CC BY
77Актуальные вопросы совершенствования системы землеустройства Actual issues of improving the land use planning system
Ь Л МОСКОВСКИЙ ■p ЭКОНОМИЧЕСКИЙ лЛ ЖУРНАЛ
УДК 332.3 DOI 10.24411/2413-046Х-2020-10109
Данная работа подготовлена при информационной поддержке Компании
«КонсультантПлюс»
Бородина Ольга Борисовна,
доцент, к.э.н., ФГБОУВО Государственный университет по землеустройству
Borodina Olga Borisovna, Associate Professor, candidate of economic sciences, FSAEI HE State University of Land Use Planning, [email protected]
Чуксин Илья Витальевич, ФГБОУ ВО Государственный университет по землеустройству
Chuksin Ilya Vitalyevich, FSAEI HE State University of Land Use Planning, [email protected]
Аннотация. Авторы анализируют тенденции изменения государственной политики в области землеустройства. Рассматриваются проблемы системы землеустройства, существующие в настоящее время. Рассматриваются и анализируются предлагаемые пути их разрешения в свете предлагаемых изменений.
Summary. The authors analyze tendency of state policy in the field of land use planning. The
problems of the land use planning system that currently exist are considered. The proposed
solutions are considered and analyzed in the light of the proposed changes.
Ключевые слова: землеустройство, законопроект, сельскохозяйственный регламент, зоны
сельскохозяйственного использования, надлежащее использование, изучение состояния
земель.
Key words: land use planning, draft law, agricultural regulations, agricultural use zones, proper use, land survey.
Ускоренное развитие сельскохозяйственного производства, наблюдаемое в последнее время, выдвигает проблему необходимого количества земли как средства производства и территориального базиса для развития всех отраслей народного хозяйства, а также как основной производительной силы в сельском и лесном хозяйствах. Решением данной проблемы является детальное изучение института землеустройства посредством улучшения и усовершенствования основных нормативно-правовых регуляторов. Такие вопросы, как рациональное использования земель, обеспечение их охраны и предупреждения порчи, вопросы зонирования земель сельскохозяйственного назначения, процессы деградации почв, отсутствие неустроенности межселенных территорий, низкая эффективность управления земельными ресурсами оказывают влияние на развитие всех отраслей экономики, а особенно - агропромышленного комплекса. К сожалению, решению таких вопросов уделяется мало внимания. Главная причина - расплывчатость функционирования земельной политики из-за отсутствия необходимой правой базы, слаженной и координированной работы властных структур в области земельного права и потребность в модификации землеустроительных служб системы кадастра и мониторинга земель.
В связи с этим возникла острая и крайняя необходимость в обновлении нормативной правовой базы в целях усовершенствования правового регулирования в сфере землеустройства, придания нового импульса развития столь важному элементу стратегической политики государства, как восстановление и повышение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предотвращение сокращения площадей земель сельскохозяйственного назначения, рациональное использование таких земель, защита и сохранение сельскохозяйственных угодий в порядке реализации Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации [2].
В целях создания эффективного механизма обеспечения обозначенных национальных интересов в настоящее время активно осуществляется процесс разработки нового закона в области землеустройства, так как действующий Федеральный закон N-78 «О землеустройстве» от 18.06.2001г. не отвечает современным государственным и общественным интересам, не способен обеспечить реализацию государственной социально-экономической политики [1].
Министерством экономического развития России 19.01.2019 был представлен общественности новый разработанный проект Федерального закона «О землеустройстве». В течение года шла работа над текстом законопроекта с учетом замечаний и предложений. 08.11.2019 был опубликован доработанный вариант данного законопроекта [4]. Столь
тщательная работа над данным законопроектом свидетельствует о том, что органы государственной власти придают большое значение землеустройству как действенному и единственному механизму, способному обеспечить ответственное управление земельными ресурсами во благо населения страны. Стоит сказать, что новый законопроект частично
повторяет некоторые положения своего предшественника, внося довольно важные и весомые элементы в сфере института развития землеустройства. Особое внимание хотелось уделить понятию «землеустройство». В новой трактовке, на первый взгляд, данное понятие определяется с одной стороны несколько обобщенно, с другой стороны более скорректировано. Однако, следует заметить, что законодательно устанавливается взаимная связь всех землеустроительных мероприятий (рис. 1).
