CC BY
47УДК 342.9 © П. В. Молчанов, 2011
Амнистия и примирение с потерпевшим как основания освобождения от административной ответственности в области дорожного движения
П. В. Молчанов *
Анализ законодательства об административной ответственности позволяет обозначить два института освобождения от административной ответственности в области дорожного движения на основании амнистии и примирения с потерпевшим. В статье рассматриваются теоретические и практические вопросы реализации названных административно-правовых институтов.
Ключевые слова: амнистия, примирение с потерпевшим, административная ответственность,
дорожное движение.
В системе существующих в отечественном законодательстве оснований освобождения от административных ответственности и наказания, смягчения положения лиц, совершивших правонарушения, значится амнистия. Необходимо осмыслить и оценить данный административно-правовой институт с учетом положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) и состояния административной практики. В науке административного права амнистия — явление, почти не изученное. С момента вступления в силу КоАП РФ до настоящего времени амнистий по административным правонарушениям не производилось.
Среди правоведов отсутствует единая концепция по вопросу возможности освобождения от административной ответственности и прекращения производства по делу об административном правонарушении на основании амнистии. В трудах ученых-административистов этот вопрос, как правило, рассматривался лишь в нескольких аспектах. В лексическом плане под термином «амнистия» понимается «частичное или полное освобождение от судебного наказания определенной категории лиц, производимое верховной властью» *. В КоАП РФ термин «амнистия» содержится в двух статьях. Пункт 4 ч. 1 ст. 24.5 КоАП РФ предусматривает, что производство по делу об административном правонарушении не может быть начато, а начатое производство подлежит прекращению при издании акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания. Согласно п. 1 ст. 31.7 КоАП РФ, судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении административного наказания, прекращают исполнение постановления в случае изда-
ния акта амнистии, если такой акт устраняет применение административного наказания.
Заметим, что данные нормы не являются новеллами КоАП РФ. Они практически дословно повторяют положения п. 5 ст. 227 и п. 1 ст. 281 Кодекса РСФСР об административных правонарушениях (КоАП РСФСР), действовавшего в 1985-2002 гг.
Анализ положений ст. ст. 2.3, 2.8 и 2.10 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что в административном праве субъектом амнистии может быть как физическое лицо (вменяемое, достигшее возраста административной ответственности — 16 лет и привлеченное к ней), так и юридическое лицо.
Объективная потребность повышения эффективности административно-юрисдикционной деятельности правоохранительных органов свидетельствует о необходимости не только сохранения института административной амнистии в национальном правовом поле, но и уточнения оснований применения данного вида освобождения от административной ответственности.
Особенно остро стоят проблемы в части принятия акта об административной амнистии в сфере дорожного движения. Вызывает обоснованное беспокойство рост числа граждан, привлекаемых к административной ответственности за нарушение Правил дорожного движения (ПДД) 2. Полагаем, что необходимость в применении амнистии к административно наказанным участникам движения обусловлена рядом объективных причин.
В законодательстве об административной ответственности в области дорожного движения присутствует избыточное число административно-правовых составов, прямо не влияющих на обеспечение
* В нашем журнале публикуется впервые.
безопасности дорожного движения, что является одной из причин роста административной деликт-ности. Ужесточение санкций становится основным способом решения проблемы обеспечения безопасности дорожного движения. Размеры действующих наказаний не обоснованы научными исследованиями, не всегда целесообразно и наличие «вилок» в санкциях статей КоАП РФ 3.
В 2010 г. количество поступивших обращений граждан в Департамент ОБДД МВД России по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения составило более 12 тыс., что почти в 4 раза превысило показатель за аналогичный период 2009 г. Проводимые проверки в подразделениях Госавто-инспекции, анализ обращений участников движения свидетельствуют, что состояние законности в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел по делам о нарушениях Правил дорожного движения (ПДД) остается неудовлетворительным. Выявляются многочисленные нарушения законодательства об административных правонарушениях, факты незаконного привлечения сотрудниками подразделений к административной ответственности участников движения, волокиты при производстве по делам об административных правонарушениях, ненадлежащего оформления материалов. В этих условиях фактически треть населения страны ежегодно подвергается принудительному административному воздействию, что вызывает протест, а подчас и недовольство не только подразделениями ГИБДД, но и государством в целом. Такое положение дел, на наш взгляд, подрывает один из основных принципов обеспечения безопасности дорожного движения — приоритет ответственности государства, который подменяется ответственностью граждан — участников движения 4.
