CC BY
53
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
36
3.
в котором обусловлена тем, что большинство отечественных специалистов критически относятся к вышеизложенным мерам, рассматривая их как провокацию.
Список литературы
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СПС КонсультантПлюс.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2012 г. № 3-ФЗ // Рос. газ. 2012. 8 февр. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федеральный закон РФ от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // СПС Гарант.
4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2244.
5. О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 // СПС КонсультантПлюс. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 // Рос. газ. 28 дек.
6.
7. О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333.
8. О дополнительных мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468: приказ МВД России от 15 февраля 2010 г. № 77.
9. О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции (с изм. от 3 мая 2003 г., 30 марта 2006 г., 12 апреля 2007 г.): приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900.
10. Гришин А. Мы живем в капитализме, оставив милицию в социализме // Комсомольская правда. 2010. 8 апр.
11. Дорофеев И.Н. Латов Ю.В. Стратегические аспекты противодействия коррупции: опыт зарубежных стран и российские перспективы // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 1.
12. Зотов Г. Докажи, что не взяточник // АиФ. 2010. 19 мая.
13. Кузьмин В. Не питая иллюзий / Рос. газ. 2012. 23 марта.
E-mail: docent [email protected]
И.Н. ДОРОФЕЕВ,
доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Актуальные вопросы совершенствования оперативно-разыскных мер по противодействию коррупции: правовые и организационные аспекты
В статье сформулированы отдельные стратегические направления по совершенствованию оперативно-разыскных мер по борьбе с коррупцией, дан сравнительный анализ оперативно-разыскного законодательства некоторых стран-участниц СНГ, рассмотрен зарубежный опыт организационно-структурных преобразований. Автор обосновывает необходимость совершенствования оперативно-разыскной деятельности как одного из перспективных методов борьбы с коррупцией.
Коррупция, реформа МВД России, антикоррупционные меры, оперативно-разыскная деятельность.
Анализ юридической и специальной литературы показывает, что вопросы противодействия коррупции являются наиболее дискуссионными: более двух десятилетий эксперты и специалисты изыскивают пути снижения ее негативного воздействия на общественную, политическую и экономическую жизнь российского общества. Однако, несмотря на научную и социальную значимость рассматриваемых вопросов, результатов по декриминализации рассматриваемой сферы не наблюдается.
Полагаем, что Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия корруп-
ции на 2010—2011 годы» мог стать важным шагом к формированию реальной антикоррупционной стратегии [1]. Обсуждая предложенные им меры, эксперты высказывают опасение, что борьба с коррупцией в России пошла по пути «наименьшего сопротивления». Основную проблему по-прежнему представляет реальное изобличение «элитарной» и деловой коррупции, а не осуждение мелких взяточников.
Система раскрытия преступлений, в частности коррупционной направленности, является плановой и направлена на ежегодное улучшение показателей, а не на реальную борьбу с преступлениями в этой сфере [9, с. 10].
Для того чтобы стать полноправным участником современного мирового экономического пространства, российскому государству неизбежно придется осуществлять комплекс антикоррупционных мер. В рейтинге СР1 Россия занимает 158 место, соседствуя с Венесуэлой и Камеруном. Степень коррупционной пораженности государственного аппарата обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования имеющихся и поиск принципиально новых подходов, форм и методов противодействия явлению коррупции. Однако при отсутствии соответствующих предпосылок «антикоррупционная реформа» будет отложена на 20-е или даже 30-е гг. XXI в. При этом уже сейчас можно сформулировать отдельные стратегические направления будущих радикальных преобразований.
Обобщив различные подходы исследователей и специалистов, нам представляется возможным рассматривать два варианта развития ситуации, условно подразделив их на «фантастический» и «реалистический».
Развитие первого сценария в большей степени связано с формированием и реализацией государством соответствующей политики. Зарубежный опыт противодействия коррупции свидетельствует, что эффективность предпринимаемых антикоррупционных мер находится в прямой зависимости от политической воли, которая реализуется посредством принятия соответствующих законодательных актов, создания специализированных организационных структур и наделения их необходимой компетенцией.
В теории общепризнано, что определенная функция обязательно должна быть закреплена за конкретной организационной структурой, наделенной соответствующими полномочиями. В качестве примера организационно-структурных преобразований по борьбе с коррупцией можно привести опыт создания Бюро расследования коррупционной деятельности
(Сингапур), Независимую комиссию против коррупции (Гонконг), Антикоррупционный комитет (Куба), которые были ориентированы прежде всего на борьбу с «элитарной» коррупцией и подчинялись первым лицам государства.
