CC BY
27СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ, ПРОКУРОРСКИЙ НАДЗОР, ОРГАНЫ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
УДК 349.60 ГРНТИ 10.71.35
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАКТИКИ ПРИ ОБЕСПЕЧЕНИИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ПРОКУРАТУРЫ И ОРГАНОВ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО КОНТРОЛЯ
Ермаченко С. В.
Прокуратура Ленинского района г. Иркутска, г. Иркутск, Россия
Аннотация. Статья посвящена некоторым проблемным вопросам взаимодействия между органами прокуратуры и органами экологического контроля по обеспечению законности в сфере охраны окружащей среды и рационального природопользования. Рассматривается на примере надзорной деятельности прокуратуры проблема своевременности выявления правонарушений в сфере экологии и принятия комплекса мер для их устранения. В публикации исследован вопрос оперативной фиксации экологических правонарушений в целях минимизации последствий и возможности расчета вреда компонентам окружающей среды. Обозначена проблема качественного и объективного проведения исследований и экспертиз для органов контроля, прокуратуры и правоохранительных органов при выявлении фактов причинения вреда компонентам окружающей среды.
Целью исследования является выработка предложений по совершенствованию механизма взаимодействия между органами экологического контроля и прокуратуры.
Методологическую основу исследования составили такие методы исследования, как анализ, сравнение, обобщение. Был применен диалектический метод. Кроме того, потребовалось применение сравнительно-правового и структурного методов познания.
По результатам исследования автор приходит к выводу о необходимости разработки нового механизма взаимодействия между органами прокуратуры и органами экологического контроля. Способом такого взаимодействия автором предложено определить координацию деятельности по обеспечению экологической безопасности, а в круг лиц координационной деятельности включить органы государственной власти всех уровней, органы местного самоуправления, органы экологического контроля, правоохранительные органы и прокуратуру. При этом координирующую роль возложить на прокуратуру. Кроме того, автор приходит к выводу о том, что одной из мер по повышению эффективности на данном направлении можно рассмотреть создание единого экспертно-лабораторного органа (с дислокацией в регионах), который будет независимым и наделенным полномочиями по проведению исследований и выдаче заключений для всех органов публичной власти в природоохранной сфере.
Ключевые слова: прокуратура, органы экологического контроля, координация, совершенствование работы прокуратуры.
TOPICAL ISSUES OF THEORY AND PRACTICE IN ENSURING THE INTERACTION OF THE PROSECUTOR'S OFFICE AND ENVIRONMENTAL CONTROL BODIES
Ermachenko S. V.
Prosecutor's Office of Leninsky district of Irkutsk, Irkutsk, Russian Federation
Abstract. The article is devoted to some problematic issues of interaction between the prosecutor's office and environmental control bodies to ensure the rule of law in the field of environmental protection and rational use of natural resources. The problem of timely detection of offenses in the field of ecology and taking a set of measures to eliminate them is considered on the example of the supervisory activity of the prosecutor's office. The publication
Глагол Ъ 3 (33)/2023
ПРАВОСУДИЯ
examines the issue of operational fixation of environmental offenses in order to minimize the consequences and the possibility of calculating harm to environmental components. The problem of qualitative and objective research and expertise for control bodies, prosecutors and law enforcement agencies in identifying the facts of harm to environmental components is outlined.
The purpose of the study is to develop proposals for improving the mechanism of interaction between environmental control bodies and the Prosecutor's office.
The methodological basis of the study consisted of such research methods as analysis, comparison, generalization. The dialectical method was applied. In addition, it required the use of comparative legal and structural methods of cognition.
Based on the results of the study, the author comes to the conclusion that it is necessary to develop a new mechanism of interaction between the prosecutor's office and environmental control bodies. By the method of such interaction, the author proposed to determine the coordination of activities to ensure environmental safety, and to include state authorities of all levels, local self-government bodies, environmental control bodies, law enforcement agencies and the prosecutor's office in the circle of persons coordinating activities. At the same time, the coordinating role should be assigned to the prosecutor's office. In addition, the author comes to the conclusion that one of the measures to improve efficiency in this area can be considered the creation of a single expert laboratory body (with a location in the regions), which will be independent and empowered to conduct research and issue conclusions for all public authorities in the environmental field.
Keywords: prosecutor's office, environmental control bodies, coordination, improvement of the work of the prosecutor's office.
