CC BY
65
ББК 64.4(7Сое) YAK 327:94(73)
АМЕРИКАНСКИЙ ПРОЕКТ РЕФОРМЫ ООН В 2000-2008 ГОДАХ
AMERICAN PROJECT OF THE UN REFORM, 2000-2008
E.A. ШИПКОВА E.A. SHCHIPKOVA
Данная статья анализирует позицию США по проблеме реформирования ООН. При первой администрации Дж.У. Буша происходит накопление кризисных явлений в отношениях США и ООН, необходимость разрешения которых стала одной из важнейших предпосылок для реформы ООН. В период второй администрации Дж.У. Буша происходит активизация политики США в отношении реформирования ООН.
This article analyses the US position regarding to the UN reform in the context of two stages. The first stage (first G.W. Bush's administration) considers the period of notable deterioration in the US-UN relations. The necessity to reconcile them became one of the most important prerequisites for the UN reform. The second stage (second G.W. Bush's administration) represents the period of the US activation in the reform process, as well as the basic elements and peculiarities of the American project of the UN modernization.
Ключевые слова: Внешняя политика США, реформа ООН, администрация Дж.У. Буша, неоконсерватизм.
Key words: Foreign policy of the USA, UN reform, administration of G.W. Bush, neocon-servatism.
В преддверии президентских выборов 2000 года политическая программа республиканской партии декларировала важность международного сотрудничества в рамках ООН - ценного инструмента для поддержания мира, многосторонней дипломатии и гуманитарной помощи. При этом необходимым условием эффективного взаимодействия США и ООН называлась реформа Организации, что подразумевало, в первую очередь, модернизацию её бюрократической структуры, искоренение административных правонарушений и пересмотр доли взносов США в бюджет ООН [21]. Однако начало первого президентского срока Дж. Буша-мл. было ознаменовано событиями, которые на определённый период наделили проблему реформирования ООН статусом второстепенного вопроса, производного от состояния приоритетных аспектов взаимоотношений США и ООН.
После террористических атак 11 сентября 2001 года администрация Дж.У. Буша приложила значительные усилия для того, чтобы в максимальной степени привлечь ООН к сотрудничеству в борьбе с международным терроризмом [7, с. 58-59]. Принятие Советом Безопасности резолюции № 1373, ставшей основой для всеобъемлющей антитеррористической коалиции, привело к сглаживанию текущих противоречий между США и ООН. В начале 2002 года Госдепартамент США заявлял об очевидных «признаках роста» ООН, правильности её новой политики, основанной на принципах финансовой подотчётности и эффективного управления, развитии новых механизмов сотрудничества и увеличении финансирования программ международной помощи ООН со стороны США [3, с. 55]. Вместе с тем среди представителей администрации укреплялись неоконсервативные настроения, ставящие под вопрос эффективность многосторонней дипломатии в деле защиты американских интересов. По их мнению, легитимность ООН была подорвана существующим порядком, в котором формально одинаковое право голоса имеют государства с различным государственным строем [10, с. 424-426]. Поэтому США не могут допустить зависимости своих коренных интересов от междуна-
родных механизмов, которые могут быть блокированы странами, чьи интересы существенно отличаются от американских [5]. Обладая реальной возможностью влиять на конструирование и осуществление внешнеполитического курса первой администрации Дж. Буша-мл., неоконсерваторы не предлагали конкретных шагов реформы ООН, ставя под вопрос саму необходимость считаться с Организацией.