Практика административной реформы 2004—2011 гг. в России показывает, что если определенная функция возлагается не на конкретную организационную структуру, а на отдельные организации или ведомства, то никто не отвечает за конечный результат. Это подтверждают опросы россиян, из которых 43,6 % обоснованно считают, что в стране никто не борется с коррупцией (при том что коррупционным процессам противостоят не менее десятка правоохранительных и контролирующих ведомств); 33,8 % граждан сообщили, что не доверяют правоохранительным органам, считая именно их наиболее коррупционными [10, с. 9]. Полагаем, нелогично возлагать функцию борьбы с коррупцией на правоохранительные органы, которым не доверяют граждане. В этом случае существенно снижается эффективность любых мер, в частности самой оперативно-разыскной деятельности. Поэтому одним из важнейших стратегических направлений в реализации антикоррупционной политики государства является создание независимого органа, подчиненного Президенту России и наделенного полномочиями осуществлять оперативно-разыскную деятельность.
Эффективность организационно-структурных преобразований в системе мер по борьбе с коррупцией можно рассмотреть на примере Гонконга. В 1974 г. для борьбы с коррупцией была создана принципиально новая правоохранительная структура — Независимая комиссия против коррупции (НКПК), в составе которой были образованы департаменты оперативно-разыскной, аналитический и департамент антикоррупционной пропаганды. Также была сформирована соответствующая нормативная правовая база. Результаты работы Комиссии впечатляют: в 1974 г. коррупцией в Гонконге было поражено 90 % государственного аппарата, в 2000 г. — лишь 6 %, в настоящее время — не более 3 % [8, с. 11].
В системе органов внутренних дел МВД России организация борьбы с экономическими и коррупционными преступлениями возложена на подразделения Главного управления экономической безопасности и противодействия коррупции МВД России. Однако, изучив организационно-структурное построение указанных подразделений, мы пришли к выводу: чем выше уровень системы управ-
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
38
ления, тем больше и разнообразнее представлены на нем оперативные подразделения, по мере его понижения уменьшается их количество и штатная численность.
Согласно социологическим данным в наибольшей степени коррупцией поражена власть на местах (высокой ее коррупционность считают 40,9 % граждан России) [10, с. 9]. При этом на районном (тактическом) уровне территориальных органов внутренних дел оперативно-разыскная их функция либо отсутствует, либо возлагается на одного или нескольких оперативных сотрудников. Например, в г. Ковров и Ковровском районе Владимирской области, где проживает 170 тыс. человек, за данной линией работы закреплены всего три сотрудника, на которых возложена деятельность по поддержанию экономической безопасности и противодействию коррупции.
Для проведения эффективной антикоррупционной политики на органы внутренних дел федерального и окружного уровней следует возлагать прежде всего задачи стратегического и оперативного управления подчиненными органами по борьбе с экономическими, налоговыми и коррупционными преступлениями. Это важная управленческая деятельность и большая по объему. При этом необходимо оптимизировать организационно-структурное построение территориальных органов внутренних дел регионального и районного уровней, на которые приходится основная нагрузка по борьбе с коррупцией, сосредоточив здесь основную часть ресурсов. Для этого надо создать на уровне территориальных органов внутренних дел специализированные антикоррупционные подразделения, обладающие штатными и организационными возможностями для осуществления масштабных оперативно-разыскных мероприятий в отношении конкретных фигурантов. Следовательно, на федеральном уровне должна остаться немногочисленная структура, способная эффективно управлять системой.
Антикоррупционная политика будет носить декларативный характер, если наряду с политической волей граждане не окажут активную ей поддержку. При этом социологи отмечают моральную усталость россиян от различных утопических проектов и непродуманных экономических реформ [7, с. 5].
Результаты социологических исследований показывают, что лишь 8,7 % граждан России одобряют и поддерживают действия властей. Показатели «незнания» населения смысла и целей проводимых реформ колеблются от 68,8 % до 78,8 %. Думается, большинство на-
селения не интересуется правовой политикой государства [10,с.9].
Важнейшим направлением совершенствования антикоррупционной политики является организация оперативно-разыскной деятельности по борьбе с ее частным проявлением — взяточничеством.
