CC BY
17DOI 10.47643/1815-1337_2022_12_237 УДК 347
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ, ВОЗНИКАЮЩИЕ В СВЯЗИ С ЗАЩИТОЙ ИМУЩЕСТВЕННЫХ ПРАВ И ИНТЕРЕСОВ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ Topical issues arising in connection with the protection of property rights and interests of the municipality
КОНДРАТЕНКО Зарина Камилевна,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры гражданского права и процесса ФГБОУ ВО «Марийский государственный университет». 424000, Республика Марий Эл, г. Йошкар-Ола, Площадь Ленина, 1. E-mail: mati07@rambler.ru;
KONDRATENKO Zarina Kamilevna,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor, Mari State University. 424000, Republic of Mari El, Yoshkar-Ola, Lenin Square, 1. E-mail: mati07@rambler.ru
Краткая аннотация. Право на судебную защиту включает также право органов местного самоуправления и должностных лиц обращаться в суд за защитой имущественных прав. Судебная защита прав может использоваться муниципальным образованием в широком значении и является эффективной формой защиты. Выбор результативного способа защиты прав зависит от конкретной области общественных отношений, муниципальные образования сами вправе выбирать способ защиты в зависимости от конкретной сложившейся ситуации. Настоящее исследование посвящено актуальным проблемам, возникающим при защите прав муниципальных образований по различным имущественным спорам.
Abstract. The right to judicial protection also includes the right of local governments and officials to apply to the court for the protection of property rights. Judicial protection of rights can be used by the municipality in a broad sense and is an effective form of protection. The choice of an effective method of protecting rights depends on the specific area of public relations, municipalities themselves have the right to choose a method of protection, depending on the specific situation. This study is devoted to topical issues that arise in the protection of the rights of municipalities in various property disputes.
Ключевые слова: право на судебную защиту, договор на размещение нестационарного торгового объекта, передача имущества в порядке разграничения государственной собственности, муниципальная собственность.
Keywords: right to judicial protection, contract for the placement of a non-stationary trade facility, transfer of property in the order of delimitation of state property, municipal property.
Для цитирования: Кондратенко З.К. Актуальные вопросы, возникающие в связи с защитой имущественных прав и интересов муниципального образования //Право и государство: теория и практика. 2022. № 12(216). С. 237-240. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_237.
For citation: Kondratenko Z.K. Topical issues arising in connection with the protection of property rights and interests of the municipality // Law and state: theory and practice. 2022. No. 12(216). pp. 237-240. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2022_12_237.
Статья поступила в редакцию: 20.11.2022
Важное место в экономических основах местного самоуправления занимает муниципальная собственность, которая отграничена от других форм собственности на уровне Конституции Российской Федерации [1], что обусловливает необходимость изучения проблемных аспектов, возникающих в связи с защитой имущественных прав и интересов муниципальных образований. В настоящее время вопрос, связанный с правовой защитой имущественных прав собственника, недостаточно изучен на доктринальном уровне и имеет много пробелов и дискуссионных вопросов, требующих детальной проработки [2]. Наличие механизмов осуществления способов защиты прав и интересов позволяют муниципальным образованиям эффективно решать вопросы местного значения.
Так, например, из специальных договоров, выделяются договоры на размещение нестационарного торгового объекта. В связи с изменением земельного законодательства, в данной категории дел возникают проблемы, связанные с размещением объектов установленных до 2015 года на основании договоров аренды без проведения торгов. Ранее, для размещения нестационарного торгового объекта хозяйствующему субъекту предоставлялся земельный участок в аренду, в настоящее время, в соответствии с изменениями в ЗК РФ, вступившими в силу 1 марта 2015 года, право на установку нестационарного торгового объекта предоставляется после конкурентных процедур на основании включения павильона или киоска в схему размещения нестационарных торговых объектов. В качестве переходного положения допускается размещение объектов на основании ранее заключенных договоров аренды, причем такие объекты также должны включаться в соответствующую схему. По истечении срока, указанного в договоре аренды, муниципальные образования требуют возврата земельных участков согласно условиям договора аренды, однако на практике возникают спорные ситуации.
Муниципалитеты, в защиту своих имущественных прав и интересов, после расторжения ранее действующих договоров аренды, вынуждены обращаться в суд с требованием о возврате земельных участков. Неоднозначна практика судов по поводу возможности удовлетворения требований муниципальных образований. Исследуется вопрос о правомерности размещения данных объектов только на основании включения торговых мест в схему размещения нестационарных торговых объектов. Суды рассматривают вопросы возврата земельных участков по договорам аренды в контексте наличия или отсутствия данного места установки торгового объекта в установленной схеме. Данная позиция противоречит положениям существовавших договоров аренды и нормам статьи 622 ГК РФ, согласно которым возврат земельных участков обязателен после расторжения договоров аренды.