Как представляется, вопрос амнистии в нашем случае в первую очередь затрагивает интересы водителей, лишенных права управления транспортным средством. Ранее в ст. 297 КоАП РСФСР 5 предусматривалось, что при добросовестном отношении к труду и примерном поведении лица, лишенного на определенный срок права управления транспортным средством, лицо, назначившее данное наказание, могло по истечении не менее половины срока лишения по ходатайству общественной организации или трудового коллектива его сократить. В КоАП РФ аналогичная норма отсутствует. Между тем, учитывая установление законодателем максимального срока лишения права управления транспортным средством до трех лет 6, отметим, что применение амнистии, по нашему мнению, будет способствовать реализации принципа индивидуализации назначения административного наказания, предусмотренного чч. 2 и 3 ст. 4.1 КоАП РФ.
Полагаем, амнистия сама по себе служит весьма действенным профилактическим инструментом. Любой акт об амнистии является выражением гуманизма и милосердия со стороны государства в отношении граждан. Представляется, что определенная часть амнистированных участников движения после освобождения от наказания будет в дальнейшем воздерживаться от нарушения ПДД. Здесь уместно заметить, что одной из главных задач законодательства об административных правонарушениях является профилактика административной деликтности (ст. 1.2 КоАП РФ).
Кроме того, по нашему мнению, в целях обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов участников движения, в отношении которых реализуется рассматриваемая мера, целесообразно проработать вопрос о включении в КоАП РФ отдельной статьи, посвященной амнистии (по аналогии со ст. 84 УК РФ). При принятии соответствующего акта законодателю следует предусмотреть ряд проступков, на которые амнистия не распространяется, в частности, за правонарушения, предусмотренные ст. 12.8 (управление транспортным средством водителем, находящимся в состоянии опьянения, передача управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения) и ст. 12.26 КоАП РФ (невыполнение водителем требования о прохождении медицинского освидетельствования на состояние опьянения).
Другим основанием освобождения от административной ответственности в области дорожного движения, как представляется, может и должно стать примирение с потерпевшим. В отличие от амнистии, данный институт предусмотрен только уголовным законодательством и, соответственно, изучался специалистами в области уголовного права 7. Как отмечают исследователи, примирение с потерпевшим — исторически известное частное начало в публичном праве. На протяжении многих веков данный институт рассматривался в качестве основания для освобождения от наказания либо смягчения его, и при удовлетворении частного интереса примирение было направлено на обеспечение интереса общественного 8.
На наш взгляд, введение законодателем новых форм производства по делу об административных правонарушениях должно органично сочетаться с правом компетентных государственных органов отказаться от административного преследования или прекратить его при соблюдении подозреваемым или обвиняемым некоторых условий, предусмотренных законом. Тем более, как показывает практика, нарушитель и потерпевший зачастую фактически «примиряются» после возбуждения дела об административном правонарушении.
Первые шаги в этом направлении уже сделаны. Так, согласно Федеральному закону от 1 декабря 2007 г. № 306-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон „Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств“ и статью 2 Федерального закона „О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об организации страхового дела в Российской Федерации» и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации“» 9 допускается оформление документов о дорожно-транспортном происшествии (ДТП) без участия сотрудников Госавтоинспекции в случае, если вред причинен только имуществу, ДТП произошло с участием двух транспортных средств, гражданская ответственность владельцев которых застрахована по ОСАГО, обстоятельства причинения вреда, характер и перечень видимых повреждений не вызывают разногласий участников ДТП. Размер страховой выплаты в данном случае не может превышать 25 тыс. рублей.
В соответствии со ст. 25.2 КоАП РФ потерпевшим является физическое лицо или юридическое лицо, которым административным правонарушением причинен физический, имущественный или моральный вред. Рассмотрим возможные варианты возмещения каждого из этих видов вреда.