В течение последних десятилетий не только в России, но и во всем мире ухудшается состояние окружающей среды, что требует от государства особо пристального внимания к решению экологических проблем. В данном исследовании хотелось бы остановиться на вопросах взаимодействия между органами экологического контроля и прокуратуры именно в столь актуальной в настоящее время сфере — охране окружающей среды.
На государственном уровне проводится последовательная политика по улучшению состояния окружающей среды и обеспечению экологической безопасности государства. В данной сфере задействованы практически все органы публичной власти. Одна из ключевых ролей по укреплению системы законности в области охраны окружающей среды отведена органам прокуратуры РФ.
Основные направления государственной политики в области экологии, цели, задачи и средства достижения этих целей определены в документах стратегического характера1.
1 Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации до 2030 года (утв. Президентом РФ 30.04.2012) / / КонсультантПлюс : справочная правовая система; Экологическая доктрина Российской Федерации, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31.08.2002 № 1225-р // КонсультантПлюс : справочная правовая система; О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года : указ Президента РФ от 19.04.2017 № 176 / / КонсультантПлюс : справочная правовая система; О Стратегии национальной
Государством выделяются значительные бюджетные средства на реализацию государственной политики, в том числе на формирование инфраструктуры для обращения с отходами производства и потребления, газификации жилищного хозяйства и производств в целях уменьшения выбросов в атмосферный воздух, проведения мероприятий по охране, защите и воспроизводству лесов, ликвидации опасных объектов накопленного вреда окружающей среде и по другим направлениям.
Несмотря на принимаемые меры, на протяжении последних 10 лет органами прокуратуры фиксируется одинаково большое количество нарушений в данной сфере. Только прокурорами выявляется более 280 тыс. нарушений в год, а в последние годы отмечается рост таких нарушений на 3 % ежегодно2.
Состояние законности в сфере охраны окружающей среды свидетельствует о том, что деятельность органов государственной власти всех уровней, включая деятельность органов экологического контроля, реализуется с существенными недостатками и требует совершенствования.
В Российской Федерации — 9 органов государственного экологического контроля феде-
безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 02.07.2021 № 400 / / КонсультантПлюс : справочная правовая система.
2 Сводные отчеты по Российской Федерации по форме «ОН» за 2011-2021 гг.
рального уровня (Рослесхоз, Росрыболовство, Росгидромет, Россельхознадзор, Роспотребнад-зор, Ростехнадзор, Росреестр, МЧС России, Роснедра).
На региональном уровне также имеет место экологический контроль. Как правило, такой контроль проводится должностными лицами органов исполнительной власти. Например, в Забайкальском крае Министерство природных ресурсов Забайкальского края осуществляет региональный государственный геологический контроль, контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий регионального значения и т. д.1 В некоторых субъектах Российской Федерации создаются специальные службы, которые наделены полномочиями по осуществлению регионального государственного экологического контроля. Например, в Иркутской области действует Служба государственного экологического надзора2, в Республике Бурятия — Республиканская служба по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, контролю и надзору в сфере природопользования (Бурприроднадзор)3.
Перечисленные органы власти осуществляют надзор в сфере обращения с отходами производства и потребления, за использованием и охраной водных объектов, недр, охраной атмосферного воздуха, оз. Байкал, объектов животного мира, лесной надзор, надзор в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов, охотничий надзор, надзор за охраной особо охраняемых природных территорий.
В осуществлении экологического контроля задействованы и органы муниципальной власти (муниципальный лесной, земельный контроль, контроль за охраной и использова-
1 Об утверждении положения о Министерстве природных ресурсов Забайкальского края : постановление Правительства Забайкальского края от 21.12.2016 № 503 // Консуль-тантПлюс : справочная правовая система.
2 О Службе государственного экологического надзора Иркутской области : постановление Правительства Иркутской области от 18.05.2020 № 343-пп // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
3 Об утверждении положения о Республиканской службе по
охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, контролю и надзору в сфере природопользования : постановление Правительства Республики Бурятия от 30.11.2009
№ 447 / / КонсультантПлюс : справочная правовая система.
нием особо охраняемых природных территорий местного значения).
Таким образом, количество органов экологического контроля достаточно велико, а предметы надзора разграничены в зависимости от вида природного ресурса и объектов надзора (федеральный надзор осуществляется в отношении объектов федерального значения и объектов, относящихся к наибольшим загрязнителям окружающей среды и имеющих повышенный класс опасности, а региональный надзор — в отношении объектов регионального значения)4.
