэффициенты значимости отдельных показателей (индикаторов) целей и задач (пункт 13 Требований) и т. д.

Помимо прочего Требования полностью игнорируют целесообразность расчета оценок на уровне отдельных мероприятий подпрограмм государственной программы и федеральных целевых программ, хотя такая оценка весьма полезна в целях контроля.

Следует отметить, что в силу содержания концепции государственной программы (это документ стратегического планирования согласно статье 28 главы 7 Федерального закона от 28.06.2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» [2]) и состава отчетной документации [3], все методики оценки эффективности государственных программ, практически применимые в целях сравнения результатов оценок, в значительной степени сводятся к тем или иным манипуляциям с цифрами и логическими значениями (могущими принимать только значения 0 или 1/истина или ложь, такими как наступление контрольного события в срок).

Разумеется, существуют совершенно иные подходы к оценке. Так, наряду с системой оценки эффективности бюджетирования по результатам, заложенной в мониторинге любых государственных про-

грамм, в США существует комплексная рейтинговая оценка — PART, включающая существенно более широкий набор инструментов, элементов и этапов, построенная на принципах функционального подхода. Одним из ее характерных признаков является привлечение к процедуре оценки помимо сотрудников административно-бюджетного управления представителей иных федеральных ведомств и независимых экспертов со стороны [4]. Такие подходы требуют отдельной проработки, в данной же работе предлагается вариант формальной методики оценки, основанной на Требованиях, но предполагающей необходимость внесения в них некоторых обоснованных структурных и расчетных изменений. При изложении в качестве примера рассматривается государственная программа Российской Федерации «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» [5].

1. Общие положения

Элементами государственной программы (далее — ГП) считаются подпрограммы, основные мероприятия подпрограмм, мероприятия основных мероприятий подпрограмм, контрольные события, связанные с мероприятиями основных мероприятий подпрограмм, федеральные целевые программы (далее — ФЦП), мероприятия ФЦП и контрольные события, связанные с мероприятиями ФЦП. Элементы государственной программы связаны иерархически (рис. 2, на примере ГП «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах» — другие ГП могут иметь более сложную структуру).

Предлагаемая методика оценки эффективности реализации ГП (далее — методика) разрабатывалась исходя из определения принципа эффективности в том виде, как оно приводится в статье 34 главы 5 Бюджетного кодекса РФ: «Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего ре-

Рис. 2. Структура государственной программы на примере государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах»

зультата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности)» [6], а также с опорой на следующие принципы:

1. Простота интерпретации — каждый из рассчитываемых показателей, как и основания для их выбора, должны достаточно легко пониматься.

2. Модульность — предполагается, что оценка эффективности производится с целью получения в итоге одного интегрированного показателя эффективности ГП, однако для ответов на специфические вопросы (относительно динамики, связанной с финансами, индикаторами или реализацией программы) или для оценки эффективности подмножества мероприятий (в разрезе распорядителей средств бюджетов, ответственных исполнителей, временных периодов, подпрограмм, ФЦП и т. д.) могут быть рассчитаны отдельные показатели

и (или) показатели по определенному подмножеству составляющих ГП мероприятий.

3. Возможность машинной обработки — разрабатываемая методика предполагает использование машинной обработки данных о ГП, таких как планы-графики, формы мониторинга реализации и т. д., что, с одной стороны, позволяет снять ограничения на характер расчетов, определение исходных данных и сохранение результатов, связанные со сложностями ручного отбора данных, а с другой — стимулирует переход к работе с данными в цифровой форме.

4. Уход от использования экспертных оценок настолько, насколько это возможно (в идеале — полностью).

Оценка ГП производится по трем направлениям, затем промежуточные оценки интегрируются в итоговую оценку эффективности реализации (рис. 3).