Именно неоконсервативные принципы унилатерализма, превентив-ности, распространения демократии с позиции силы, строительства наций были положены в основу Стратегии национальной безопасности (СНБ) США 2002 года. СНБ декларировала приверженность многостороннему международному сотрудничеству, но при условии, что в случае необходимости США без колебаний станут действовать в одиночку ради защиты национальных интересов [18]. Следуя логике СНБ, США, обладая наибольшим силовым потенциалом, не заинтересованы в сотрудничестве с такими многосторонними институтами, которые могли бы ограничить американские возможности использования силы. Война в Ираке подтвердила возврат Вашингтона к активной силовой политике в международных отношениях и, как следствие, отход от ООН. Вторжение в Ирак, не санкционированное Советом Безопасности, понизило авторитет ООН в урегулировании мировых кризисов, а последовавшая за этим череда международных скандалов с участием ООН (насилие миротворческого контингента ООН в Конго, факты коррупции и хищения в программе «Нефть в обмен на продовольствие», выявленные в ходе инициированных США расследований [13]) ещё более дискредитировала ООН в глазах мировой общественности [25]. «Нехватка прозрачности, эффективности и подотчётности делает ООН нерелевантной организацией», - резюмировал Дж. Буш-мл. [19]. Тем не менее, завершение его первого президентского срока было ознаменовано резким падением рейтинга республиканской партии, чья политика унилатерализма лишила США поддержки в ООН, испортила отношения с традиционными союзниками в Европе и существенно подорвала международную репутацию страны [11]. Поэтому в предвыборной кампании 2004 года команда Дж. Буш-мл., подчёркивая приоритет задач национальной безопасности во внешней политике, перенесла акцент с превентивных односторонних действий на многостороннее партнёрство [20]. Позиция кандидата Дж. Керри была существенно ослаблена возвращением администрации президента к понятиям многостороннего лидерства и разделения ответственности [12]. После победы в выборах Дж. Бушу-мл. стала необходима существенная корректировка внешнеполитического курса, следствием чего стала оптимизация отношений США и ООН и активизация Вашингтона в вопросе о реформировании ООН.
Выработка нового внешнеполитического курса второй администрацией Дж. Буша-мл. обозначала не коренную переориентацию американской стратегии, а лишь некоторое смещение акцентов и расширение инструментальной базы, направленное на более полное достижение внешнеполитических целей. Одним из таких инструментов стала ООН, вынужденное сотрудничество с которой ставило перед второй администрацией Дж. Буша-мл. задачу направить процесс реформы именно таким образом, чтобы удовлетворить потребность США в «удобной» Организации. Желание американцев зависеть от многосторонних институтов оставалось минимальным, но стремление разделить затраты и нагрузку, приходящуюся на них, побудило США добиваться большей степени влияния, контроля и манёвренности в отношениях с ООН. Реформа рассматривалась как сочетание институциональных (система управления, этические стандарты, дисциплина) и операционных (улучшенная стратегия и усиленные инструменты) изменений, которые могут быть осуществлены только под руководством Америки, планирующей играть «ведущую, активную и позитивную роль» в этом процессе [14]. Государственный секретарь К. Райс определила начавшийся процесс как «реформаторскую революцию», которая потребует постоянной работы в течение длительного периода [22].
Центральное место в американском проекте реформирования ООН заняла управленческая и административная реформа, которая понималась как первый, базовый уровень глобальной реформы ООН, без которой невозможны дальнейшие изменения. В основу американских предложений были положены принципы подотчётности, эффективности и актуальности ООН в современном мире. Реформа должна была включать в себя следующие элементы: внедрение кодекса этики для сотрудников, усиление внутреннего надзора и финансовой отчётности, чёткое разделение функций между органами ООН, предоставление Генеральному секретарю права отказывать в иммунитете сотрудникам ООН, проверка всех программ и мандатов Генеральной Ассамблеи за последние 5 лет на предмет их актуальности и эффективности [16].
На институциональном уровне внимание США было сконцентрировано на создании новых органов в таких ключевых сферах, как защита прав человека, продвижение демократии и миротворчество. Предлагалось заменить дискредитированную Комиссию ООН по правам человека новым Советом по правам человека, в состав которого не должны входить государства, известные своими злоупотреблениями. Мандат Совета должен был предусматривать рассмотрение чрезвычайных ситуаций с нарушением прав человека, оказание технической помощи правительствам и укрепление прав человека в качестве глобального приоритета [9]. Также Дж.У. Буш инициировал создание Фонда демократии для предоставления неправительственным организациям, правительствам и международным организациям грантов на осуществление проектов в области демократизации. Предполагалось, что финансирование нового органа будет происходить за счёт добровольных пожертвований стран-членов, что стало бы позитивным примером для широкого внедрения нового механизма финансирования в систему ООН [13]. Одной из причин заинтересованности администрации Дж. Буша-мл. в реформировании миротворческой деятельности ООН выступил тот факт, что США являлись крупнейшим донором (как и крупнейшим должником) миротворческих операций ООН, ежегодно оплачивая 27% всего миротворческого бюджета (хотя доля американских военнослужащих в миротворческом персонале составляла лишь 0,5%) [1]. Поэтому Вашингтон стремился увеличить подотчётность деятельности ООН в этой сфере, предлагая внедрить новую схему контроля над перемещениями миротворческих фондов. Также США требовали закрепления превентивных и дисциплинарных мер для искоренения нарушений в миротворческих миссиях. Далее Госдепартамент поддержал создание Комиссии по миростроительству, которая бы позволила ООН эффективнее помогать странам в постконфликтный период, обеспечила более тесную координацию между политическими и военными мероприятиями ООН. Важной отличительной особенностью Комиссии стало обязательное включение в её состав стран - основных доноров миротворческих операций. Признание взаимосвязи между вкладом государства в фонды организации и его правом голоса воспринималось США как позитивный сдвиг в культуре ООН [13].
