CC BY
176
УДК 338.24.01
Е. О. Мессель
АУДИТ ЭФФЕКТИВНОСТИ В ГОСУДАРСТВЕННОМ УПРАВЛЕНИИ
Проведение эффективной политики в области государственного управления является одним из основных условий развития каждой страны. Особое значение для Российской Федерации данный механизм приобретает во время нестабильной экономической ситуации, вызванной введением санкций. Именно поэтому определение эффективности такого инструмента государственного управления, как государственные программы, является первостепенной задачей, которую предлагается решить с применением бенчмаркинга. При анализе комплексных методик оценки эффективности реализации госпрограмм на региональном уровне использован опыт трех территориально соседствующих регионов: Астраханской и Волгоградской областей, а также Республики Калмыкия. Подчеркивается, что на момент исследования каждый субъект при проведении оценки эффективности государственных программ ориентировался на собственную разработанную методику, которая не всегда позволяет объективно оценивать реализацию госпрограммы. Отмечается, что ориентация на выполнение целей и задач, а также привязка к бюджетному финансированию, лежащие в основе проведения оценки, являются неактуальными и не отвечают социально-экономическим задачам, поставленным перед государственной программой. Утверждается, что методика, разработанная в Астраханской области, является наиболее полной и прозрачной, т. к. в ее основе лежит система коэффициентов и удельных весов. Делается вывод о том, что использование диверсифицированных методик, ориентированных на оценку социально-экономического эффекта, во всех субъектах Российской Федерации является наиболее актуальной задачей государственного управления.
Ключевые слова: аудит эффективности, реализация государственных программ, бен-чмаркинг, целевые показатели, социально-экономический эффект, комплексные критерии.
Введение
Эффективное управление является одним из базовых аспектов государственного развития. Грамотно проработанная система горизонтальных и вертикальных связей в совокупности с прозрачными механизмами и четко определенными оценочными характеристиками позволяет наладить взаимодействие на федеральном, региональном и местном уровнях.
В настоящее время особо актуальным является проведение эффективной политики в экономической сфере, т. к. введение санкций против РФ в 2014 г. привело не только к сокращению экспорта внешнеторгового оборота России (в январе - декабре 2015 г. - 530,4 млрд долл., что на 33,2 % ниже уровня января - декабря 2014 г.) [1], но и к снижению значений экономических показателей: темпа роста валового внутреннего продукта (в 2015 г. - 96,3 %, в 2014 г. - 100,7 %), индекса промышленного производства (в 2015 г. - 96,6 %, в 2014 г. - 101,8 %, индекса производства в обрабатывающей промышленности (в 2015 г. - 94,6 %, в 2014 г. - 102,1 %) [2].
По основным экспортным группам в январе - декабре 2015 г. отмечается снижение стоимостных объемов экспорта товаров при одновременном росте их физических объемов. К тому же с 1 февраля 2014 г. по 1 февраля 2015 г. Резервный фонд РФ сократился с 5,8 до 3,7 трлн руб.
Несмотря на введение успешных программ импортозамещения и постепенную стабилизацию макроэкономических показателей в I квартале 2016 г. (темп роста валового внутреннего продукта в текущих основных ценах составил 98,6 %, индекс промышленного производства - 99,4 %, индекс производства в обрабатывающей промышленности - 96,9 %), необходимость в оценке и способах повышения эффективности работы исполнительных органов государственной власти в рамках общей и всесторонней стабилизации положения экономики России на мировой арене остается особенно актуальной. Одним из таких механизмов в государственном управлении является проведение аудита эффективности.
Стандарты и принципы аудита эффективности
Механизмы оценки эффективности использования государственных ресурсов предусматривают аудит эффективности, широко используемый в зарубежных странах как один из основных видов финансового контроля. Лимская декларация руководящих принципов аудита (The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts) определяет аудит как неотъемлемый
механизм регулирующей системы, непосредственной целью которого является обнаружение негативных отклонений от утвержденных стандартов, а также нарушений законности, экономичности и эффективности [3].
