CC BY
595
ПРАВОВОЕ ОБЩЕСТВО
УДК 947 ББК 63.3(2)611
И.А. Тропов
конституция рсфср 1918 г. и Опыт организации советов на местах
Рассматриваются две взаимосвязанные проблемы: в какой мере Конституция РСФСР 1918 г. отразила накопленный к тому времени в стране опыт по организации советов на местах и насколько принятие Конституции повлияло на дальнейшее становление советской системы. Раскрыты особенности функционирования советских органов власти в России в 1918 г. и степень соответствия их организационной структуры и деятельности нормам Конституции.
Ключевые слова:
большевики, власть, волостной съезд Советов, губернский съезд Советов, депутат, исполнительный комитет Совета, Конституция, местный Совет, избирательная система, выборы, избирательные права, уездный съезд Советов.
В отечественной историографии по проблеме, вынесенной в заголовок статьи существует немало научно-популярных работ [12; 19], статей и монографий [18; 24; 30], диссертационных исследований [22], в которых рассматривается история разработки и принятия первой российской Конституции 1918 г. Также исследователями много внимания уделено истории становления советской системы на местах в этот же период [8; 11; 16]. Давно назревшими являются задачи соединения этих все еще отдельно существующих научных направлений: во-первых, в какой мере Конституция РСФСР отразила накопленный к тому времени в стране опыт по организации системы советов и, во-вторых, насколько принятие Конституции повлияло на дальнейшее становление советов на местах. Сегодняшние дискуссии в обществе о перспективах реформирования системы власти и управления и о роли закона в этом процессе делают обращение к историческому опыту актуальным не только с научно-теоретической, но и с практической точки зрения.
Конституция РСФСР была принята на V Всероссийском съезде советов 10 июля 1918 г. [14, с. 550]. В первой же статье Конституции Россия объявлялась «Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов», которым принадлежала
вся «власть в центре и на местах». Главы 10-12 Конституции были полностью посвящены организации советской власти на местах [29, с. 199-215]. В гл. 10 определялись численность, порядок формирования и функции съездов Советов. Так, на губернские съезды, по Конституции, должны делегироваться представители городских Советов и волостных съездов, из расчета 1 депутат на 10 тыс. жителей, а от городов - по одному депутату на каждые 2 тыс. избирателей, «но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ)». Уездные (районные) съезды формировались «из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район)». Волостные съезды составлялись «из представителей всех сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета» (ст. 53). Ст. 56 устанавливала, что съезд Советов в границах своего ведения «есть высшая в пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью является исполнительный комитет», который избирался на съезде в соответствии с зафиксированными в ст. 55 нормами численности.
Нетрудно заметить, что данная структура создавалась по аналогии со структурой высших органов советской власти - Всероссийского съезда Советов и избираемо-
Общество
Terra Humana
го и формально ответственного перед ним ВЦИК. Особенность же состояла в том, что областные и губернские съезды Советов формировались из городских Советов и, соответственно, из уездных и волостных съездов, а уездные и волостные - из сельских Советов по разным нормам представительства. Эти нормы для городов и фабрично-заводских поселков, как видно из ст. 53, были в пять раз выше, чем нормы представительства от деревень. Такой механизм, как отмечают историки, «обеспечивал принципиальное в государстве диктатуры пролетариата преимущество рабочих в представительных органах по всей властной вертикали», по сравнению с крестьянскими массами [23, с. 397].
Глава 11 Конституции РСФСР рассматривала Советы депутатов как высшую власть в пределах определенной территории (ст. 60), устанавливала порядок их формирования и сроки полномочий. Советы в городах избирались «по расчету 1 депутат на каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000 членов», в сельской местности - «1 депутат на каждые 100 человек населения, но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение». Советы действовали на постоянной основе, срок их полномочий составлял всего 3 месяца (ст. 57). Для осуществления «текущей работы» Советам надлежало избирать из числа депутатов ответственный перед избравшим его советом исполком «в количестве не свыше 5 человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не менее 3 и не более 15». Исключение делалось лишь для Петроградского и Московского исполкомов, численность которых не должна была превышать 40 чел. (ст. 58). Исполком, согласно ст. 59, был обязан созывать членов совета на заседания не реже одного раза в неделю в городах и не реже двух раз в неделю в сельской местности.