Как правило, возмещение физического и имущественного вреда происходит в форме компенсации потерпевшему расходов на лечение, ремонт транспортного средства и т. д., что позволяет судить о наличии между сторонами гражданско-правовых отношений, связанных с возмещением причиненного здоровью вреда (ст. ст. 1084 и 1085 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ)). В конечном счете возмещение и физического, и морального, и, разумеется, имущественного вреда как условие освобождения от административной ответственности может сводиться к исполнению лицом обязательств вследствие причинения вреда (деликтных обязательств), регулируемых главой 59 ГК РФ.
Моральный вред может быть возмещен двумя способами. Во-первых, путем направленных на примирение с потерпевшим действий лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. Во-вторых, возможна выплата компенсации в материальной (чаще всего денежной) форме, что порождает между сторонами гражданско-правовые отношения, связанные с соответствующим обязательством, принятым на себя причинителем вреда.
Считаем, что под условиями прекращения дела об административном правонарушении в области дорожного движения в связи с примирением с потерпевшим следует понимать, помимо собственно
примирения сторон, совершение должником (лицом, освобождаемым от административной ответственности) в пользу потерпевшего определенных действий (передачи имущества, выполнения работ, выплаты денег и т. д.) во исполнение обязательств, возникших вследствие причинения вреда.
Однако если в нашем случае между сторонами существуют обязательственные правоотношения, то нельзя не учитывать и иные нормы «Общих положений об обязательствах» (подраздел I раздела III Части первой ГК РФ), которые в равной мере подлежат применению. Так, ст. 415 ГК РФ гласит: «Обязательство прекращается освобождением кредитором должника от лежащих на нем обязанностей, если это не нарушает прав других лиц в отношении имущества кредитора».
Как же может быть реализована данная новация на практике в качестве основания освобождения от административной ответственности в области дорожного движения? Предположим, что потерпевший примиряется со своим «обидчиком», прощает ему долг и заявляет ходатайство о прекращении дела об административном правонарушении. Глава 12 содержит ряд составов (помимо тех случаев, когда нарушение ПДД стало причиной ДТП), дела по которым могут быть прекращены на основании примирения с потерпевшим, в частности по ст. 12.24 (нарушение ПДД или правил эксплуатации транспортного средства, повлекшее причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшего) или ч. 2 ст. 12.27 (оставление водителем в нарушение ПДД места ДТП, участником которого он являлся). Представляется, что есть два варианта решения вопроса: либо просьба потерпевшего компетентным органом удовлетворяется, невзирая на то, что вред не заглажен, либо это признается невозможным (в таком случае освобождение от административной ответственности не наступает).
Вместе с тем освобождение от административной ответственности в связи с примирением сторон должно быть не обязанностью, а правом суда или соответствующего государственного органа (в нашем случае — Госавтоинспекции). Следовательно, применение данного института возможно только тогда, когда с учетом обстоятельств конкретного деяния и личности субъекта, в отношении которого ведется дело об административном правонарушении, суд или орган административной юрисдикции приходят к выводу о том, что прекращение дела не затрагивает охраняемые КоАП РФ интересы граждан (а не только потерпевшего), общества и государства в целом. В противном случае освобождение от административной ответственности исключается. Если же с публично-правовой точки зрения это в конкретном случае возможно, то нет никаких оснований
привлекать лицо к административной ответственности только потому, что потерпевший реализовал свое право на прощение долга, предоставленное ему ст. 415 ГК РФ, и вред фактически не был возмещен.
Применяя указанную норму гражданского законодательства при прекращении дела об административном правонарушении, необходимо выяснять, осознавал ли потерпевший правовые последствия прощения долга, прекращающего обязательство по возмещению причиненного правонарушением вреда. Нужно убедиться и в том, что потерпевший прощает долг добровольно, т. е. без физического или психического принуждения со стороны лица, совершившего правонарушение.