Вопрос о расширении Совета безопасности ООН рассматривался Госдепартаментом лишь как малая часть более широкой программы реформ [6]. США не поддержали предлагаемые проекты расширения Совета до 25-ти членов из-за опасений, что это приведёт к снижению его эффективности [2]. Администрация выступала за то, чтобы добавить в Совет ещё два или три постоянных члена без права вето и принять 2-3 страны в качестве временных членов. Принимая во внимание фактор географического баланса, Вашингтон выдвигал ряд дополнительных критериев для потенциальных членов (размер экономики и численность населения, военный потенциал, участие в миротворчестве, приверженность демократии и правам человека, финансовый вклад в систему ООН, приверженность борьбе с терроризмом и нераспространению ОМП). Данным критериям более всего соответствовали члены НАТО и некоторые союзные США государства, что снижало вероятность появления дополнительной оппозиции для США внутри Совета. Что касает-
ся конкретных претендентов на роль постоянных членов Совета, администрация заявила о поддержке кандидатуры Японии, одного из ближайших союзников Соединённых Штатов [8].
В отношении модернизации финансовой деятельности ООН администрация Буша-мл. выступала за распространение практики добровольных взносов на программы Организации. Такой механизм должен был мотивировать учреждения ООН эффективнее выполнять свои задачи, ведь в случае их бездействия или злоупотребления спонсирующее государство могло перенаправить свои средства в более действенное и конкурентоспособное агентство. В целом финансовый аспект взаимоотношений США и ООН выступал своеобразным индикатором готовности сторон к конструктивному диалогу. Длительное время угрозы США о частичном прекращении финансирования ООН и ответное предупреждение ООН о возможных санкциях за невыплату американского долга усложняли поиск компромисса в решении финансового вопроса. Так, в 2005 оду. на рассмотрение Конгресса США был вынесен законопроект Г. Хайда «Акт о реформе ООН», согласно которому США сокращали финансирование ООН наполовину (11% от бюджета Организации) в случае, если ООН не добьётся строжайшей финансовой отчётности, реформирования Комиссии по правам человека и искоренения нарушений в ходе выполнения миротворческих миссий [15]. Однако администрация не поддержала данный Акт, поскольку он мог помешать проведению серьёзной и продуманной реформы и подорвать ещё действующие механизмы в системе ООН [23].
При этом взгляды администрации Буша-мл. на реформирование ООН отличались от мнения руководства Организации и других государств-членов. Делегация США во главе с неоконсерватором Дж. Болтоном внесла 750 поправок в проект реформы «При большей свободе», представленный Генеральным секретарём К. Аннаном в 2005 году. Несмотря на то, что многие предложения главы ООН были одобрены (строгий контроль над бюджетом организации, усиление ответственности Генерального секретаря, реформа Комиссии по правам человека), США потребовали исключить из текста все упоминания о Международном уголовном суде, Киотском протоколе и разоружении ядерных государств [24]. Также были отвергнуты предложения об усилении роли Генеральной Ассамблеи в процессе принятия решений, увеличении финансовой помощи для Целей развития тысячелетия и создании постоянного корпуса миротворческих сил ООН. Американский проект реформирования ООН встретил сопротивление со стороны развивающихся стран, объединённых в «Группу 77». Эти страны согласились с необходимостью реформы управления, расширения Совета Безопасности, усовершенствования правозащитного и миротворческого органов ООН, но выступили против американских предложений, делающих возможной дискриминацию государств по их размеру, численности населения или финансовым взносам. По мнению Группы, к таким изменениям относились усиление роли Генерального секретаря, рассмотрение кадровых и финансовых вопросов ООН в обход Генеральной Ассамблеи, вариант расширения Совета Безопасности, при котором не учитывается идея сбалансированного представительства, пересмотр программ ООН, инициированный развитыми странами для перераспределения средств от целей развития к вопросам безопасности [17]. Недовольство бескомпромиссной политикой США проникло даже в дипломатичный Секретариат ООН: в 2006 году К. Аннан призвал администрацию Буша-мл. пересмотреть своё максималистское отношение к реформе ООН в сторону сотрудничества с остальными членами [4].