Органы прокуратуры занимают важное и даже ключевое место в системе публично-правового регулирования охраны окружающей среды и природопользования. Это вытекает прежде всего из ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»5, согласно которой прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, уголовное преследование в соответствии со своими полномочиями, а также выполняющих иные функции.
Оздоровления окружающей среды возможно добиться только совместными скоординированными усилиями всех органов, а поэтому необходимо совершенствовать взаимодействие органов прокуратуры с контролирующими и правоохранительными органами.
На практике встречаются некоторые проблемные вопросы при взаимодействии прокуратуры и контролирующих органов, которые нуждаются в совершенствовании как в законодательном плане, так и в практической реализации.
Остановимся на трех наиболее актуальных: 1) своевременном выявлении правонарушений и принятии комплекса мер для их устранения; 2) оперативном взаимодействии органов прокуратуры и органов экологическо-
4 Предметы государственного экологического надзора перечислены в ст. 65 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // КонсультантПлюс : справочная правовая система.
5 О прокуратуре Российской Федерации : федер. закон от 17.01.1992 № 2202-1 (последняя редакция) // Консультант-Плюс : справочная правовая система.
ГЛАГОЛЪ ПРАВОСУДИЯ
го контроля в целях фиксации экологических правонарушений для минимизации последствий и возможности расчета вреда компонентам окружающей среды; 3) проведении исследований и экспертиз для органов контроля, прокуратуры и правоохранительных органов при выявлении фактов причинения вреда компонентам окружающей среды.
Рассмотрим более подробно первую проблему — своевременное выявление правонарушений и принятие комплекса мер для их устранения.
Очень важным направлением, которое нуждается в совершенствовании, является проверка выполнения требований закона по выявлению, оценке и ликвидации объектов накопленного экологического вреда.
Данные объекты являются наиболее опасными, представляющими реальную угрозу не только экологии, но и жизни и здоровью граждан. Как показывает практика, такие объекты самостоятельно органами государственной власти и органами местного самоуправления практически не выявляются. Это могут быть несанкционированные свалки и иные объекты, содержащие опасные отходы, в том числе промышленные. В основном такими объектами являются территории, которые остались после деятельности промышленных предприятий. Например, промышленные площадки ОАО «Байкальский целлюлозно-бумажный комбинат» (далее — ОАО «БЦБК»), ООО «Усольехимпром» в г. Усолье-Сибирском.
Как показывает практическая деятельность прокуроров, в данном случае органы контроля действуют разрозненно, без надлежащего взаимодействия, что не позволило понудить органы власти и хозяйствующих субъектов к устранению всех нарушений на указанных промышленных площадках.
Ситуация начала меняться только после объединения усилий всех органов и принятия комплекса мер органами прокуратуры. Всего понадобилось в течение 1,5 года принять более 50 мер прокурорского реагирования и проводить на постоянной основе совещания и рабочие группы со всеми заинтересованными ведомствами. В настоящее время, в порядке исполнения решения суда, территория, на которой в прошлом осуществлялась экономическая деятельность, связанная с производством химических веществ и химических
продуктов на промплощадке «Усольехимпро-ма», уже поставлена в государственный реестр объектов накопленного вреда окружающей среде, проведены во внеочередном порядке масштабные работы по оценке и инвентаризации всех загрязняющих веществ, экстренно приняты меры по ограничению распространения негативного влияния и защите населения. Минприроды России 4 сентября 2020 г. заключило с ФГУП «ФЭО» 2 государственных контракта на общую сумму 435 млн руб. В соответствии с контрактами исполнитель обязан провести работы по выявлению и оценке загрязнения, а также принять первоочередные меры к ликвидации непосредственной угрозы окружающей среде, жизни и здоровью граждан. Распоряжением Правительства РФ от 29 октября 2020 г. № 2819-р утвержден План мероприятий («Дорожная карта»), который предусматривает выявление, оценку и ликвидацию загрязнения на всей промышленной площадке до конца 2024 г.1
Кроме того, в настоящее время сформирована положительная судебная практика по искам природоохранных прокуроров в отношении объектов накопленного вреда на территории Иркутской области, образовавшихся в результате прошлой экономической деятельности ОАО «БЦБК»2.
Таким образом, в целях улучшения состояния окружающей среды, обладая широкими полномочиями, органы прокуратуры должны способствовать улучшению работы органов экологического контроля, используя их потенциал для предупреждения и фактического устранения нарушений закона, взыскания ущерба компонентам окружающей среды с одновременным принятием мер к упорядочиванию административно-разрешительных процедур.