Понятие аудита эффективности и его места в государственном управлении до сих пор остается размытым, т. к. он жестко не регламентирован специальными требованиями, поэтому остается вариативность в принятии решений касательно способов и методов применяемых методик.
Стандарты аудита INTOSAI (AS 1.0.38 и 1.0.40) утверждают следующее: «Полный объем государственного аудита включает в себя аудит правильности и аудит эффективности» и «Аудит эффективности подразумевает аудит экономичности, эффективности и результативности и включает в себя:
1) аудит экономичности административной деятельности в соответствии с правильными административными принципами и методами, а также стратегиями управления;
2) аудит эффективности использования трудовых, финансовых и других ресурсов, включая экспертизу информационных систем, критерии качества деятельности и мероприятия по контролю, а также процедуры, выполняемые проверяемыми единицами с целью устранения идентифицированных недостатков;
3) аудит результативности деятельности относительно достижения объективности объекта аудита и аудит фактического воздействия деятельности по сравнению с ожидаемым воздействием».
Выделяя основные черты, присущие данному аудиту эффективности, можно выделить его следующие характеристики:
- производимая в общей взаимозависимости оценка экономичности, эффективности и результативности;
- общее понимание функций и действий в сфере государственного управления, а также оценка конечного влияния на экономику и социальную сферу;
- наличие широкого интереса в определении конечной эффективности со стороны органов власти и общественности;
- наличие широких возможностей в определении методик с учетом специфики сферы исследования;
- использование общих принципов аудита.
Таким образом, аудит эффективности в государственном управлении позволяет оценить результаты деятельности исполнительных органов государственной власти в зависимости от использования бюджетных средств, предназначенных для реализации предусмотренных целей и задач, и в первую очередь - имеющих социально-экономическую направленность [4].
Объектами аудита эффективности, применяемого в государственном управлении, могут являться бюджеты субъектов РФ, государственные программы и проекты, деятельность исполнительных органов государственной власти, государственных предприятий, учреждений, а также другие возможные элементы, предусмотренные в государственном управлении и имеющие под собой экономическую основу.
Аудит эффективности в государственном управлении призван определить:
- эффективность использования ресурсов (трудовых, финансовых и др.);
- эффективность управления (регулирование, организация, исполнение и контроль объектов аудита);
- соответствие установленным задачам и целям;
- достижимость предусмотренных целей и задач;
- оценка эффекта проводимой политики на сферы жизнедеятельности общества: экономическую и социальную;
- возможности повышения качества проводимой политики и альтернативных способов достижения показателей [5].
Следует отметить, что целевая направленность аудита эффективности определяется в зависимости от проводимой государственной политики: если ориентиром является экономное использование бюджетных средств, то особое внимание уделяется финансовой отчетности, целевому использованию заложенных средств; если основной целью является достижение предусмотренных целей и задач, то первоначально оценивается достигнутое значение показателей в определенном периоде [6].
Особенностью российского аудита эффективности является сочетание этих двух направ-ленностей, поскольку только взаимоувязка экономической, финансовой сторон и общественного эффекта от реализации исследуемого объекта позволяет в полной мере дать полную и прозрачную оценку эффективности проводимой деятельности.
Система внедрения в РФ бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), включала в себя в первую очередь адаптацию проводимой политики к задачам результативного бюджетирования, функциям органов государственной власти, координирующих и контролирующих деятельность отраслевых министерств и ведомств [7].
Первые попытки по легализации и регулированию программно-целевого управления социально-экономическим развитием РФ были предприняты в Федеральном законе от 20.07.1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» [8]. На данный момент основными документами, реализующими принципы программно-целевого управления, являются государственные программы.
Государственная программа представляет собой документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ [9].
Государственные программы в РФ призваны обеспечить:
- качественное развитие отраслей, ориентированных на человека, включающее развитие здравоохранения, образования, поддержку семьи и улучшение качества жизни социально незащищенных групп;
- инновационное развитие и модернизацию экономики путем решения актуальных вопросов развития отраслей промышленности, науки, внешнеэкономической деятельности;
- сбалансированное региональное развитие, включая региональную политику и развитие макрорегионов, а также межбюджетных отношений;
- обеспечение национальной безопасности: обороноспособность, госбезопасность, высокий уровень боеспособности Вооруженных Сил РФ;
- проведение политики «эффективное государство», подразумевающей успешное управление федеральным имуществом и государственными финансами, развитие финансовых и страховых рынков, обеспечение внешнеполитической деятельности и юстиции.