Таким образом, США акцентировали своё внимание на таких направлениях реформы ООН, которые обеспечивали создание механизма эффективного контроля над организацией и её операциями (административная реформа, Миротворческая комиссия), продвижение демократии американского образца во всём мире (Фонд демократии), усиление американского влияния в расширенном Совете Безопасности и увеличение возможности применения
санкций против государств - идеологических противников США (Совет по правам человека). Необходимо заметить, что позиция американской администрации, имевшая в своей основе прагматичное желание сохранить приоритетное положение США в мире, в существенной мере действительно отвечала задаче укрепления и усиления ООН (внимание к процедурной эффективности Совета Безопасности, улучшение механизма управления Секретариата, частичное внедрение практики добровольного финансирования и др.). США удалось направить реформу ООН в приемлемое для себя русло: на протяжении 2005-2008 годов на повестке дня Организации находились темы административной реформы Секретариата, прав человека и борьбы с терроризмом, а проблемы развития и расширения Совета безопасности, особенно важные для развивающихся стран, так и не получили нового развития. Использование административного (единовременное увольнение сотрудников, изменение должностных инструкций высших чиновников Секретариата), дипломатического (замена «агрессивного» посла Дж. Болтона на «компромиссного» З. Халилзада), финансового (лавирование между угрозой сокращения взносов и обещаниями увеличить вклады в приоритетные проекты), политического (давление на государства-члены, противодействие «Группе 77», формирование общественного мнения) ресурсов позволило Вашингтону приблизиться к понятию «удобной многосторонности». Такая многосторонность предполагает возможность США формировать приоритеты и осуществлять руководство различными направлениями деятельности ООН, противостоять инициативам, противоречащим американским интересам, а также достигать своих целей по наиболее низкой для американских налогоплательщиков цене. Посредством риторики реформирования ООН вторая администрация Дж.У. Буша прибавила к арсеналу действующих инструментов своей внешней политики ресурсы этой организации, однако, оставив себе достаточную свободу действия во всех направлениях.
Литература
1. Актуальные сведения о «стоимости» войны и мира [Электронный ресурс] // Организация Объединённых Наций. - 2006, 21 сент. - Режим доступа : http://www.un.org/russian/events/peaceday/2006/facts.html.
2. Американские эксперты не советуют расширять Совет Безопасности [Электронный ресурс] // Пресс-служба Государственного Департамента США. - 2005, 12 авг. - Режим доступа : http://www.america.gov/st/washfile-russian/2005/August/2005081207414 6ajatia0.8176844.html.
3. Армитедж, Р. Союзники, друзья и партнеры: международное сотрудничество в области Стратегии национальной безопасности [Электронный ресурс] / Р. Армитедж // Американские внешнеполитические дискуссии в период администрации Дж. Буша-мл. Антология текстов американских политологов - аналитиков Государственного Департамента / сост. М.В. Кирча-нова. - Воронеж, 2007. - С. 50-56. - Режим доступа : http://ejournals.pp.net. ua/_ld/0/19_amfaf_p1.pdf.
4. К. Аннан разделяет мнение своего первого заместителя относительно позиции США в ООН [Электронный ресурс] // Центр новостей ООН. - 2006, 7 июня. - Режим доступа : http://www.un.org/russian/news/fullstorynews. asp?newsID = 5688.
5. Манто, М. Доктрина Буша: происхождение, развитие, альтернативы [Электронный ресурс] / М. Манто // Аналитический центр Намакон. - 2004, 21 апр. -Режим доступа : http://www.namakon.ru/articles.php?id=103&p = 1&page=4.
6. ООН требуется реформа бюджета и управления [Электронный ресурс] // Пресс-служба Государственного Департамента США. - 2005, 17 июня. - Режим доступа : http://www.america.gov/st/washfile-russian/2005/June/2005061 7102700adynned0.8994409.html.
7. Пиллар, П. Инструменты борьбы с терроризмом [Электронный ресурс] / П. Пиллар // Американские внешнеполитические дискуссии в период
администрации Дж. Буша-мл. Антология текстов американских политологов - аналитиков Государственного Департамента / сост. М.В. Кирчано-ва. - Воронеж, 2007. - С. 57-64. - Режим доступа : http://ejournals.pp.net. ua/_ld/0/19_amfaf_p1.pdf.