При рассмотрении второй проблемы — оперативного взаимодействия органов прокуратуры и органов экологического контроля в целях фиксации экологических правонарушений для минимизации последствий и возмож-
1 Докладная записка Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры по итогам работы за 2020 год от 15.01.2020 № дела 07-30-2020 (находится в архиве Байкальской межрегиональной природоохранной прокуратуры).
2 Решение Усольского городского суда от 04.03.2020 по административному делу № 2а-108/2020. URL: Ьйр8://судебныерешения.рф/48249837 (дата обращения: 28.08.2022)
ности расчета вреда компонентам окружающей среды — стоит отметить, что не в каждом случае органам прокуратуры и органам экологического контроля удается своевременно зафиксировать экологическое правонарушение по различным причинам. Например, при залповом выбросе загрязняющих веществ в атмосферный воздух, ввиду отдаленности расположения должностного лица органа контроля или специальной лаборатории, не удается вовремя выехать и сделать соответствующие замеры, такая же ситуация с загрязнением водного объекта. Иногда даже не удается установить источник такого загрязнения.
Проблема в данном случае заключается в слишком долгой для таких случаев процедуре взаимодействия между органами прокуратуры и органами контроля. Ведь для того, чтобы выехать на место совершения правонарушения, необходимо предварительно со стороны прокуратуры направить требование о проведении внепланового мероприятия или требование о выделении специалиста для прокуратуры, потом согласовать время для совместного выезда и выехать.
Видится, что решение проблемы возможно путем урегулирования взаимодействия между органами прокуратуры и органами экологического контроля (надзора) для незамедлительной организации выездных проверочных мероприятий в случаях, не требующих отлагательства.
По нашему мнению, надлежащим способом обеспечения взаимодействия как для первой проблемы (своевременное выявление экологических правонарушений и принятие мер к их устранению), так и для второй (своевременная фиксация правонарушений) является координация деятельности по обеспечению экологической безопасности. При этом координировать необходимо деятельность как органов контроля, правоохраны, так и органов власти всех уровней. В теории прокурорской деятельности некоторые ученые уже высказывали мнение о необходимости расширения такой функции прокуратуры, как координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности [2, с. 24; 4, с. 137; 5, с 4—5].
По нашему мнению, прокуратура в силу своего особого положения среди органов государственной власти (межотраслевой, надве-
домственный, универсальный характер) должна взять координирующую роль по обеспечению экологической безопасности. Для этого потребуется внесение изменений в законодательство, регулирующее деятельность прокуратуры и проведение координации.
Органы прокуратуры должны ставить перед собой цель по объединению усилий всех органов и организаций по предупреждению и борьбе с экологическими правонарушениями и преступлениями таким образом, чтобы каждый из указанных органов выполнял свои полномочия, не мешая друг другу, а идя к единой цели — оздоровлению окружающей среды.
Теперь остановимся на третьей проблеме — проведении объективных и полных исследований и экспертиз для органов контроля, прокуратуры и контролирующих органов при осуществлении проверок исполнения законодательства об охране окружающей среды.
Несмотря на то что специальные исследования, в том числе по подсчету ущерба, для органов экологического надзора федерального уровня проводят подведомственные органам Росприродназора и Роспотребнадзора бюджетные учреждения, нередко на практике возникают вопросы об объективности выданных заключений.
Это обусловлено тем, что данные учреждения нередко связаны договорными отношениями с хозяйствующими субъектами, в отношении которых проводятся проверки. Более того, органы, осуществляющие региональный государственный экологический надзор, во многих субъектах Российской Федерации не имеют соответствующих подведомственных учреждений и привлекают лаборатории, специализированные организации (например, землеустроителей, маркшейдеров и т. д.) на контрактной основе [3, с. 31].
Еще одной проблемой, которую обозначают как практики, так и ученые, является ограниченность ресурсов государственных учреждений в проведении исследований и экспертиз в области экологии. Основным государственным экспертным учреждением Министерства юстиции является Российский федеральный центр судебных экспертиз, который имеет региональные подразделения и может проводить только пять видов экологических экспертиз [6, с. 38].
Данные виды экспертиз не охватывают необходимую потребность правоохранительных органов. С учетом увеличения числа экологических преступлений и введения новых составов преступлений в уголовном законодательстве, возрастает потребность в дополнительных исследованиях и экспертизах, которые «узко» направлены и требуют от специалистов глубокого погружения в вопросы охраны природы и природопользования [1, с. 39].
