CC BY
17
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ НЕЗАКОННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МИГРАНТОВ
М. В. Роенко
TOPICAL PROBLEMS OF MIGRANTS' ILLEGAL ACTIVITY LEGISLATIVE REGULATION Roenko M. V.
The article deals with the issues of migration policy, which is to become a component of the foreign and domestic policy of our state by solving many problems of illegal and criminal migration and possible variants of their decision by normative regulation.
Key words: migration policy, criminality, illegal and criminal migration.
Основной целью статьи является проблематика миграционной политики, которая должна стать составной частью внутренней и внешней политики нашего государства посредством разрешения многих вопросов в области незаконной и криминальной миграции, а также возможные варианты их решения путем нормативного урегулирования.
Ключевые слова: миграционная политика, преступность, нелегальная и криминальная миграция.
УДК 340.132:314.74
Миграционная политика представляет собой систему общепринятых идей и концептуально объединенных средств, с помощью которых, прежде всего государство, а также его общественные институты, соблюдая определенные принципы, соответствующие конкретно историческим условиям страны, предполагают достижение целей, адекватных как этому, так и последующему этапу развития общества.
Являясь частью социально-экономической политики, миграционная политика выполняет структурную роль, т. е. проект социальноэкономического развития увязывается с проектом (прогнозом) количества, качества и размещения населения. При этом роль государственной миграционной политики не должна сводиться лишь к планированию движения населения и управлению им. Другая ее функция, не менее важная, — это контроль над изменениями в текущей ситуации и гибкое реагирование на изменения социально-экономических условий в обществе (1). В качестве главной цели миграционной политики как на Северном Кавказе, так и в Ставропольском крае выступает необходимость придания миграционным процессам управляемого и предсказуемого характера для обеспечения безопасности страны, с учетом особого геополитического статуса региона (2).
Основными факторами, определяющими приток в Ставропольский край нелегальных мигрантов из других стран, являются:
- более стабильное экономическое положение Ставрополья по сравнению с регионами исхода, что определяет приток мигрантов из стран СНГ, а также некоторых стран дальнего зарубежья;
- ситуация, сложившаяся на внутреннем рынке труда и достаточное количество «ниш», слабо востребованных местным населением;
М. В. Роенко Актуальные вопросы законодательного регулирования незаконной деятельности мигрантов
- несовершенство миграционного законодательства, касающегося въезда, статуса и занятости иностранцев;
- наличие достаточно многочисленных национальных диаспор, несомненно, облегчающих процесс адаптации нелегалов на «новом месте»;
- «прозрачность» отдельных участков границы Российской Федерации, а также географическое положение Ставропольского края, удобное для транзита из Азии в Европу (3).
Нелегальная миграция имеет массу негативных последствий для Ставрополья. С одной стороны, нелегальные мигранты «встраиваются» в самые неформальные и теневые сектора экономики, что делает таких работников уязвимыми, снижает возможности их социальной защиты (4).
С другой стороны, она способствует ухудшению криминогенной ситуации, усилению напряженности на местных рынках труда, в том числе за счет незаконного использования российскими работодателями иностранной рабочей силы. Отмечаются случаи формирования этнических организованных преступных групп, их сращивание с российским и зарубежным криминалом. И это беда не только Ставрополья, но и других регионов, имеющих сходные тенденции в развитии нелегальной миграции (5). В местах компактного проживания мигрантов зачастую обостряются межнациональные отношения.
В последние годы проблема борьбы с преступностью мигрантов стала одной из наиболее актуальных в деятельности правоохранительных органов (6).
Именно миграция как детерминирующий фактор лежит в основе определения социальнодемографического статуса иностранцев. В последние годы большую тревогу вызывает миграция лиц, которая имеет ярко выраженный криминальный характер. В Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации подобные опасения высказываются при характеристике современной миграционной ситуации (7). Массовая миграция иностранных граждан и лиц без гражданства из государств Закавказья, Центральной и Восточной Азии и их незаконное пребывание в ряде районов Российской Федерации зачастую ухудшают социальную обстановку, создают базу для формирования террористических организаций и политического экстремизма, представляя угрозу безопасности Российской Федерации.