Так, согласно Определению Верховного Суда РФ от 06.02.2018 по делу № А12-64030/2016 суд первой инстанции обязал предприни-
мателя возвратить муниципалитету спорный земельный участок путем демонтажа строения павильона и передать его по акту приема-передачи, Арбитражный суд Поволжского округа отменил указанные судебные акты в части обязания предпринимателя возвратить муниципальному образованию указанный земельный участок путем демонтажа павильона и направил дело в указанной части на новое рассмотрение в Арбитражный суд Волгоградской области1. В кассационной жалобе, поданной в Верховный Суд Российской Федерации, муниципалитет, просит отменить постановление суда округа и оставить в силе решение первых двух инстанций. Верховный суд определил, что окружной суд, действуя в пределах полномочий, отменил решение и постановление апелляционного суда в части обязания предпринимателя возвратить спорный земельный участок путем демонтажа павильона и направил дело в указанной части на новое рассмотрение, предложив суду установить наличие либо отсутствие у предпринимателя права на размещение на данном земельном участке нестационарного торгового объекта с учетом включения указанного адреса в схему размещения нестационарных торговых объектов на территории городского округа «Город Волжский». Суд первой инстанции при новом рассмотрении дела в указанной части все же принял решение об удовлетворении требований муниципалитета об обязании предпринимателя освободить спорный земельный участок и демонтировать расположенный на нем павильон.
Данные выводы свидетельствуют о необходимости проверки судами наличия либо отсутствия права на размещение на земельном участке нестационарного торгового объекта с учетом включения его в схему размещения нестационарных торговых объектов. В то же время, не всеми судами учитывается, что ранее заключенными договорами аренды предусматривается право арендодателя на возврат земельного участка в его первоначальном состоянии.
Кроме того, как указано Постановлении Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2021 по делу №А78-3883/2021, основанному на правовых подходах к разрешению вопроса реализации права на размещение нестационарного торгового объекта, изложенных в апелляционном определении Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2017 № 80-АПГ17-122, постановлении Арбитражного суда Восточносибирского округа по делу № А19-10437/20173, «схема определяет потенциальную возможность размещения нестационарного торгового объекта в каком-либо месте, однако не предусматривает, что такой объект в названном месте должен быть размещен именно конкретным предпринимателем. Схема размещения нестационарных торговых объектов не содержит информации о конкретных нестационарных торговых объектах или субъектах хозяйственной деятельности и поэтому не закрепляет права таких субъектов на места, указанные в ней. Указанная схема является инструментом систематизации размещения таких объектов на территории муниципального образования и представляет собой перечень мест размещения соответствующих объектов без указания конкретных лиц, которые являются их владельцами и эксплуатируют их»4.
Проблемы, связанные со сложностью судебной практики в данной области имеются и в практике Арбитражного суда Республики Марий Эл. Так, согласно сведениям из картотеки дел Муниципальное образование «Город Йошкар-Ола» предъявляет иски о возврате земельных участков, выделенных до 2015 год под размещение торговых киосков, в рамках дел №А38-2755/2021, А38-2756/20215, А38-2757/2021. Судом приостановлено производство по двум делам, в связи с необходимостью рассмотрения Йошкар-Олинским городским судом спора о восстановлении мест под объектами в схеме размещения нестационарных торговых объектов.
Права субъектов, осуществляющих деятельность в нестационарных торговых объектах, на использование земель должны быть оформлены договором на размещение нестационарного торгового объекта или договором аренды земельного участка (ранее). Соответственно, думается, что позиция, позволяющая субъектам предпринимательской деятельности не возвращать земельные участки по расторгнутым договорам аренды на основании включения в схему размещения нестационарных торговых объектов, имеет коллизионный характер.
На основании вышеизложенного, предлагается установить приоритет в силе норм гражданского законодательства о договорах аренды, в случаях, когда размещение нестационарных торговых объектов основано на договорах аренды, возникших до 01.03.2015 года. Такое решение позволит избежать коллизий в области земельного, гражданского и антимонопольного законодательства. Возврат земельных участков с демонтажем торговых объектов необходим даже в случае включения данного объекта в установленную схему, прежде всего, для проведения аукционов на размещение нестационарных торговых объектов в соответствии с новыми правилами действующего законодательства, для обеспечения равных прав предпринимателей, соблюдения баланса частных и публичных интересов. Права муниципальных образований также должны защищаться надлежащим образом, исключая пробелы в законодательстве.