В сложившихся непростых геополитических условиях санкционного давления роль государственных программ усиливается - они становятся не только стабилизирующим рычагом экономики, но и плацдармом для будущего роста во всех сферах жизнедеятельности общества. Именно поэтому необходимость повышения эффективности работы исполнительных органов государственной власти и, в частности, достижения плановых показателей государственных программ является приоритетной для развития России в целом.
К оценке государственных программ как одному из элементов государственного управления также применим аудит эффективности.
Рассматривая аудит эффективности в государственном управлении в области реализации государственных программ в его широком смысле, можно выделить целый спектр возможных оценочных характеристик, учитывающих и предполагаемый объем проверки, и отраслевую принадлежность госпрограммы. Примерный перечень таких характеристик приведен в таблице.
Перечень качественных и количественных характеристик, используемых при проведении аудита эффективности государственных программ
Качественная характеристика Количественная характеристика
Эффективность подготовки и построения целевой программы, ее прозрачность и последовательность Оценка пригодности системы для измерения результативности государственной программы, контроля над ней и форм отчетности
Достижимость поставленных целей и задач, их последовательность и соответствие конечной цели Оценка результативности государственных инвестиций, программ/подпрограмм, выявление степени их достижимости
Дублирование задач, показателей со смежными по тематике госпрограммами Оценка воздействия проводимой через государственную программу политики на социальные, экономические, экологические показатели государства/субъектов (прямое или косвенное, степень корреляционной зависимости)
Выявление факторов, препятствующих достижению плановых показателей государственной программы, определение способов их нивелирования Определение общей экономичности и достижимости показателей в плановом периоде
Необходимость организации рационального и эффективного расходования бюджетных ресурсов как на федеральном, так и на региональном уровнях является актуальной и на данный момент, поскольку с помощью данного механизма оказывается существенное влияние на достижение оптимальных параметров функционирования экономики и стоящих перед государством и регионами приоритетных задач в сферах укрепления позиций на международной арене, социально-экономического развития и производства конечного общественного блага.
Во всех субъектах Российской Федерации, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации и в рамках формирования регионального бюджета по программному принципу на законодательном уровне, предусмотрен порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ. Однако методики, применяемые в субъектах, имеют значительные отличия.
Для анализа используемых в региональном аспекте оценок эффективности государственных программ с помощью бенчмаркинга обратимся к региональному законодательству Волгоградской и Астраханской областей, а также Республики Калмыкии, входящих в состав Южного федерального округа и находящихся в непосредственной территориальной близости.
В Республике Калмыкия такая методика оценки утверждена постановлением Правительства Республики Калмыкия от 19.03.2015 № 105 «О порядке разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Калмыкия и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Калмыкия» (в редакции Постановления Республики Калмыкия от 23.09.2015 № 355). В данном постановлении описывается методика оценки эффективности реализации государственной программы, которая должна быть основана на оценке результативности государственной программы с учетом объема ресурсов, направленных на ее реализацию, а также реализовавшихся рисков и социально-экономических эффектов, оказывающих влияние на изменение соответствующей сферы социально-экономического развития Республики Калмыкия.
Эффективность реализации государственной программы определяется на основе сопоставления степени достижения целевых показателей государственной программы (результативности) и полноты использования запланированных средств республиканского бюджета, определяемой как соотношение фактических расходов по государственной программе в отчетном году с плановыми. При этом степень достижения целевых показателей государственной программы определяется как среднеарифметическая величина из показателей результативности по каждому 7-му целевому показателю путем сопоставления фактических величин с плановыми. В случае если планируемый результат достижения целевого показателя государственной программы (й) предполагает уменьшение значения, то расчет результативности достижения 7-го целевого показателя государственной программы (й) производится на основе сопоставления плановых величин с фактическими:
ш = Цгш(факт) ю0% шу), Цгп7(план)
где Цгп7 (факт) - фактическое значение 7-го целевого показателя государственной программы в отчетном году; Цгп7 (план) - плановое значение 7-го целевого показателя государственной программы в отчетном году. V/ - вес /-го целевого индикатора, при этом 0 < V/ < 1.