К предметам ведения местных Советов Конституция относила: «а) проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов Советской власти; б) принятие всех мер к поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; в) разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение; г) объединение всей советской деятельности в пределах данной территории» (ст. 61). Для выполнения управленческих задач при городских и сельских Советах, а также при областных, губернских, уездных и волостных исполкомах формировались отраслевые отделы во главе с заведующими (ст. 63).
Современники отмечали, что закрепленный в Конституции 1918 г. «общий план построения Советской власти ясно указывает нам, что Советская власть идет снизу, с мест, от десятков тысяч Советов, проходит через ряд все более и более широких объединений (съездов Советов) и поднимается, наконец, до союза всех союзов: Всероссийского съезда Советов» [6, с. 7].
Анализируя установленную Конституцией РСФСР избирательную систему, некоторые современные исследователи отмечают сочетание в ней «демократических норм <...> и классового подхода» [23, с. 398]. Думается, что это всё же не так. Если рассматривать Конституцию 1918 г. как целостный документ, то со всей очевидностью обнаруживается ее исключительно классовый характер. Наиболее четкое воплощение сущность Основного закона страны получила в ст. 9 «Общих положений». Главная задача Конституции заключалась «в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства в виде мощной Всероссийской Советской власти...» [29, с. 201-202].
В ст. 23 было прямо указано на принадлежавшее государству право, «руководствуясь интересами всего рабочего класса в целом», лишать отдельных лиц и целые группы прав, «которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции» [29, с. 203]. «Это узаконивало любой произвол властей», - отмечал в этой связи Н. Верт [1, с. 143]. Это утверждение представляется излишне категоричным, но по сути верным. Правильнее было бы, на наш взгляд, говорить о безусловном подчинении формально-демократических норм классовому характеру законодательства и установленного им государственного устройства.
Отсюда возникали и известные противоречия самой избирательной системы в РСФСР. Право избирать в советы («активное» право) и быть избранным («пассивное» право) предоставлялось всем лицам, достигшим совершеннолетия (18 лет), без различия пола, вероисповедания, национальности и т.п. (ст. 64). В то же время Конституция создавала категорию «лишенцев». Избирательных прав лишались различные «буржуазные», «эксплуататорские» элементы (лица, использовавшие наемный труд с целью извлечения прибыли, частные торговцы), а также священники, бывшие служащие и агенты полиции и некоторые др. лица (ст. 65).
В целом Конституция 1918 г. лишь в общем виде законодательно закрепила новую систему органов советской власти. Далеко
не все аспекты государственного устройства получили в ней полное освещение, а некоторые вопросы, например, о разграничении полномочий и об определении функций Советов разных уровней, о нормах представительства и порядке выборов в городские и сельские Советы и др. вообще не получили своего отражения в тексте Основного закона. По справедливому замечанию А.Н. Чистикова, это «вызывало путаницу и неразбериху» на местах [28, с. 22].
Впрочем, реалии организации и функционирования советских органов власти в 1918 г. и без того во многом отличались от советского законодательства.
В различных регионах формировались и действовали советские органы власти, не предусмотренные директивами НКВД и Конституцией, хотя формально и напоминавшие устройство общегосударственных органов РСФСР. Это были различные местные «Республики» и «Совнаркомы». Руководство НКВД было настроено решительно против них, но впоследствии признавало, что «это была замена громоздких и многолюдных Исполнительных Комитетов первой формации более работоспособным центром» [3, с. 21]. В Брянском уезде Орловской губернии существовал Совет народных комиссаров во главе с Панковым. Было намечено 8 комиссаров, поставленных во главе соответствующих отделов (комиссариатов): труда и общественных работ, земельного, продовольствия и промышленности и проч. [20, с. 63-65].
С апреля 1918 г. по февраль 1919 г. действовал Совет комиссаров Союза коммун Северной области, объединявший первоначально шесть губерний, а затем (после выхода из СКСО Вологодской губернии) -пять административно-территориальных единиц. Высшим органом власти в СКСО считался съезд Советов указанных северных регионов, в перерывах между съездами - ЦИК СКСО, председателем которого, как и председателем Совнаркома СКСО был Г.Е. Зиновьев [28, с. 22-23].