действующее понятие
»мероприятия по изучению состояния земель, плагированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности гранил объектов землеустройства, организации рационального использования гряЖ'дянялги и: юрндическтш ."ТЕПдат.ш згиельных участков для осуществления
сельскохозлйсхЕенного произБодства^ а также по организации территории, используемых
общинами коренных мал очи еденных
народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным народам Севера. Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, хотя обеспечения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное
з еипеу с тр о й ста о)
Рисунок 1 — Сравнение понятия «Землеустройство», содержащиеся б действующем Федеральном законе «О землеустройстве» и в рассматриваемом проекте Федерального закона «О землеустройстве»
Понятие «рациональное использование земель» предлагается заменить на «надлежащие использование земель». Более того, если ранее ни в одном нормативном
правовом акте не устанавливалась норма, определяющая, что такое рациональное
использование земель, в предлагаемом законопроекте дается определение надлежащего использования земель как использование земель способом, обеспечивающим сохранение плодородия и иных природных свойств почв земельных участков, позволяющих использовать земельные участки для ведения сельского и лесного хозяйства. Трудно назвать эту норму конкретизирующей показатели использования земель как надлежащего. Однако, разработчики законопроекта предлагают признаки ненадлежащего использования земель. Таких признаков три, два из которых имеют реальную возможность идентификации
в качестве таковых.
В качестве доступных для фактического применения можно назвать следующие
признаки ненадлежащего использования земельных участков:
- обстоятельства, свидетельствующие о неиспользовании земель по целевому назначению
в соответствии с разрешенным использованием;
предлагаемое понятие
»взаимосвязанные мероприятия по планированию и обеспечению условий для надлежащего использования земель, расположенных в террит ор наль ной з оне с ель с к ох озяйственного назначения (далее - земли сельскохозяйственного назначения), а также мероприятия по изучению состояния земель, по прел отир аяцекьззо порчи земель, не предназначенных для застройки,. нужд обороны и безопасности государства, и мероприятия по описанию границ
муттнттитсальньтх образований, границ субьевсгов Российской Федерации
- обстоятельства, свидетельствующие о неисполнении обязанности по рекультивации нарушенных земель в установленный срок.
Применение такого оценочного показателя ненадлежащего использования земель как использование земель способом, существенно ухудшающим их полезные свойства, потребует разработки механизма формирования доказательной базы применения таких способов. Полномочиями по утверждению признаков ненадлежащего использования земель предполагается наделить Правительство Российской Федерации.
Очевидно, что факты ненадлежащего использования земель могут быть выявлены в порядке проведения государственного земельного надзора или в ходе реализации таких землеустроительных мероприятий, как изучение состояния земель.
Такой вид землеустроительных мероприятий в законопроекте сохраняется, однако претерпевает и существенные изменения. Так, например, в предлагаемой редакции законопроекта из состава мероприятий, составляющих такой вид землеустроительных мероприятий, как изучение состояния земель, полностью исключается понятие инвентаризации земель. По нашему мнению, такое нововведение является достаточно спорным. Очевидно, разработчики законопроекта посчитали, что инвентаризация земель дублирует действия по постановке земельных участков на государственный кадастровый учет. Однако, инвентаризация земель представляет собой механизм по выявлению «неиспользуемых, нерационально используемых или используемых не по целевому назначению и не в соответствии с разрешенным использованием земельных участков, других характеристик земель» [1].
Необходимо отметить, что и другим составляющим элементам землеустроительных действий в порядке изучения состояния земель в новом законопроекте уделено крайне мало внимание. Еще меньше, чем в действующем законе. Такое положение не отвечает достижению основных целей нововведений - осуществить зонирование земель сельскохозяйственного назначения и разработать сельскохозяйственные регламенты, которые будет устанавливать виды разрешенного использования земельных участков, зданий, сооружений в границах земель сельскохозяйственного назначения. При установлении видов разрешенного использования земельных участков зон сельскохозяйственного назначения (основные, вспомогательные и отсроченные) необходимо руководствоваться данными, свидетельствующими о степени пригодности сельскохозяйственных земель для выращивания сельскохозяйственных культур.