Общий анализ информации о темпах миграции позволяет заключить, что незаконная миграция растет быстрыми темпами и уже в настоящее время представляет собой комплексную пробле-
му. Так, по оценочным данным, представленным П. П. Бароновым, ежегодно в России оседает около 3 миллионов незаконных мигрантов, и при сохранении этой тенденции к 2010 г. число нелегальных мигрантов в России составило около 19 миллионов человек (одна седьмая часть населения страны).
Согласно данным, представленным В. Л. Моденовым, В. Г. Поповым, В. Л. Коно-шенко, М. К. Добровольской, объем нелегальной миграции в России составляет около 10 миллионов человек, 35-40 % из которых проживают в России уже не первый год и имеют постоянный источник дохода (8).
По данным С. С. Витвицкой, в последние годы масштабы нелегальной миграции в Россию оцениваются в 600-700 тысяч человек, что вызвано «прозрачностью» российских границ со странами СНГ и отсутствием законодательства, регулирующего правовое положение иностранных граждан (9).
Ю. В. Герасименко утверждает, что по имеющимся оценкам общее количество иностранцев и лиц без гражданства на территории России превышает 10 миллионов человек, и около половины из них - нелегальные мигранты (10). По экспертным оценкам, на территории Ставропольского края находится до 15 тысяч нелегальных мигрантов.
В. И. Коваленко, учитывая отсутствие официальных данных и различия в оценках специалистов, полагает, что число нелегальных мигрантов колеблется от 1,5 до 5 миллионов человек и к 2010 г. могло вырасти до 19 миллионов (11).
Рост темпов незаконной миграции подтверждается официальными источниками. Так, по данным Федеральной миграционной службы, к 2004 году в России находилось 5 миллионов нелегальных мигрантов, из них 1,5 миллиона не имели вообще какого-либо правового статуса, а уже к 2006 г. эта цифра возросла до 10 миллионов1.
Представляется верным проведение различия между криминальной миграцией и незаконной миграцией, которые характеризуют разные стороны миграционного процесса. Незаконная
1 Из доклада директора Федеральной миграционной службы России К. О. Ромодоновского «Об основных приоритетах миграционной политики Российской Федерации и о мерах, принимаемых Правительством Российской Федерации, по совершенствованию действующего законодательства в этой сфере», представленного на «Правительственный час» в Г осударствен-ной думе (15.03.2006 г.).
миграция характеризуется объективными признаками и, по сути, является нарушением миграционных правил въезда, пребывания или выезда с территории страны. Незаконная миграция всегда противоправна, но не всегда преступна.
Детерминирующим обстоятельством криминальной миграции является преступная цель въезда в государства, то есть внутренняя, субъективная характеристика.
В Российской криминологической энциклопедии «криминальная миграция» определяется как разновидность временной миграции, отличающейся криминальными (преступными) целями (12).
По мнению Е. А. Костыря, криминальная миграция - это операциональное понятие, принятое криминологией для выделения контингентов мигрантов, прибывающих с преступными целями и требующих поэтому повышенного профилактического внимания.
С точки зрения С. Е. Метелева, криминальная миграция - это социальное, относительно массовое, общественно опасное явление, проявляющееся в территориальном перемещении лиц в целях совершения преступлений, а также перемещение криминальных технологий. Как видно из этого определения, оно выделяет не только субъектов и цели миграции, но и возможные криминальные предметы миграции.
Помимо многообразия доктринальных определений и подходов к криминальной миграции, объективно сложившаяся миграционная ситуация требует нормативного урегулирования вопросов, связанных с этим явлением. В свете подобных требований одним из первых шагов было принятие Федеральной миграционной программы. Согласно данному акту, незаконная миграция - это въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением законодательства Российской Федерации, регулирующего порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан, а также произвольного изменения ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации (13).