В других местностях тоже не существовало единообразия в организации Советов. Это было вынуждено признать и руководство НКВД, которое в своем отчете за первое полугодие 1918 г. отметило, что «состав Губсовдепов по своему количеству далеко не соответствует установленным нормам», приводя в качестве примера численность Саратовского губисполкома (81 чел.) [4, с. 18]. Яркий образец нарушения закона демонстрировал Петроградский губсовет, численность депутатов которого к концу 1920 г. превышала 2200 чел. вмес-
то определенных в Конституции 300 чел., а в состав губисполкома входило 53 чел., вместо 40, утвержденных в ст. 58 Конституции РСФСР [28, с. 24]. В ряде случаев существовали отступления от норм законодательства и при созыве уездных и волостных съездов Советов [10, л. 236].
В целом ряде Советов совершенно не выдерживался требуемый советским законодательством «классовый подход». Например, в г. Климовичи Могилевской губернии горожане избрали «Совет народных депутатов» из бывших стражников, урядников, городовых, а председателем этого совета состоял бывший пристав. Когда данный орган потребовал от Кли-мовичского казначейства открытия ему кредита в 10 тыс руб., это вызвало решительный протест уездного совета, который объявил «новоявленный совет неправомочным» [2, с. 6].
Инструктор-ревизор НКВД Кефали-ди, инспектировавший в 1918 г. советские организации Рязанской и Тамбовской губерний писал в своем отчете, что ему лично пришлось арестовать нескольких «бывш[их] губернаторов, предвод[ителей] дворянства, приставов, исправников, тем или иным путем пробравшихся в отделы и фактически разрушающих Советскую власть» [7, с. 24]. В отделе управления Владимирского губисполкома состояли «два инструктора: один - священник, другой -бывший преподаватель местной духовной семинарии (преподавал «сектоведение»). Общей канцелярией отдела заведует бывший правитель канцелярии губернатора (бывший также в доброе старое время приставом)» [7, с. 25].
Волостные Советы крестьянских депутатов часто формировались на сходах домохозяев, избирались «на основе всеобщего, прямого, равного и тайного избирательного права» [27, с. 132-133]. В таких случаях в их составе оказывались не только беднота, но и зажиточное крестьянство («кулаки»), что явно противоречило ключевым установкам большевиков на классовое размежевание в деревне и затрудняло получение хлеба государством по твердым ценам согласно «Основному закону о социализации земли» от 27 января 1918 г. Нарком внутренних дел РСФСР Г.И. Петровский резко критиковал данную ситуацию и требовал всех «кулаков, принимавших до сих пор участие в выборах Советов и работающих в них, арестовать и предать суду...» [3, с. 2].
Советы, организованные в строгом соответствии с требованиями действовавшего законодательства, тоже были слабой
Общество
Terra Humana
опорой для центральной большевистской власти. Так, в докладе Комиссариата по внутренним делам СКСО, опубликованном в августе 1918 г., констатировалось, что «сплошь и рядом оказывается, что советы с правильным представительством трудящихся <... > не дают нам ответов, не следуют нашим указаниям и инструкциям, не стремятся к определенной централизации, и тем нарушают всю работу, столь важную в наше время» [5, с. 37].
Подобное нарушение работы тяжело отражалось на различных сферах жизни общества. Это хорошо видно из следующего примера. Несмотря на критическое положение воюющей страны, Сергачский уездный исполком Нижегородской губернии, сославшись на «отсутствие на фронте фуража и продовольствия», в конце января 1918 г. принял решение «распустить парк 50-го отдельного полевого тяжелого артиллерийского дивизиона <...>, а конский состав парка в 154 лошади - распределить (во временное пользование) между населением уезда» [17, с. 181]. Местные Советы нередко подвергались критике за допускаемый ими произвол в финансовой сфере. Так, Наркомфин СКСО в своих приказах и циркулярах от 9 июля и 27 августа 1918 г. сообщал Советам северных губерний о недопустимости присвоения получаемых ими денежных средств от обложения «местной буржуазии». Все взыскиваемые таким путем суммы, разъяснял Наркомфин, должны поступать не в советские кассы, а «в виде экстраординарных государственных доходов в Казначейства для подкрепления их наличности» [10, л. 346].
