CC BY
11
SCIENCE TIME
■
АКТЫ О МЕСТНЫХ СОВЕТАХ СЕРЕДИНЫ 1920-Х ГГ.: СОДЕРЖАНИЕ И ЗНАЧЕНИЕ В РАЗВИТИИ ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА
Упоров Иван Владимирович, Краснодарский университет МВД России, г. Краснодар
E-mail: uporov@list.ru
Аннотация. В развитии представительной власти советского государства на местном уровне большое значение имели акты, регулировавшие институт местных Советов в середине 1920-х гг., о чем свидетельствует тот факт, они в своей основе действовали до 1970-х гг., а по многим принципиальным позициям - до конца существования СССР. Автор анализирует основные законы о местных Советах принятые в РСФСР, выявляет их особенности, делает соответствующие обобщения.
Ключевые слова: Местные Советы, Положение о советах, исполком, депутаты, город, село, волость, выборы.
После Октябрьской революции 1917 г. в течение нескольких лет советская власть не могла приступить к системному правового регулированию института местных Советов на законодательном уровне. Причины этого были прежде всего послереволюционная разруха, Гражданская война. Определенным образом повлияло и отсутствие достаточного опыта функционирования новых органов власти на местах, которые, в соответствии с большевистской концепцией, должны были основываться на власти народа. Соответствующие акты стали появляться, начиная с середины 1920-х гг. Речь идет о совокупности Положений о Советах разных уровней [1]. Так, согласно Положению, регулировавшему уездный уровень Советов, права уездных съездов в решении вопросов в хозяйственной и политической области были значительными, в частности, уездному съезду Советов были даны полномочия заслушивать отчеты о деятельности органов, которые непосредственно не подчиненных исполкому уездного Совета, но находившихся на территории уезда; распределять по ходатайству уездного исполкома Совета доходы и расходы между бюджетами
I
SCIENCE TIME
I
разных уровней (уездными, городскими, волостными); утверждать ставки местных налогов (в размерах не свыше определенных губернским съездам Советов).
Такого рода подход при определении полномочий местных Советов с этого времени станет неизменно включаться в правовые акты, регулирующие статус местных Советов. Положение об уездных Советах достаточно полно определяло правомочия уездного исполнительного комитета в основных областях социально -экономической жизни, в том числе по вопросам охраны революцион-ного порядка, вопросам судебного управления, финансовой деятельности, налогов и промышленности, вопросам регулирования и охраны труда, в сфере социального обеспечения, по вопросам культурно-просветительной работы, в области охраны народного здравия, а также благоустройства и жилищного дела.
Помимо этого, исполнительный комитет получил возможность контроля за работой органов и учреждений, которые были расположены на территории уезда (в этом полномочии были лишь некоторые исключения, в числе которых значились учреждения Красной Армии, а также органы прокурорского надзора. Данное полномочие также будет в дальнейшем включаться в статус местного
Наибольшее внимание рассматриваемое Положение об уездных Советах уделяло бюджетно-хозяйственной сфере. В частности, исполнительные комитеты уездных Советов должны были заниматься организацией ветеринарных и агрономических пунктов, принимать необходимые меры к обеспечению школами и детсадами, организовывать работу учреждений здравоохранения, коммунальных служб и т.д. Уездный исполком имел полномочия утверждать волостные бюджеты, а также бюджеты заштатных городов, принимать отчеты об исполнении бюджетов, устанавливать сроки платежей местных налогов, предназначенных на финансирование отнесенных на уезд расходов, контролировать своевременное поступлению местных доходов, взыскание недоимок и др. Как видно, это Положение, исходя из партийных решений о необходимости оживления деятельности Советов, заметно повышало значимость уездных Советов в социально-экономической жизни уезда и соответственно наделяло их необходимыми правами.
Что касается более низкого уровня Советов (волостного), то в правовом регулировании их статуса также произошли изменения. Так, эти Советы ранее решали преимущественно административно-управленческие задачи, в частности, волостной исполком должен был принимать меры к охране порядка, а также к «поднятию волости» в хозяйственном и культурном отношении. Учреждения, действовавшие на территории волости, были подчинены сразу уездным Советам. Волостные исполкомы не имели полномочий налагать административные взыскания - в этом отношении они могли только вносить в
Совета.
| SCIENCE TIME Щ
уездный Совет предложения, и окончательное решение принимал уездный Совет, то есть фактически волостные органы имели минимум полномочий [2, с. 289].