Таким образом, с учетом изложенных юридических и социально-демографических особенностей, характеризующих криминальную активность иностранцев, можно следующим образом определить рассматриваемый вид преступности: преступность иностранцев - это одна из разновидностей преступности мигрантов, представляющая собой относительно самостоятельное, массовое и общественно опасное явление, выражающееся в совокупности преступлений, совер-
шаемых иностранцами на территории данного государства и детерминируемых совокупностью объективных и субъективных факторов, среди которых основным является криминальная миграция.
Как видно из представленных разноречивых данных, реальной картины незаконной, и в частности криминальной, миграции в России нет. Основной причиной этого является длительный период, который понадобился для создания эффективной системы статистической отчетности и регистрации иностранных граждан, прибывающих в РФ и находящихся на ее территории, центральной базы данных учета иностранных граждан, предусмотренной законодательством.
В то же время нельзя не отметить положительные изменения, которые произошли в последнее время в сфере организации миграционного учета.
В настоящее время в Российской Федерации приняты и действуют Федеральной закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (14), Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» (15) и Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (16). В частности, со вступлением в силу Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» организована деятельность по фиксации и обобщению сведений об иностранных гражданах и о лицах без гражданства и об их перемещениях (17). Указом Президента от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» окончательно урегулирован правовой статус Федеральной миграционной службы России, которая является федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и осуществляющим правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции (18).
Тем не менее вопросы законодательного обеспечения прав мигрантов решены еще далеко не достаточно. Одним из важных факторов, способствующих предупреждению криминальной миграции, является унификация нормативных и доктринальных подходов к определению этого термина.
Так, Л. Ф. Апт и Г. А. Моргунова полагают, что одним из наиболее существенных недостатков регулирования миграционных процессов является отсутствие единообразного подхода к терминологии как в отечественном законода-
М. В. Роенко Актуальные вопросы законодательного регулирования незаконной деятельности мигрантов
тельстве, так и в модельном законодательстве для стран СНГ.
При существующей объективной необходимости в модельном законодательстве стран СНГ все же отсутствуют дефиниции, определяющие содержание таких понятий, как «миграция», «нелегальная миграция», «мигрант», «миграционный процесс» и других основополагающих для данной сферы регулирования понятий. В настоящее время нет даже нормативного определения самого термина «мигрант». В международных правовых актах используются термины «беженец», «лицо, перемещенное внутри страны» (19).
В рамках Содружества Независимых Государств правовым актом, который регулирует вопросы, связанные с понятием «мигрант», является Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудя-щихся-мигрантов (20). Однако оно определяет лишь одну из категорий лиц, входящих в понятие «мигрант», - категорию трудящихся-мигрантов.
Представляется, что необходимо осуществление более полной законодательной регламентации прав мигрантов на федеральном уровне. На практике это позволит обеспечить единые подходы к реализации миграционной политики на всей территории страны, установит общие принципы и стандарты законодательного регулирования в данной области, гарантирует организацию должной защиты переселенцев от дискриминации по мотивам происхождения, социального и имущественного положения, пола, расы, национальности, языка отношения к религии, убеждений и другим обстоятельствам. В связи с этим органам государственной власти субъектов Федерации или органам местного самоуправления могут передаваться исполнительные полно-
мочия в случаях, предусмотренных федеральными законами, с одновременным предоставлением необходимых материальных и финансовых средств на их осуществление.
Управление миграционными процессами должно быть опосредовано, помимо конституционного, также административным, административно-процессуальным, трудовым, семейным, жилищным законодательством, подпадающим под совместное ведение Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (21).