В данном законопроекте мы наблюдаем тенденцию формального подхода к формированию системы зонирования земель сельскохозяйственного назначения и
разработки сельскохозяйственных регламентов. Очевидно, будет использоваться существующий в настоящее время способ определения особо ценных сельскохозяйственных угодий на основе данных кадастровой стоимости земельных участков. Однако, в научной сфере присутствует достаточно серьезная критика такого подхода, так как он подвержен существенному влиянию рыночных условий, таких как цена реализации сельскохозяйственной продукции, затраты на материально-технические ресурсы, финансово-экономические условия страны, региона и отдельного землепользователя [5]. К сожалению, в предлагаемом законопроекте не предусматривается обязательное использование материалов, полученных в порядке изучения состояния земель при разработке сельскохозяйственных регламентов.
Положительной стороной предлагаемого законопроекта является четко сформулированные цели и задачи землеустройства. Особое внимание вновь уделяется обеспечению надлежащего использования земель, на которых ведется сельское хозяйство, созданию условий для повышения производительности сельского хозяйства и сохранение уклада жизни сельского населения и как результат - устойчивое развитие сельских территорий [4].
Нельзя не сделать акцент, что законопроект «О землеустройстве» устанавливает разграничение полномочий в области землеустройства федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления. Законопроект выделяет полномочия конкретно Правительства Российской Федерации, и определяет полномочия органа исполнительной власти Российской Федерации в области землеустройства. В свете последних изменения в структуре органов исполнительной власти, очевидно, таким органом станет Федеральная служба по регистрации, кадастру и картографии [3].
Заслуживает одобрения наделение конкретными полномочиями в области землеустройства органов государственной власти и органов местного самоуправления. Отход от принципа централизации федеральной власти и осуществления координации при осуществлении землеустройства к четкому распределению полномочий между всеми ветвями власти позволит более активно привлекать к данным мероприятиям органы государственной власти субъектов Российской Федерации и, что самое важное, органы местного самоуправления.
Стоит сказать, что действующий на сегодняшний момент времени N 78 - ФЗ «О землеустройстве», принятый в 2001 году не определяет до конца предмет и задачи землеустройства, четко не дифференцирует полномочия органов власти в результате
проведения землеустроительных работ, не определяет виды разрешенного использования земельных участков в границах земель сельскохозяйственного назначения. Таким образом, государственная политика в области землеустройства осуществляется крайне слабо.
Ознакомившись с содержанием предлагаемых изменений и изучив основные положения законопроекта, проведя сравнительный анализ действующего законодательства и текста законопроекта, мы можем сказать, что реформирование системы землеустройства действительно является необходимым шагом в свете реализации земельной политики. Новый виток земельной реформы необходимо осуществить с принятия такого Федерального закона, чтобы обобщить и уточнить область применения земельного законодательства. И самое главное - обеспечить приоритет сохранения и защиты ценных сельскохозяйственных угодий. Уже то, что данный вопрос находится в широком общественном обсуждении, осуществляется интенсивная работа над реформированием системы землеустройства является крайне положительным моментом для государства, общества и профессиональной сферы.
Список литературы
1. Федеральный закон от 18.06.2001 N 78-ФЗ "О землеустройстве" (в ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. - 2001. - N 26. - ст. 2582;
2. Указ Президента РФ от 21.01.2020 N 20 "Об утверждении Доктрины продовольственной безопасности Российской Федерации" [Электронный ресурс] // http://www.pravo.gov.ru (дата обращ. 29.01.2020);
3. Указ Президента РФ от 21.01.2020 N 21"О структуре федеральных органов исполнительной власти" [Электронный ресурс] // Доступ из СПС КонсультантПлюс (дата обращения 31.01.2020);
4. Проект Федерального закона "О землеустройстве" (подготовлен Минэкономразвития России, ГО проекта 02/04/01-19/00087994) (не внесен в ГД ФС РФ, текст по состоянию на
08.11.2019) [Электронный ресурс] // Доступ из СПС КонсультантПлюс (дата обращения
31.01.2020);
5. Бородина О.Б. Современные проблемы правового обеспечения зонирования земель сельскохозяйственного назначения / Актуальные проблемы земельного права и земельной политики / Сборник материалов по итогам международной научно-практической конференции "Векторы развития законодательного обеспечения государственной земельной политики: опыт XX века и современность", состоявшейся в Государственном университете по землеустройству 18 декабря 2018г. / Сост. С.А. Липски, Е.А. Позднякова. - М.: ГУЗ, 2019. - 200 с.