Муниципальные образования защищают имущественные права и интересы также путем оспаривания в судах, например, незаконной передачи имущества в порядке разграничения государственной собственности в Российской Федерации, в соответствии с Постановлением ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-16. Так, возникает множество вопросов, относительно передачи имущества в муниципальную собственность. Зачастую, уполномоченные органы не принимают фактически разграниченное имущество. Например, жилищный фонд не принимается органами местного самоуправления по причине отсутствия финансирования на его содержание, капитальный ремонт, также ввиду наличия различных обстоятельств, свидетельствующих о неверности отнесения данного имущества к собственности муниципалитета. Проблема принадлежности имущества тому или иному субъекту гражданского права зачастую решается в судебном порядке, что порождает понижение эффективности управления
1 Определение Верховного Суда РФ от 06.02.2018 N 306-ЭС17-22476 по делу N А12-64030/2016.
2 Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 18.10.2017 № 80-АПГ17-12.
3 Постановление Арбитражного суда Восточно-сибирского округа по делу № А19-10437/2017.
4 Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 21.10.2021 по делу №А78-3883/2021.
5 Определение о приостановлении производства по делу №А38-2757/2021 от 29.10.2021.
6 Постановление Вс РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность» // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «Консультант Плюс».
собственностью муниципалитетами. Наряду с вопросами, касающимися объектного состава имущества муниципального образования, выделяются также проблемы в состоянии передаваемого по уровню власти имущества. Федеральные органы проводят работы по передаче имущества в порядке разграничения в муниципалитет, нередко, в связи с потерей интереса к данному имуществу, прекращением расположения в недвижимости федеральных организаций, проживания сотрудников федеральных органов власти. Однако, состояние таких объектов, зачастую, является ненадлежащим, в связи с чем бюджету муниципального образования наносится определенный ущерб. Соответствующие споры органы власти также вынуждены решать в судебном порядке, что, в свою очередь, влечет дополнительные затраты. Эффективная система самоуправления строится, прежде всего, на целесообразном использовании ресурсов, необходимых для управления территориями и муниципальным образованием, направленных на создание достойных условий, обеспечивающих его функционирование с учетом стратегического планирования [3]. При передаче аварийных и полуразрушенных объектов недвижимости затрагиваются, прежде всего, имущественные права и интересы муниципального образования.
Так, судами, зачастую, не исследуется вопрос аварийности передаваемого объекта недвижимости. В случае, если объект на момент разбирательства не признан аварийным, суды не учитывают комиссионные обследования и экспертизы, проводимые ОМС, не назначают судебных экспертиз. Постановлением Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11.10.2021 по делу № А38-8096/2020 было оставлено в силе решение первых двух инстанции об обязании принять в муниципальную собственность общежития, в то время как муниципальное образование ссылалось, в том числе, на заключения по определению технического состояния здания, по результатам которого общежитие признано не пригодным для проживания1. В связи с тем, что заключение имеет рекомендательный характер судом решено, что доказательств того, что спорное здание является аварийным и подлежит сносу, материалы дела не содержат.
В случаях, когда здание является аварийным и происходит утрата назначения здания в качестве жилого, суды учитывают позиции муниципалитетов и отказывают в удовлетворении требований истца. Так, в Определении Верховного Суда РФ от 23.03.2015 N 302-ЭС15- 1097 по делу N А78- 1682/2014 ОМС возражал против передачи спорного имущества в муниципальную собственность, арбитражный суд признал недоказанной возможность фактического использования передаваемого имущества как наиболее эффективного в социально-экономическом плане для решения вопросов местного значения (здание находится в аварийном состоянии и является непригодным для дальнейшей эксплуатации, а также недоказанным факт создания истцом комиссии для оценки состояния передаваемых в муниципальную собственность объектов и проведения инвентаризации этих объектов2. Подобная позиция также выделена в Решении Арбитражного суда Ставропольского края от 11.12.2018 по делу № А63-16490/2018, утрата недвижимой вещью таких свойств как пригодность для использования ее в целях, для которых она предназначена, утрачивает свойство оборотоспособных вещей, что исключает юридические вопросы передачи объекта гражданских прав3.
Объектный состав муниципальной собственности должен быть обусловлен исключительно решением вопросов, возложенных законом на местное самоуправление, представляется, что таким критерием должно выступать целевое назначение муниципального имущества - материальное обеспечение выполнения муниципальными образованиями своих социальных функций, реализации ими публичного интереса [4].