Такое положение вызывало справедливые нарекания с мест, которые, вероятно были услышаны, поскольку в отмеченном выше Положении о волостных Советах ситуация существенно изменилась. В частности, Положение предусматривало некоторую демократизацию в формировании уездных Советов - была установлена новая норма представительства депутатов в уездные Советы от сельских Советов, а именно один сельский депутат теперь избирался от трехсот жителей, то есть представительство выросло сразу в семь раз.
Положение о волостных Советах устанавливало обязательным проведение расширенных (то есть сессионных) заседаний исполкомов волостных Советов с обязательным участием не только руководителей сельских, поселковых и городских Советов, но также и представителей профсоюзов предприятий, которые располагались на территории волости, и крестьянского общества взаимопомощи. Такие заседания предписывалось волостным исполкомам проводить не реже раза в три месяца. Таким образом, расширен-ные заседания, являясь новой формой волостных Советов (до этого применявшаяся лишь на губернском уровне), стали обязательной для всех исполнительных комитетов всех Советов [3, с.103-108]. Положение по новому регулировало вопрос об основных задачах и полномочиях волостных Советов.
В частности, в качестве центральной задачи волостных Советов ставилось руководство местным хозяйством, всемерное привлечение трудящихся к своей работе, забота о нуждах трудящихся. Положение дублировало основные положения закона «О местных финансах и местных имуществах», где регулировался главный вопрос, связанный с хозяйственной деятельностью волостных Советов, а именно вопрос о бюджете и связанных с ним хозяйстве и имущественных правах. Полномочия волостных Советов были расширены, например, к ведению волостных Советов было отнесено рассмотрение ряда важнейших вопросов: утверждение волостного бюджета и соответственно утверждение отчета волостного исполкома об его исполнении; представление проекта нового волостного бюджета в уездный исполнительный комитет. Кроме того, Положение о волостных Советах предоставляло им полномочие заслушивать отчеты о работе государст-венных организаций, действовавших на территории волости, но подчиненных вышестоящим органам власти и управления.
Как видно, Положение о волостных Советах повышало авторитет этого уровня местных Советов как органов, осуществляющих в пределах своей территории советскую власть. Важно еще заметить, что Положение наделяло волостные исполкомы полномочиями юридического лица, и соответственно
| SCIENCE TIME Щ
исполнительные комитеты могли принимать обязательства и вступать в договорные отношения с другими субъектами (в пределах, установленных инструкцией ВЦИК). Кроме того, волостные исполкомы впервые стали издавать «обязательные постановления» и налагать административные взыскания в случае нарушения этих постановлений.
Аналогичным образом можно говорить в отношении сельских Советов -отмеченное нами ранее Положении о сельских Советах также расширило полномочия этого нижнего звена государственной власти.
Несколько позже издано также Положение о городских Советах [4]. В этом правовом акте указывалось, что городские Советы образуются во всех городах и во всех поселках, на территории которых городские Советы являлись органами государственной власти. Были определены следующие основные задачи городских Советов: решение всех вопросов местного значения; поднятие культурно-хозяйственного уровня города (поселка); проведение в жизнь постановлений высших органов Советской власти; улучшение жизни и быта населения; руководство деятельностью предприятий и учреждений, подведомственных городскому Совету; охрана революционного порядка в огороде (поселке); составление, утверждение и исполнение принятого городского бюджета и др. Положением предусматривалось проведение пленумов городских Советов (позже пленумы стали именоваться сессиями - в остальном же нормы этого и ранее отмеченных актов о полномочиях Советов действовали и в 1945-1953 гг.). Согласно ст. 5 Положения о городских Советах исполкомы наделялись правом юридического лица.
В Положении довольно подробно регулировались вопросы формирования городских депутатов и исполнительных комитетов. Указывалось, в частности, что избирательным правом пользуются все граждане согласно Конституции РСФСР. Городской совет избирался на один год. Досрочные перевыборы всего совета производились по предложению вышестоящих исполнительных комитетов и съездов Советов или в случае выбытия не менее, чем одной трети всех членов совета.