Анализируя данную методику, можно подчеркнуть, что итоговый показатель эффективности государственной программы является довольно проработанным и учитывает и степень достижимости показателей, и сопоставление плановых значений фактическим, и использование бюджетных средств. Однако не совсем ясным является расчет удельного веса целевого показателя в общей государственной программе. При этом Постановлением утверждено, что для интегральной оценки выполнения реализации государственной программы (подпрограммы) проводится оценка выполнения каждого целевого индикатора, интегральная оценка выполнения реализации целевой программы с учетом удельного веса каждого целевого индикатора.
Учитывая, что в описании самой методики прямо указано о влиянии на расчеты рисков и социально-экономических эффектов, необходимо отражение данного влияния в самой методике: введение корректирующих коэффициентов или описания механизма определения удельного веса показателя, исходя из оказываемого им эффекта. Таким образом, можно сделать вывод, что при использовании такой оценки государственных программ сам механизм определения удельного веса остается неясным и непрозрачным.
Интересна практика других регионов в определении влияния коэффициентов, определяющих итоговую значимость показателя в госпрограмме. В Волгоградской области методики, относящиеся к оценке эффективности государственных программ, утверждены Постановлением Правительства Волгоградской области от 27.08.2013 № 423-П «Порядок разработки, реализации и оценки эффективности реализации государственных программ Волгоградской области» (в редакции постановления администрации Волгоградской области от 16.02.2016 № 52-п). Согласно данному постановлению, эффективность реализации государственной программы учитывает степень достижения целей и решения задач государственной программы, эффективности реализации входящих в нее подпрограмм, скорректированных на коэффициент значимости по следующей формуле:
ЭРГП = 0,5 • СРГП + 0,5 -XЭРп/П • К,
где ЭРгп- эффективность реализации государственной программы; СРгп - степень достижения целей и решения задач государственной программы; ЭРп/п - эффективность реализации подпрограмм; К - коэффициент значимости 3-й подпрограммы для достижения целей государственной программы, который определяется по следующей формуле:
к=Ф,
3 Ф
где ф3 - объем фактических расходов из областного бюджета (кассового исполнения) на реализацию 3-й подпрограммы в отчетном году; Ф - объем фактических расходов из областного бюджета (кассового исполнения) на реализацию государственной программы.
Отметим, что в данном случае определение коэффициента значимости подпрограммы четко определено и прозрачно - выявляется прямая зависимость от непосредственного финансирования, предусмотренного бюджетом субъекта. Однако это не говорит об учитываемом социально-экономическом влиянии реализации данной госпрограммы, т. к. не всегда большой объем финансирования показывает большую значимость для региона, ведь многие социальные программы в условиях кризиса претерпевают сокращение финансирования.
В Астраханской области Постановлением Правительства Астраханской области от 24.03.2014 № 80-П «О порядке разработки, утверждения, реализации и оценки эффективности государственных программ на территории Астраханской области» (в редакции постановления Правительства Астраханской области от 30.04.2015 № 172-П) утверждена методика оценки эффективности государственных программ, основанная на выстраивании общего рейтинга государственных программ, реализуемых на территории Астраханской области, и предусматривающая расчет 5 комплексных критериев (Ю).
Комплексные критерии (К) используются для оценки программ по следующим направлениям:
- К1 - приоритетность и значимость проблемы для социально-экономического развития Астраханской области и РФ;
- К2 - целесообразность применения программно-целевого метода;
- К3 - уровень проработки целевых показателей результативности реализации и эффективности государственной программы ;
- К4 - финансовая обеспеченность государственной программы средствами бюджета Астраханской области, а также эффективность мер, принимаемых государственными заказчиками-координаторами (государственными заказчиками) государственных программ, по привлечению федеральных и местных бюджетов и внебюджетных источников для финансирования государственных программ;
- К5 - ход выполнения мероприятий реализуемых государственных программ.