Но, конечно, ключевой сферой, в которой наметились и стали быстро нарастать расхождения между правительством, местными советами и населением, была продовольственная сфера.
Часть губернских и уездных советов, находившихся, преимущественно, под влиянием депутатов от крестьянства, по мере ухудшения экономической обстановки в стране, стали всё более открыто протестовать против сложившейся ситуации в продовольственном деле, и не просто протестовать, но и нарушать действующее законодательство.
В первые месяцы 1918 г. усилилось движение местных советов, да и просто любых голодных и вооруженных групп населения, за захват и распределение между собой продовольственных грузов [13, с. 63-64]. Это явление получило большой размах в хлебопотребляющих областях России, а в хлебопроизводящих, напротив, региональные власти делали всё
возможное для запрещения вывоза хлеба со своих территорий. А.Ю. Давыдов отметил, например, что в имевшей хлебные излишки Уфимской губернии еще с осени 1917 г. местные власти вели борьбу с ходо-ками-мешочниками [13, с. 65]. Добавим к этому, что население отказывало также и государству в сдаче хлеба на ссыпные пункты. По признанию Наркомпрода, лишь использование вооруженных отрядов позволило преодолеть экономический сепаратизм в Уфимской губернии [15, с. 24].
Весной 1918 г. целый ряд советов (Астраханской, Вятской, Казанской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Тамбовской и др. губерний) при поддержке рабочих делегатов приняли решения «об отмене старых твердых цен на хлеб и восстановили свободную торговлю». Протесты Нарком-прода оставались без всяких последствий. Современный историк С.А. Павлюченков справедливо рассматривает эти постановления как «бунт против экономической политики большевиков» [21, с. 66]. Архивные документы позволяют утверждать, что наряду с этим проявлялся и «бунт политический», нацеленный не только против проводимого Совнаркомом курса, но и против самого правительства. На одном из уездных съездов советов крестьянских, рабочих и солдатских депутатов Холмско-го уезда Псковской губернии 23 мая 1918 г. в ходе обсуждения острых проблем продовольственного снабжения населения делегат съезда, левый эсер Понятский призвал Совнарком во главе с В.И. Лениным «уйти в отставку за «блестящую» политику и, между прочим, продовольственный вопрос» [9, л. 3 об.].
Открытое противодействие советских органов директивам СНК и ЦК РКП(б) при ограниченности возможностей политического центра использовать репрессивный инструментарий усиливало стремление руководства страны сократить властные полномочия советов, передав часть их функций центральному аппарату управления и его местным структурным подразделениям.
В результате, еще в мае 1918 г., до принятия Конституции РСФСР, началось проведение мер, которые по сути резко сужали властные полномочия Советов. Это было узаконено принятием декретов о предоставлении Наркомпроду чрезвычайных полномочий по борьбе с укрывателями хлебных запасов (9 мая) и о реорганизации данного ведомства и его местных продовольственных органов (27 мая). В частности, в §6 декрета от 27 мая 1918 г. прямо говорилось о предоставлении нар-
кому продовольствия права «отменять ществовал разнобой в организационной
постановления местных Советов Рабо- и кадровой структуре Советов, а также в
чих и Крестьянских Депутатов, а в особо их повседневной деятельности. Советы за-
важных случаях входить в Всероссийский частую руководствовались не столько рас-
Центральный Исполнительный Комитет поряжениями Центра, сколько местными
Советов Рабочих, Солдатских, Крестьян- условиями и интересами местного населе-
ских и Казачьих депутатов с предложени- ния, либо - и таких случаев тоже было не-
ем о предании их суду» [25, с. 474]. мало - личными, корыстными интересами
Таким образом, принятая в июле 1918 г. советских управленцев. Это вынуждало
Конституция РСФСР, закрепляя де-юре высшее партийно-государственное руко-
полновластие Советов, определяя нормы водство, также вопреки Конституции, с
и принципы их построения, совершенно одной стороны, уменьшать властные пол-
не отражала реальной ситуации на мес- номочия Советов, а с другой - усиливать
тах. В действительности нормы Консти- контроль над ними со стороны партийных
туции практически не выполнялись. Су- органов.