8. Представитель США в ООН Болтон обязался более настойчиво добиваться реформирования ООН [Электронный ресурс] // Пресс-служба Государственного Департамента США. - 2006, 14 июня. - Режим доступа : http://www.america. gov/st/washfile-russian/2006/June/ 20060614090947sjhtrop0.4316217.html.
9. Соединённые Штаты настаивают на создании сильного нового Совета по правам человека ООН [Электронный ресурс] // Пресс-служба Государственного Департамента США. - 2006, 12 янв. - Режим доступа : http://www.america. gov/st/washfile-russian/2006/January/20060112082623frllehctim0.4623834.html.
10. Фукуяма, Ф. Конец истории и последний человек [Текст] : пер. с англ. / Ф. Фукуяма. - М. : АСТ, 2005. - 588 с.
11. A Year After Iraq War [Electronic resource] // Pew Research Center. - 2004, March 16. - Режим доступа : http://pewglobal.org/reports/display.php?ReportID=206.
12. Dobbins, J. We're All Multilateralists Now [Electronic resource] / J. Dobbins // Rand Corporation. - 2004, Nov. 13. - Режим доступа : http://www.rand.org/ commentary/2004/11/13/IHT.html.
13. Hearing: Prospects for United Nations Reform [Electronic resource] // US Senate Committee on Foreign Relations. - 2005, Oct. 18. - Режим доступа : http:// www.foreign.senate.gov/hearings/prospects-for-united-nations-reform.
14. Hearing: Task Force on the United Nations [Electronic resource] // U.S. Senate Committee on Foreign Relations. - 2005, July 21. - Режим доступа : http://foreign.senate.gov/hearings/hearing/?id = de501330-a1f9-0e39-115 b-f977378d749b.
15. Henry, J. Hyde United Nations Reform Act of 2005 [Electronic resource] // The Library of Congress. - 2005. - Режим доступа : http://thomas.loc.gov/cgi-bin/ query/z?c109:H.R.2745.
16. Lugar, R. U.N. reform regimen [Electronic resource] / R. Lugar // The Washington Times. - 2006, Feb. 4. - Режим доступа : http://www.washingtontimes.com/ news/2006/feb/04/20060204-103048-4001 r.
17. Martinetti, I. UN Management Reform [Electronic resource] / I. Martinetti // The Global Policy Forum. - 2007, Sep. 10. - Режим доступа : http://www.global-policy.org/component/content/article/228/32453.html.
18. National Security Strategy [Electronic resource] // The White House. - 2002. -Режим доступа : http://georgewbush-whitehouse.archives.gov/nsc/nss/2002/ index.html.
19. Opening annual general debate, General Assembly hears call for radical change to address threats of terrorism, weapons of mass destruction [Electronic resource] // UN Press Release. - 2003, Sep. 23. - Режим доступа : http://www. un.org/News/Press/docs/2003/ga10156.doc.htm.
20. Powell, C. A Strategy of Partnership [Electronic resource] / C. Powell // Foreign Affairs. - 2004. - January/February. - Режим доступа : http://www.foreignaf-fairs. com/articles/5 9529/colin-l-powell/a- strategy- of-partnerships.
21. Republican Platform 2000: Renewing America's Purpose. Together [Electronic resource] // Republican National Coalition for Life. - Режим доступа : http:// www. rnclife. org/platform/platform2000.html.
22. Rice, C. Address of Secretary of State at the 60th United Nations General Assembly [Electronic resource] / C. Rice // U.S. Department of State. - 2005, Sep. 17. -Режим доступа : http://www.un.org/webcast/ga/60/statements/usa050917eng.pdf.
23. Statement by T.E. Wirth, President of the UN Foundation, regarding the United Nations Reform Act of 2005 [Электронный ресурс] // United Nations Foundation. - 2005, July 17. - Режим доступа : http://www.unfoundation.org/news-and-media/press-releases/2005-1997/2005/statement-wirth-un-reform-act-2005. html.
24. Usborne, D. The US vs the UN [Electronic resource] / D. Usborne // Global Policy Forum. - 2005, Aug. 26. - Режим доступа : http://www.globalpolicy.org/compo-nent/content/article/157/26997.html.
25. Views of a Changing World 2003 [Electronic resource] // Pew Research Center. - 2003, June 03. - Режим доступа : http://pewglobal.org/reports/display. php?ReportID=185.