Отличие данной методики от предыдущих заключается в применении комплексного подхода в оценке: каждый используемый критерий имеет свой удельный вес, а также предполагает дополнительное ранжирование для определения уровня проработанности государственной программы по каждому направлению.
Проведение оценки проходит в несколько этапов. Для определения каждого комплексного критерия используется сумма оценок по первичному критерию, иными словами, предусмотрена градация в реализации каждого направления государственной программы. Соответствующей степени выполнения присваивается свой балл.
Каждый комплексный критерий имеет свой закрепленный удельный вес, учитывающийся в итоговом показателе рейтинга (R):
R = K1 • 0,2 + K2 • 0,2 + K3 • 0,3 + K4 • 0,2 + K5 • 0,1.
Таким образом, данная методика оценки является наиболее применимой и эффективной, т. к. при использовании дополнительных градаций и весов можно наиболее полно оценить реализацию государственной программы, к тому же данный механизм не только является прозрачным, но и направлен на учет приоритетных задач социально-экономического развития региона и социальный эффект от ее реализации. При дополнении данной методики более расширенной системой градации исполнения критериев можно добиться еще более точной и объективной оценки.
Заключение
Подводя итог, можно отметить, что проблема неэффективности методик проведения оценок в субъектах РФ очевидна. Непроработанность учета социально-экономического эффекта является одним из основных недостатков применяемых методик в аудите государственных программ. Использование опыта Астраханской области в данном вопросе может стать примером для разработки схожих методик оценки государственных программ в других регионах. Частичная унификация этих процессов не повлияет на региональные особенности реализации госпрограмм, т. к. в систему оценки изначально заложено множество факторов. Рациональная и эффективная оценка реализации государственных программ - ключ к дальнейшему повышению устойчивости экономической ситуации в России, а значит, решение данной проблемы в ближайшей перспективе является приоритетным вопросом регионального развития.
СПИСОК ЛИТЕРА ТУРЫ
1. Данные таможенной статистики Федеральной таможенной службы. URL: http://customs.ru/index.php.
2. Федеральная служба государственной статистики. URL: http://www.gks.ru/.
3. Лимская декларация руководящих принципов аудита. URL: http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1 -the-lima-declaration.html.
4. Дьякова Е. Б., Перекрестова Л. В. О роли аудита эффективности бюджетных расходов в расширении регионального фискального пространства и увеличении бюджетной емкости // Управление экономическими системами: электронный научный журнал. 2012. № 48 (12). URL: http://cyberleninka.ru/article/n/o-roli-audita-effektivnosti-byudzhetnyh-rashodov-v-rasshirenii-regionalnogo-fiskalnogo-prostranstva-i-uvelichenii-byudzhetnoy-emkosti.
5. Аудит эффективности. Общие принципы: науч.-метод. пособие. М.: Изд-во НИИ СП, 2012. 70 с.
6. Международные стандарты аудита / под ред. Ж. А. Кеворковой. М.: Юрайт, 2014. 464 с.
7. Асташова Н. Бюджетные расходы: механизм оценки эффективности // Проблемы теории и практики управления. 2011. № 8. С. 19-26.
8. Рыкова И., Фокина Т. Совершенствование подходов к системе оценки эффективности государственных программ Российской Федерации // Современная наука: актуальные проблемы теории и практики. Сер.: Экономика и право. 2014. № 9-10. URL: http://www.nauteh-journal.ru/index.php/---ep14-09/1272-a.
9. Портал государственных программ РФ. URL: https://programs.gov.ru.
Статья поступила в редакцию 22.08.2016
ИНФОРМАЦИЯ ОБ АВТОРЕ
Мессель Екатерина Олеговна - Россия, 414000, Астрахань; Министерство экономического развития Астраханской области; ведущий специалист; [email protected].