Таким образом, миграция во всех ее проявлениях является одной из сложных на сегодняшний день и трудноразрешимых проблем в Российской Федерации. Причины этих трудностей кроются, прежде всего, в том, что, несмотря на достаточно активный нормотворческий процесс, направленный на урегулирование возникшей в конце 80-х гг. и усугубившейся после распада СССР проблемы вынужденной миграции, выразившийся в принятии значительного числа законов, государство не смогло обеспечить принятия соответствующих подзаконных актов исполнительной власти, которые давали бы возможность реализоваться этим законом на практике и выработать адекватную сложившейся ситуации миграционную политику. Вследствие всего этого основные субъекты вынужденной миграции до сих пор сталкиваются с массой проблем правового, социального, морального, этического плана при получении соответствующего статуса на территории Российской Федерации и обретения достойного уровня жизни в нашем государстве. Только комплексное решение указанных проблем позволит создать действительно эффективную миграционную политику, которая должна стать составной частью внутренней и внешней политики нашего государства.
ЛИТЕРАТУРА
1. Воробьева О. Д. Миграция населения. Выпуск 6:Миграционная политика // Приложение к журналу «Миграция в России». - М., 2001.
2. Рязанцев С. В. Современный демографический и миграционный портрет Северного Кавказа. - Ставрополь, 2003.
3. Эшроков В. М. Демографическая и миграционная компонента формирования регионального рынка труда // Проблемы региональной экологии. - 2008. - № 5. - С. 44.
4. Принудительный труд в современной России. Нерегулируемая миграция и торговля
людьми // Международная организация труда. - М., 2004.
5. Шевченко И. Своих бандитов мало. Импортируем зарубежных // Парламентская газета. - 2000. - 22 августа. URL: http:// www. oxpaha. ru/print. asp
6. Криминология / под ред. А. И. Долговой. - М., 2000.
7. Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации // Собрание законодательства РФ. - 2003. - № 10. -Ст. 923-927.
8. Моденов В. А., Попов В. Г., Коношенко В. А., Добровольская М. К. Основные проблемы совершенствования правового регулирования
миграционных процессов // Миграционная политика в XXI веке: материалы международной научно-практической конференции. -Ростов-н/Д., 2004.
9. Витвицкая С. С. Миграция как фактор, детерминирующий экономические преступления // Миграционная политика в XXI веке: материалы международной научно-практической конференции. - Ростов-н/Д., 2004.
10. Герасименко Ю. В. Миграционный контроль и проблемы организации деятельности миграционной службы в органах внутренних дел // Миграционная политика в XXI веке: материалы международной научно-практической конференции. - Ростов-н/Д.,2004.
11. Коваленко В. И. Миграция в системе детерминант корыстно-насильственной преступности // Миграционная политика в XXI веке: материалы международной научно-практической конференции. - Ростов-н/Д., 2004.
12. Долгова А. И., Музыченко И. Российская криминологическая энциклопедия. - М., 2000.
13. Василькин О. А. Криминальная миграция как основной детерминант преступности иностранцев //Миграционное право. - 2008. -№ 2.
14. Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (ред. от 28.12.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 15.01.2011) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 34. -Ст. 4029.
15. Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 28.06.2009) (принят ГД ФС РФ 19.04.2002) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 22. - Ст. 2031.
16. Федеральный закон от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в ред. от 29.12.2010) (с изм. и доп., вступающими в силу с 11.01.2011) // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032.
17. Федеральный закон от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» (ред. от 23.12.2010) (принят ГД ФС РФ 30.06.2006) // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 30. - Ст. 3285.
18. Указ Президента РФ от 19 июля 2004 г. № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» (ред. от 31.10.2009) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2011) // Российская газета. - 2004. - № 154.
19. Балашова Т. Н. Проблемы развития миграционного законодательства в РФ на современном этапе // Миграционное право. -2008. - № 4.
20. Соглашение от 15.04.94 «О сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов» (с изм. на 01.06. 2007 г.).
21. Пискун А. Становление миграционного права в странах СНГ (сравнительный анализ) // Миграция и информация. - М., 2000. - С. 149-150.
Об авторе
Роенко Мария Владимировна, ФГБОУ ВПО «Ставропольский государственный университет», аспирант кафедры теории государства и права. Сфера научных интересов - теория и история государства и права, история учений о государстве и праве. [email protected]