При этом прощение долга следует отличать от элементарного отказа от осуществления гражданских прав, предусмотренного ст. 9 ГК РФ. Воля потерпевшего может и не быть направлена на то, чтобы простить долг в смысле ст. 415 ГК РФ, т. е. прекратить обязательство должника. Он вправе не настаивать на исполнении обязательства со стороны должника, отказываясь в данный, конкретный момент от предъявления требований по возмещению вреда, но сохраняя при этом возможность предъявления их в пределах срока исковой давности. В таком случае, учитывая волеизъявление потерпевшего, также нет препятствий к применению института освобождения от административной ответственности.
Вынося постановление о прекращении дела об административном правонарушении по данному основанию, компетентный орган должен отразить в постановлении тот факт, что вред не был реально заглажен. При этом особую важность приобретает ссылка на конкретную норму ГК РФ (ст. 9 или ст. 415). В первом случае потерпевший будет вправе в дальнейшем предъявить иск в порядке гражданского судопроизводства, во втором он такого права лишается, поскольку прощение долга является основанием прекращения обязательства. Обстоятельства, связанные с действительной волей потерпевшего, должны выясняться наряду с фактами, свидетельствующими о том, действует ли потерпевший добровольно и сознательно.
На наш взгляд, внедрение в КоАП РФ данной новации, помимо включения в главу 2 отдельной статьи «Освобождение от административной ответственности в связи с примирением с потерпевшим» (аналогично ст. 76 УК РФ), потребует дополнения и ряда иных статей, в частности ст. ст. 24.5 и 31.7 КоАП РФ.
В заключение заметим, что остается ряд вопросов, открытых для изучения и ждущих своих исследователей. Так, нерешенной проблемой являются определение статуса потерпевшего, участвующего в производстве по делу об административном право-
нарушении, а также защита его прав и законных интересов 10. По нашему мнению, целесообразно предусмотреть порядок признания участника дорожного движения «потерпевшим» в результате нарушения ПДД путем вынесения соответствующего определения 11, так как в настоящее время признавать лицо потерпевшим имеет право только суд.
На наш взгляд, дальнейшая разработка рассмотренных вопросов позволит найти правильное решение в целях повышения эффективности защиты законных прав и интересов участников движения.
1 Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка. М., 2003. C. 23.
2 Согласно статистическим данным Госавтоинспекции МВД России, в 2010 г. количество административно наказанных участников дорожного движения составило почти 55 млн чел., из которых около 1 млн были лишены права управления транспортным средством.
3 Молчанов П. В. Возбуждение дела об административном правонарушении в области дорожного движения : авто-реф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008. С. 4-5.
4 Статья 2 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (с последующими изменениями и дополнениями).
5 См., напр.: Комментарий к Кодексу РСФСР об административных правонарушениях / под ред. И. И. Веремеенко, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной. М., 1998. С. 837-838.
6 Максимальный срок лишения права управления транспортным средством за совершение как административного деликта, так и уголовного преступления. Введен Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 210-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 31, ст. 4007. С. 8387-8400.
7 См., напр.: Лянго Л. Н. Проблемы прекращения уголовного дела в связи с примирением с потерпевшим : дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2000 ; Якобашвили Г. М. Освобождение от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим : дис. . канд. юрид. наук. М., 2001 ; Ценева В. В. Освобождение от уголовной ответственности в связи с примирением с потерпевшим : дис. . канд. юрид. наук. Кемерово, 2002.
8 См. подробнее: Гаева О. Х., Хайрусов Д. С. Историкоправовой аспект развития института примирения // История государства и права. 2008. № 6 (АИПС «КонсультантПлюс»).
9 Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 49, ст. 6067. С. 13290-13301.
10 См., напр.: Зубач А. В. Государственные гарантии прав потерпевшего от административного правонарушения // Современное право. 2004. № 7. С. 31-34.
11 Акулов В. И., Иванова Л. В., Сальников М. Г. Организация деятельности Государственной инспекции безопасности дорожного движения в производстве по делам об административных правонарушениях : учебно-методическое пособие / под ред. М. В. Костенникова. Домодедово, 2005. С. 60 ; Костенников М. В., Астахов Д. В., Горин Е. В. и др. Административно-процессуальный статус участников производства по делам об административных правонарушениях : учебное пособие / под общ. ред. Ю. Н. Демидова. Домодедово, 2006. С. 114.