Оценка степени реализации

Оценка эффективности реализации

Оценка соответствия запланированному уровню затрат

Оценка степени достижения целей и решения задач

Рис. 3. Структура оценки

Методика подразумевает возможность расчета промежуточных и итоговой оценок для каждого отдельного элемента каждого уровня ГП, за исключением контрольных событий, которые по определению оцениваются лишь с позиций наступления/ ненаступления и запланированного/фактического срока наступления (таблица), однако:

1. В ряде случаев определенные расчеты нецелесообразны, как, например, расчет оценки степени достижения целей и решения задач для мероприятия и основного мероприятия — с одним ключевым индикатором/показателем может быть связано несколько основных мероприятий, разделяющих ответственность за динамику его значения, и игнорировать этот факт нелогично (хотя это можно обойти, считая долю вклада основного мероприятия в динамику значения индикатора равной доле запланированных на реализацию основного мероприятия средств от общего объема средств, запланированных на реализацию всех основных мероприятий, связанных с данным индикатором).

2. Расчет оценки степени реализации (выполнения) отдельных мероприятий подпрограмм и федеральных целевых программ, как и оценки соответствия запланированному уровню финансирования, возможен в случае, когда имеются данные по финансированию отдельных мероприятий — в противном случае возможен только расчет по основным мероприятиям, федеральным целевым программам и выше по иерархии.

2. Оценка степени реализации (выполнения)

Процедура оценки степени реализации мероприятий, предлагаемая в приказе [1] (приложение № 2, п. 6 и 7), предполагает количественную оценку либо на базе факта достижения значений индикаторов, указанных в предполагаемых результатах мероприятия, но в реальных планах-графиках таковые практически не встречались, либо на основании достижения/недостижения планируемых значений индикаторов, связь с которыми установлена в рамках описания основных мероприятий, но этот метод выглядит нелогичным.

Во-первых, учитывая, что в методике также присутствует элемент оценки достижения целей и решения задач, расчет которой тоже основан на индикаторах, получается, что две составляющие оценки эффективности реализации по своей сути очень близки.

Во-вторых, достижение ключевых индикаторов, к которым приписаны основные мероприятия, вовсе не означает, что в рамках мероприятий вообще что-либо делалось, также не означает и того, что деятельность в рамках мероприятий каким-то образом повлияла на значения ключевых индикаторов! Разработчики ГП имеют мотивы к занижению планируемых темпов изменения индикаторов, вплоть до установки значений на несколько лет вперед, отличающихся в пределах статистической погрешности, незначительности, погрешности измерений, и в таком случае практически любые мероприятия, основные мероприятия, подпрограммы, ФЦП и ГП в целом,

Возможности применения предлагаемой методики для оценки элементов ГП

Таблица

Элемент ГП Оценка степени Оценка соответствия Оценка степени Оценка

реализации запланированному достижения целей эффективности

уровню затрат и задач реализации

Государственная программа в целом Да Да Да Да

Подпрограмма Да Да Да Да

Основное мероприятие Да Да Нет Нет

Мероприятие подпрограммы Да Да Нет Нет

Федеральная целевая программа Да Да Да Да

Мероприятие федеральной целевой программы Да Да Нет Нет

Контрольное событие (все виды) Нет Нет Нет Нет

вне зависимости от объемов финансирования, даже если работа была целиком и полностью провалена, могут быть признаны реализующимися/реализованными вполне качественно. С другой стороны, масштабная чрезвычайная ситуация, серьезное изменение экономической ситуации в стране и прочие значительные события могут привести к существенному ухудшению ряда индикаторов и, как следствие, привести к тому, что подпрограммы, ФЦП и ГП в целом с точки зрения степени реализации (и достижения целей/решения задач) будут оценены как неудовлетворительные, даже если идеальное выполнение мероприятий подпрограмм, ФЦП и ГП никаким образом не могло привести к предотвращению указанных инициирующих событий.

Предлагается оценивать степень реализации элемента ГП (СЬ) по следующей формуле:

FU CEC

CL = 0,5--+ 0,5 • ,

FF CE

где CL — оценка степени реализации элемента ГП; FU — кассовое исполнение на отчетную дату; FF — объем фактического финансирования элемента ГП; CEC — количество контрольных событий, связанных с элементом ГП (учитывая иерархическую связь элементов), запланированных на весь период реализации элемента ГП и наступивших к отчетной дате; CE — общее количество контрольных событий, связанных с элементом ГП, запланированных на весь период реализации элемента ГП.

Оценке на степень реализации подлежат все элементы ГП, реализация которых начинается, продолжается или завершается по плану в отчетном периоде, для которых в текущем году запланированы ресурсное обеспечение и(или) запланированы контрольные события на период с момента начала реализации до отчетной даты.