Нередко привлечение специалиста для отбора проб и расчета ущерба окружающей среды необходимо при проведении прокурорской проверки. Кроме того, без подсчета такого ущерба невозможно доказать совершенное правонарушение или преступление, а также обратиться в суд с взысканием причиненного ущерба. Отсутствие в системе органов прокуратуры экспертно-лабораторного учреждения вынуждает прокуроров прибегать к привлечению специалистов лабораторий при органах контроля (которые, как уже было указано выше, не обладают объективностью) либо иных организаций, которые поднадзорны органам прокуратуры.
Как правило, привлечение специалистов для отбора проб и расчета ущерба происходит бесплатно на основании требования прокурора о выделении специалиста органа экологического надзора (контроля) с возможностью расчета ущерба. Вместе с тем в последнее время участились случаи отказа прокурорам в проведении таких исследований по причине недостаточности бюджетных средств на данные цели или целевого характера финансирования бюджетных учреждений только для нужд органов экологического надзора.
Не часто прокурорам удается через запрос финансовых средств у подразделений Генеральной прокуратуры РФ получить бюджетные средства для проведения таких исследований. Вместе с тем этот вопрос решается в течение продолжительного времени и невозможен к применению в случае необходимости срочной фиксации правонарушения.
Безусловно, вопрос совершенствования деятельности по проведению специальных исследований и экспертиз в области экологии для контролирующих, правоохранительных органов, прокуратуры является сложным и требует дополнительной проработки. Такой процесс должен включать различные состав-
ляющие (совершенствование законодательной базы, увеличение материального обеспечения, разработка квалификационных требований и т. д.). Вместе с тем централизация проведения всех необходимых исследований в сфере экологии единым государственным учреждением (с дислокацией в регионах) позволит решить ряд существующих проблем, в том числе будет способствовать объективности проводимых исследований, исключению коррупционных составляющих, увеличению качества и сроков проведения исследований.
Таким образом, по нашему мнению, одной из мер по повышению эффективности на данном направлении будет являться создание единого экспертно-лабораторного органа (с дислокацией в регионах), который будет независимым и наделенным полномочиями по проведению исследований и выдаче заключений для всех публично-правовых органов в природоохранной сфере.
В заключение стоит отметить, что вопросы взаимодействия между органами прокуратуры и органами экологического контроля тремя рассмотренными проблемами не ограничиваются, но решение хотя бы этих трех проблемных вопросов могло бы способствовать реальному улучшению состояния окружающей среды. Совершенствованию публично-правового механизма охраны окружающей среды будет способствовать объединение усилий всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, органов экологического контроля, правоохранительных органов и прокуратуры.
Именно прокуратура может принять меры, направленные на улучшение качества работы всех органов, используя их потенциал для решения экологических проблем, предотвращения ухудшения состояния окружающей среды, пресечения экологических правонарушений и преступлений, компенсации экологического вреда, сохранения экологической безопасности путем проведения координации их деятельности.
Список литературы
1. Гулевская В. В. Современное состояние и тенденции развития судебной экспертизы дикой флоры и фауны // Судья. 2015. № 9(57). С. 38-41.
2. Гулягин А. Ю. Основы правоохранительной деятельности органов административной юрисдикции : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.14. М., 2014. 447 с.
3. Дицевич Я. Б. Актуальные направления деятельности органов прокуратуры в сфере охраны окружающей среды. Иркутск : Иркутский юридический институт (филиал) федерального государственного казенного образовательного учреждения высшего образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», 2017. 200 с.
4. Добрецов Д. Г. Деятельность прокуратур стран СНГ в сфере охраны окружающей среды // Вестник Университета прокуратуры Российской Федерации. 2021. № 4(84). С. 135—144.
5. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью / О. Н. Коршунова [и др.]. 2-е изд., исправ. и доп. М. : Редакционно-издательское объединение «Новая юстиция», 2023. 210 с.
6. Майорова Е. И. Судебно-экологическая экспертиза в судопроизводстве по делам об экологических правонарушениях // Судья. 2017. № 9 (81). С. 38-42.
Ермаченко Светлана Викторовна - заместитель прокурора Ленинского района г. Иркутска прокуратуры Иркутской области, г. Иркутск, Россия, svet-lana.ermachenko@mail.ru
Ermachenko Svetlana Viktorovna - Deputy Prosecutor of the Leninsky district of Irkutsk of the Prosecutor's Office of the Irkutsk region, Irkutsk, Russian Federation, svet-lana.ermachenko@mail.ru