Кроме того, необходимо учитывать правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 04.12.2007 № 828-О-П, предусматривающую соответствующую процедуру передачи объектов из федеральной собственности в муниципальную собственность, которая проводится в результате согласованных действий сторон с учетом волеизъявления органов местного самоуправления, а также объективной необходимости такой передачи для осуществления муниципалитетом своих полномочий4.
В связи с чем, считаем необходимым привести действующее законодательство во исполнение Постановления ВС РФ от 27.12.1991 № 3020-1 в соответствие с изменившимися полномочиями публично-правовых образований в установленной сфере деятельности [5]. Необходимо конкретизировать состав муниципальной собственности и случаи разграничения государственной собственности в Российской Федерации на федеральную, государственную и муниципальную в соответствии со сложившейся в современное время практикой.
Также, следует установить норму, обязывающую органы власти передавать по уровням власти имущество только после приведения его в надлежащее состояние. В ином случае, управление собственностью, в том числе и на уровне муниципалитета, будет не эффективным и, в силу недостаточности средств в бюджете муниципальных образований, затратным. Жилищный фонд передается в ведение муниципальных образований во исполнение вопросов местного значения, в том числе обеспечение граждан жильем. Однако предаварийное состояние зданий лишь обременяет муниципалитеты, не позволяет использовать жилищный фонд в предусмотренных основными принципами целях.
Предлагается внести в ФЗ от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующие изменения: часть 11 статьи 154 дополнить пунктом 21 следующего содержания «Решения о передаче имущества из федеральной собственности в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность и из собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности в федеральную собственность принимаются после проведения независимой оценки состояния передаваемого имущества, определяющей возможность его использования по назначению, с учетом волеизъявления принимающей стороны».
1 Постановление Арбитражного суда Волго-Вятского округа от 11.10.2021 по делу № А38-8096/2020.
2 Определение Верховного Суда РФ от 23.03.2015 N 302-ЭС15- 1097 по делу N А78- 1682/2014.
3 Решение от 11 декабря 2018 г. по делу № А63-16490/2018 Арбитражного суда Ставропольского края.
4 Определение Конституционного Суда РФ от 04.12.2007 N 828-О-П.
Таким образом, имущественные права и интересы муниципальных образований могут затрагиваться при рассмотрении различных судебных споров, в связи с чем законодателем предусмотрен институт «защиты», позволяющий муниципальным образованиям на равных правах с иными субъектами гражданского права отстаивать свои права в судебных органах. В целях защиты имущественных прав и интересов муниципальных образований, как правило, участвуют соответствующие департаменты и комитеты по управлению имуществом. В процессе осуществления судебной защиты муниципалитеты учитывают публичные интересы, права муниципального образования и населения в целом. Предложенные пути решения, возникающих в связи с защитой имущественных прав и интересов проблем, позволят муниципальным образованиям эффективнее действовать в целях решения установленных вопросов местного значения.
Библиогра фия:
1. Рыбкина М.В., Пригон М.Н. Система способов защиты прав муниципальных образований // Ленинградский юридический журнал. 2017. №4 (50). 53-62.
2. Каргальцев А. В. Актуальные проблемы, возникающие при защите имущественных прав собственника / А. В. Каргальцев // Державинский форум. - 2021. - Т. 5. - № 17. - С. 15-20.
3. Суханов А. В. Проблемы эффективности муниципального управления / А. В. Суханов, М. А. Ястребков // Вестник Алтайской академии экономики и права. -2019. - № 3-2. - С. 211-214.
4. Канаев Ю.Н. Муниципальные образования как субъекты гражданского права: монография. М.: Юстицинформ, 2020. 192 с.
5. Шульженко С. И. Проблемы управления публичным имуществом в Российской Федерации / С. И. Шульженко // Управленческое консультирование. - № 2 (122). - 2019. - С. 71-88.
References:
1. Rybkina M.V., Prigon M.N. System of ways to protect the rights of municipalities // Leningrad Law Journal. 2017. №4 (50). 53-62.
2. Kargaltsev A.V. Actual problems arising in the protection of property rights of the owner / A.V. Kargaltsev // Derzhavinsky Forum. - 2021. - Vol. 5. - No. 17. - pp. 15-20.
3. Sukhanov A.V. Problems of efficiency of municipal management / A.V. Sukhanov, M. A. Yastrebkov // Bulletin of the Altai Academy of Economics and Law. - 2019. -No. 3-2. - pp. 211-214.
4. Kanaev Yu.N. Municipal formations as subjects of civil law: monograph. M.: Justicinform, 2020. 192 p.
5. Shulzhenko S. I. Problems of public property management in the Russian Federation / S. I. Shulzhenko // Managerial consulting. - № 2 (122). - 2019. - Pp. 71 -88.