При наличии запланированного ресурсного обеспечения и отсутствии на отчетную дату фактического ресурсного обеспечения левое слагаемое формулы принимается равным 0.

Оценка степени реализации мероприятий, основных мероприятий, подпрограмм и ФЦП ГП может быть выполнена в разрезе исполнителей, соисполнителей, участников реализации ГП, посредством учета при расчетах только элементов ниже по иерархии, относящихся к сфере их компетенции (или части

элементов в смысле ресурсного обеспечения и связанных с мероприятием контрольных событий).

Оценка степени реализации ФЦП может быть выполнена в разрезе направлений финансирования посредством раздельных расчетов для мероприятий, относящихся к разным направлениям в соответствии с организационно-финансовыми планами ФЦП.

3. Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат

Оценку степени соответствия запланированному уровню затрат в отношении элемента ГП (БЬ) предлагается выполнять по формуле

FL = -

FF FP'

где ББ — объем фактического финансирования элемента ГП, БР — объем запланированного финансирования.

При отсутствии запланированного ресурсного обеспечения на реализацию элемента ГП значение оценки принимается равным 1.

Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат для мероприятий, основных мероприятий, подпрограмм и ФЦП ГП государственной программы может быть выполнена в разрезе исполнителей, соисполнителей, участников реализации ГП, посредством учета при расчетах только элементов ниже по иерархии, относящихся к сфере их компетенции (или части элементов в смысле ресурсного обеспечения).

Оценка степени соответствия запланированному уровню затрат ФЦП может быть выполнена в разрезе направлений финансирования посредством раздельных расчетов для мероприятий, относящихся к разным направлениям в соответствии с организационно-финансовыми планами ФЦП.

4. Оценка степени достижения целей и решения задач

Процедура оценки в данном случае разделяется на три этапа:

1. Расчет степеней соответствия целевым значениям индикаторов подпрограмм, ФЦП и ГП.

2. Определение относительной важности (весов) индикаторов элемента ГП для достижения целей и решения задач элемента ГП.

3. Непосредственное вычисление значения оценки степени достижения целей и решения задач. При этом предлагаются разные формулы расчета для подпрограммы/ФЦП и ГП в целом, в предположении, что можно считать подпрограмму или ФЦП результативными в части достижения целей и решения задач, опираясь только на их собственные индикаторы (без учета индикаторов ГП), однако в отношении результативности ГП в целом необходимо учитывать все индикаторы, при этом индикаторы собственно ГП должны иметь больший вес.

Расчет степени соответствия целевому значению индикатора I подпрограммы или ФЦП р (Ь ), а также индексу ) государственной программы (Ь) выполняется согласно приказу [1] (приложение № 2, п. 11 и 12). При этом:

• р = 1, ..., Р, где Р — общее количество подпрограмм и ФЦП в составе ГП;

• I = 1, ..., 1р, где 1р — общее количество индикаторов подпрограммы или ФЦП р;

• ) = 1, ..., ], где ] — общее количество собственных индикаторов ГП.

Определение относительной важности (весов) индикаторов выполняется по-разному в зависимости от того, с каким элементом ГП мы имеем дело:

а) если речь идет о ФЦП р, то веса всех ее индикаторов принимаются равными

б) если расчет производится для подпрограммы р, то вес индикатора I (Ар ) определяется как частное от деления суммы расходов, запланированных на реализацию всех основных мероприятий подпрограммы р, связанных с индикатором I, на сумму таких сумм по каждому индикатору подпрограммы;

в) если вес рассчитывается для индикатора ) ГП, то поступают так же, как в случае подпрограммы, однако в данном случае не учитывается принадлежность основных мероприятий отдельным подпрограммам (рассматриваются все основные мероприятия всех подпрограмм), все ФЦП рассматриваются целиком (как одно основное мероприятие), а, кроме того, к связанным с индикатором ) основным мероприятиям относят не только те, для

которых эта связь установлена явно, но также и те, которые по документам не связаны ни с одним индикатором ГП.