Городские Советы избирались по определенным нормам. Так, в городах и поселках с населением 1000 человек избирался один депутат на пятнадцать избирателей; в городах и поселках с населением от 1000 до 3000 человек - одни депутат на двадцать избирателей и т.д. В городах от 100000 тысяч человек и более избирался один депутат от двухсот избирателей. В дальнейшем будет иметь место выравнивание избирательных прав, что найдет также отражение Законе РСФСР о выборах в местные Советы депутаты трудящихся 1947 г. (соответственно и в обновленной редакции 1950 г.).
Отдельными разделами в Положении регулировались предметы ведения горсоветов, организация деятельности пленума городского Совета, работа
| SCIENCE TIME Щ
депутатских секций и комиссий горсовета, обязанности и права депутатов городских Советов, вопросы о связи депутатов с избирателями, вопросы деятельности мандатной комиссии. Несколько позже ВЦИК принял Положение о городских Советах в обновленной редакции [5], где основе сохранялись те же нормы, но были и некоторые коррективы. В этой редакции Положение о городских Советах с некоторыми (малозначительными) изменениями будет действовать как в течение послевоенного времени, так и во время хрущевской «оттепели» (только в конце 1960-х гг. будут приняты новые акты о местных Советах депутатов трудящихся).
В числе изменений, которые были внесены в Положение о городских Советах, одним из основных являлся вопрос об организационной структуре местных Советов городского уровня. Так, указывалось, что исполнительные комитеты Верховных Советов автономных республик, исполнительные комитеты областного уровня могли вносить в Президиум ВЦИК предложения о том, чтобы вместо городских советов образовать в рабочих поселках с небольшим количеством населения сельские Советы. А в городах с населением более ста тысяч человек в том же порядке могли быть образованы, помимо городского, также и районные Советы в соответствующих частях города. Была также смещена политическая составляющая - согласно новому Положению о городских Советах горсоветы, как и до 1925 г., обозначались как «органы диктатуры пролетариата, призванные проводить политику центра на местах».
В целом рассмотренные Положения о местных Советах разных уровней сохраняли свое действие довольно длительное время, что свидетельствует о фундаментальности соответствующих законов.
Если говорить об основных тенденциях последующего развития местных Советов (после принятия актов о них), то следует назвать расширение компетенции местных Советов. Что касается материально-финансовой основы деятельности местных Советов, то нужно выделить довоенный закон о местных финансах, где предусматривалась децентрализация местных бюджетов. Все эти меры активизировали работу низшего звена государственной власти [6, с.95]. Мы полагаем, что был объективный процесс. Здесь еще заметим, что в довоенное время в РСФСР завершился переход к новому административно-территориальному делению - вместо губерний, уездов, волостей были образованы области, края, районы, и с тех пор административно-территориальное деление стало стабильным, и, по сути, во многом сохраняется до сих пор. Однако в Положения о местных Советах, которые были рассмотрены, так и не были внесены соответствующие изменения, и в последующее время до конца 1960-х гг. в них фигурировали старые названия административно-территориальных единиц. Одновременно центр тяжести работы по претворению социально-экономических планов перемещался в
| SCIENCE TIME Щ
низовое звено, и прежде всего в районные Советам, которым передавались дополнительные права и обязанности.
Литература:
1. Положение об уездных съездах Советов и уездных испол-нительных комитетах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10. 1924 г.) // СУ РСФСР. №2 82. Ст. 825; Положение о волостных съездах Советов и волостных исполнительных комитетах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10. 1924 г.) // СУ РСФСР. № 82. Ст. 826; Положение о сельских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 16.10. 1924 г.) // СУ РСФСР. №№ 82. Ст. 827.
2. Лепешкин А.И. Советы - власть трудящихся. 1917-1936. М.: Юрид. литература, 1966. С. 289.
3. Недавний А.Л. Советы депутатов трудящихся в период развернутого строительства коммунизма / Материалы научно-теоретической конференции в Высшей партийной школе при ЦК КПСС // Советское государство и право. 1961. № 6. С. 103-108.
4. Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 24.10.1925 г.) // СУ РСФСР. 1925. № 91. Ст. 662.
5. Положение о городских Советах (утверждено постановлением ВЦИК от 22.01.1933 г.) // СУ РСФСР. 1933. № 29. Ст. 103.
6. Ковалев Н.С. Компетенция местных органов власти // Муниципальная власть. 1997. № 2. С. 95.