список литературы:
[1] Верт Н. История Советского государства. 1900 - 1991. 2-е изд. / Пер. с фр. - М.: Весь мир, 1998. -
544 с.
[2] Вестник Комиссариата внутренних дел. - 1918, № 8.
[3] Вестник Комиссариата внутренних дел. - 1918, № 18-19.
[4] Вестник Комиссариата внутренних дел. - 1918, № 23.
[5] Вестник Областного комиссариата внутренних дел (Союза Коммун Северной Области). - 1918, № 1.
[6] Владимирский М. Организация Советской власти на местах. - М.: Госиздат, 1921. - 147 с.
[7] Власть Советов. - 1918, № 26.
[8] Гимпельсон Е.Г. Из истории строительства Советов (ноябрь 1917 - июль 1918 г.). - М.: Госюриздат, 1958. - 180 с.
[9] Государственный архив новейшей истории Псковской области (ГАНИПО). - Ф. 1. Оп. 1. Д. 20.
[10] Государственный архив Псковской области (ГАПО). - Ф. Р-1195. Оп. 1. Д. 1.
[11] Гришаев В.В. Строительство Советов в деревне в первый год социалистической революции. - М.: Мысль, 1967. - 88 с.
[12] Гурвич Г.С. Основы Советской Конституции. Изд. 6-е. - М.-Л.: Госиздат, 1929. - 261 с.
[13] Давыдов А.Ю. Нелегальное снабжение российского населения и власть. 1917-1921 гг.: Мешочники. - СПб.: Наука, 2002. - 341 с.
[14] Декреты Советской власти. Т. II. - М.: Госполитиздат, 1959.
[15] Известия Наркомпрода. - 1918, № 1.
[16] Из истории деятельности Советов. Сб. статей / Гл. ред С.Ф. Найда. - М.: Мысль, 1966. - 174 с.
[17] Илларионов В.Т. Революция 1917-1918 гг. в Нижегородской губернии // Материалы по истории по истории революционного движения. Т. 2 / под ред. В.Т. Илларионова. - Н.-Новгород: Издание Нижегородского губкома РКП(б), 1921. - С. 157-187.
[18] Кравчук С.С. Основные принципы первой советской Конституции // Советское государство и право. -1958, № 7. - С. 3-9.
[19] Крупская Н.К. Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики. - М.: Изд-во ВЦИК, 1918. - 16 с.
[20] Октябрь на Брянщине. Сб. документов и воспоминаний / Сост. Г.М. Шульженко и др. - Брянск: Брянский рабочий, 1957. - 270 с.
[21] Павлюченков С.А. Военный коммунизм в России: власть и массы. - М.: Русское книгоиздательское тов-во - История, 1997. - 272 с.
[22] Плотников А.А. Конституция РСФСР 1918 г.: Историко-правовое исследование. Дисс. ... к.ю.н. - М., 2003. - 167 с.
[23] Представительная власть в России: История и современность. / Под общ. ред. Л.К. Слиски. - М.: РОССПЭН, 2004. - 592 с.
[24] Рейснер М.А. Основы Советской Конституции. - М.: Изд-во Академии Генерального штаба РККА, 1920.
[25] Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства (СУ). - 1918, № 38. - Ст. 498.
[26] Скрипилев Е.А. Первая Советская Конституция. - М.: б/и, 1968.
[27] Установление Советской власти на территории Курганской области (март 1917 - июнь 1918 гг.). Сб. документов и материалов / ред. В.В. Подливалов. - Курган: Изд-во газеты «Красный курган», 1957. - 252 с.
[28] Чистиков А.Н. Партийно-государственная бюрократия Северо-Запада Советской России 1920-х годов. - СПб.: Европейский дом, 2007. - 294 с.
[29] Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. Изд. 2-е. - М.: ИКД «ЗЕРЦАЛО-М», 2003. - 216 с.
[30] Шураев В. Разработка Конституции РСФСР 1918 г. (апрель - июнь 1918 г.) // Вопросы истории. - 1947, № 12. - С. 7-14.
Общество