За приведенным методом расчета стоит следующая логика: если у государства меняются приоритеты (например, борьба с пожарами приобретает большее значение, чем борьба с наводнениями), то это должно получать свое выражение в перераспределении средств, что приведет и к перераспределению весов индикаторов подпрограмм и ГП.

Оценка степени достижения целей и решения задач подпрограммы/ФЦП (ОЬр), а также ГП в части только ее собственных индикаторов (ОЬ0) выполняется по следующим формулам:

'р / ]

СЬР =£( • ь ,сЬо = £(( • Ь .

]=1

Далее необходимо определить вес подпрограммы/ФЦП в достижении целей и решении задач ГП. Для этого воспользуемся тем же принципом, что и раньше. Вес отдельной подпрограммы или ФЦП (Гр) вычислим как отношение запланированных на нее средств (ЕР) к сумме средств, запланированных на реализацию всех подпрограмм и ФЦП:

г = РР( р)

р р .

£ рр( р')

р=1

Оценку степени достижения целей и решения задач государственной программы в целом (ОЬ) выполним по формуле

ОЬ = 0,5 • ОЬо + 0,5•£(гр • ОЬр .

р=1

5. Оценка эффективности реализации

Оценку эффективности реализации элемента ГП или ГП в целом предлагается рассчитывать следующим образом:

ЕЬ =

у]СЬ • ОЬ

ЕЬ

Для признания ГП или ее элемента эффективным соответствующие мероприятия должны быть выполнены полностью, все показатели целей в виде

ключевых индикаторов, связанных с элементом ГП, должны быть достигнуты при полном соответствии фактического финансирования запланированному. В указанном случае оценка ЕЬ принимает значение 1.

Суммирование оценок степени реализации и степени достижения целей и решения задач в каком бы то ни было виде не имеет смысла, поскольку:

1) возможна ситуация, когда мероприятия не выполнены и на 10%, а прогнозируемые значения индикаторов достигнуты на 100% (или наоборот), — это не означает, что соответствующие элементы ГП эффективны на 100 или 55%, это может означать, что данные по индикаторам или степени реализации мероприятий сфальсифицированы, что соответствующие элементы ГП безосновательно увязаны с этими индикаторами и т. д.;

2) при расчете суммы встает вопрос о весах составляющих: насколько достижение целей важнее выполнения мероприятий или наоборот.

По этой и другим причинам значения в числителе комбинируются посредством среднего геометрического.

Заключение

В настоящее время описанная методика оценки эффективности реализации государственной программы и ее элементов реализуется в программном средстве в рамках разработки автоматизированной системы для сопровождения разработки и реализации государственной программы «Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах».

Предложенная методика свободна от необходимости экспертных оценок, а также позволяет выполнять сквозную оценку по всем уровням иерархии элементов государственной программы, что дает не только более полное, но и более полезное представление о ее ходе, предполагает трансформацию самой процедуры оценки в элемент системы поддержки принятия решений.

Литература

1. Приказ Минэкономразвития России от 20 ноября 2013 года № 690 «Об утверждении Методических указаний по разработке и реализации государственных программ Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 28 июня 2014 года № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».

3. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 года № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации».

4. Лапин А. Е., Ломовцева Н. Н., Илехменев В. А. Оценка эффективности реализации государственных программ (американская и российская практика) // Научные ведомости Белгородского гос. ун-та. Серия: Экономика. Информатика. 2013. № 8 (151). Выпуск 26/1. С. 80—86.

5. Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 года № 300 «О государственной программе Российской Федерации "Защита населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах"».

6. Бюджетный кодекс РФ (в ред. федеральных законов от 26 апреля 2007 года № 63-Ф3, от 7 мая 2013 года № 104-ФЗ).

Сведения об авторе

Артюхин Валерий Викторович: кандидат экономических наук, доцент, ведущий научный сотрудник Федерального государственного бюджетного учреждения «Всероссийский научно-исследовательский институт по проблемам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций МЧС России (федеральный центр науки и высоких технологий)»

Количество публикаций: более 70, из них монографий — 8, учебных изданий — 4

Область научных интересов: математическое и инструментальное моделирование, анализ данных, машинное обучение Контактная информация: Адрес: 121352, г. Москва, ул. Давыдковская, д. 7 Тел.: +7 (499) 233-25-70 E-mail: ikshot@mail.ru