E. O. Messel
EFFICIENCY AUDIT IN PUBLIC ADMINISTRATION
Abstract. Carrying out effective policy in the field of public administration is one of the basic conditions of development of each country. Of particular importance to the Russian Federation, this mechanism becomes during the unstable economic situation, caused by the imposition of sanctions. That is why the determination of the effectiveness of such instrument of public administration as government programs is the first task, which is proposed to be solved with the use of benchmarking. In the analysis of the complex methods of assessing the effectiveness of implementation of state programs at the regional level, the experience of three geographically neighboring regions: Astrakhan and Volgograd regions, as well as the Republic of Kalmykia was used. It is emphasized that at the time of the study, each subject during the evaluation of the effectiveness of government programs was aimed at the own developed technique, which does not always allow to objectively evaluate the implementation of the state program. It is noted that the focus on the implementation of the goals and objectives, as well as linking to the budget financing, underlying the assessment, are irrelevant and do not meet the socio-economic tasks, assigned to the state program. It is alleged that the technique developed in the Astrakhan region, is the most comprehensive and transparent, as it is based on the system of coefficients and specific gravities. It is concluded that the use of diverse techniques, aimed at assessing socially-economic impact, in all the regions of the Russian Federation is the most urgent task of government administration.
Key words: efficiency audit, implementation of state programs, benchmarking, objective parameters, social and economic effect, complex criteria.
REFERENCES
1. Dannye tamozhennoi statistiki Federal'noi tamozhennoi sluzhby [Data of the Customs statistics of the Federal Customs Service]. Available at: http://customs.ru/index.php.
2. Federal'naia sluzhba gosudarstvennoi statistiki [Federal Service of State Statistics]. Available at: http://www.gks.ru/.
3. Limskaia deklaratsiia rukovodiashchikh printsipov audita [The Lima Declaration of Guidelines on Auditing Precepts]. Available at: http://www.intosai.org/issai-executive-summaries/view/article/issai-1-the-lima-declaration.html.
4. D'iakova E. B., Perekrestova L. V. O roli audita effektivnosti biudzhetnykh raskhodov v rasshirenii region-al'nogo Jiskal'nogo prostranstva i uvelichenii biudzhetnoi emkosti [On the role of efficiency audit of the budget expanses in the widening of the regional fiscal area and increase in budget capacity]. Upravlenie ekonomicheskimi sistemami: elektronnyi nauchnyi zhurnal, 2012, no. 48 (12). URL: http://cyberleninka.ru/article/n7o-roli-audita-effektivnosti-byudzhetnyh-rashodov-v-rasshirenii-regionalnogo-fiskalnogo-prostranstva-i-uvelichenii-byudzhetnoy-emkosti.
5. Audit effektivnosti. Obshchie printsipy: nauchno-metodicheskoe posobie [Efficiency audit. General principles: scientific and educational textbook]. Moscow, Izd-vo NII SP, 2012. 70 p.
6. Mezhdunarodnye standarty audita [International standards of audit]. Pod redaktsiei Zh. A. Kevorkovoi. Moscow, Iurait Publ., 2014. 464 p.
7. Astashova N. Biudzhetnye raskhody: mekhanizm otsenki effektivnosti [Budget expanses: mechanisms of efficiency assessment]. Problemy teorii ipraktiki upravleniia, 2011, no. 8, pp. 19-26.
8. Rykova I., Fokina T. Sovershenstvovanie podkhodov k sisteme otsenki effektivnosti gosudarstvennykh programm Rossiiskoi Federatsii [Improvement of the approaches to the system of assessment of the efficiency of state programs in the Russian Federation]. Sovremennaia nauka: aktual'nye problemy teorii i praktiki. Seriia: Ekonomika i pravo, 2014, no. 9-10. Available at: http://www.nauteh-journal.ru/index.php/—ep14-09/1272-a.
9. Portal gosudarstvennykh programm RF [Portal of state programs of the Russian Federation]. Available at: https://programs.gov.ru.
The article submitted to the editors 22.08.2016
INFORMATION ABOUT THE AUTHOR
Messel Ekaterina Olegovna - Russia, 414000, Astrakhan; The Ministry of Economic Development of the Astrakhan Region; Leading Expert; [email protected].