Как показывают результаты проведенного нами исследования, одним из негативных факторов, обусловливающих низкую результативность борьбы с преступлениями такой категории, является несовершенство правовых механизмов реализации отдельных оперативно-разыскных мер. При задержании взяткодателя с поличным сотрудниками полиции более чем в 95 % случаев применяется такое оперативно-разыскное мероприятие, как оперативный эксперимент, порядок проведения которого регламентируют нормы Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» [2].
Однако на практике отмечается следующее. Данные, полученные в ходе оперативного эксперимента, не могут рассматриваться в качестве доказательств в связи с непроцессуальным характером их получения, о чем указывается в ст. 11 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» [2]. По этой причине сам факт задержания фигуранта с поличным в ходе проведения оперативного эксперимента служит лишь поводом и основанием для возбуждения уголовного дела. В случае недоказанности действий взяткополучателя защитой может быть инициирован вопрос о ее провокации. Интервьюирование оперативных сотрудников органов внутренних дел, проходящих обучение в Академии управления МВД России, подтверждает наличие указанной тенденции.
В этой связи законодатель должен предусмотреть нормы, четко разграничивающие категории «провокация взятки» и «оперативный эксперимент».
В качестве образца можно использовать опыт формирования оперативно-разыскного законодательства некоторых стран—участниц СНГ.
Изучение оперативно-разыскного законодательства Республики Армении показывает, что в нем присутствуют нормы, позволяющие воздействовать на отдельные коррупционные процессы и исключить элементы провокации в действиях субъектов оперативно-разыскной деятельности. В ст. 30 Закона Республики Армении «Об оперативно-розыскной деятельности» содержится такое оперативно-разыскное мероприятие, как «инсценировка (имитация) дачи и получение взятки» [3], законодательно закреплен порядок его прове-
дения, исключающий расширительное толкование отдельных положений.
Оперативно-разыскное законодательство Республики Казахстан уделяет повышенное внимание материально-техническому обеспечению субъектов оперативно-разыскной деятельности [4]. В ст. 20 Закона Республики Казахстан предусмотрено дополнительное финансирование органов, осуществляющих оперативно-разыскную деятельность, за счет отчислений от сумм возмещенного государству ущерба, поступающих от реализации имущества, обращенного в доход государства, на основании приговоров суда. Указанная мера объективно представляет существенный стимул, побуждающий и мотивирующий коллективы подразделений этих органов к энергичной работе [5, с. 80].
Источником финансирования субъектов оперативно-разыскной деятельности являются отчисления в размере 50 % от суммы реализованного, конфискованного или обращенного по приговору и решению суда в собственность государства имущества, валютных и денежных средств, а также отчисления в размере 100 % денежных средств, полученных от реализации транспорта, оргтехники и средств связи, конфискованных судом [4].
В условиях сложной оперативной обстановки введение в российскую практику подобных мер существенно обогатило бы имеющийся арсенал специальных методов и средств борьбы с коррупцией.
Рассмотрим реалистичный вариант антикоррупционной реформы в России.
Обязательным направлением совершенствования мер по противодействию коррупции является необходимость разработки правовых, организационных основ стимулирования должного поведения государственного служащего, которые позволят ему достичь определенного материального достатка, не совершая коррупционные преступления, а правомерно и безупречно исполняя служебный долг. Отметим, что разработка и принятие различных этических норм и кодекса поведения государственного служащего, хотя и несут необходимую моральную нагрузку, но от коррупционных соблазнов не защищают.
Как свидетельствует зарубежный опыт борьбы с коррупцией, мерам различного стимулирования антикоррупционного поведения государственных служащих уделяется самое пристальное внимание.
Полагаем, что одной из причин неэффективности антикоррупционной стратегии в России является «непрозрачность» схем реализации ряда социальных и экономических программ (проектов) и, как следствие, от-
сутствие правовых механизмов оперативного сопровождения крупных инвестиционных проектов, использующих средства федерального бюджета.
При этом сами государственные контролирующие и правоохранительные органы, находясь в перманентном состоянии реформирования и реструктуризации, по-прежнему не обладают возможностями и полномочиями оказывать влияние на процессы контроля за перераспределением федеральной собственности и бюджетными финансовыми потоками, зачастую ограничиваясь лишь констатацией фактов и подсчетом убытков.
По мнению исследователей данной сферы, чиновники, участвующие во многих проектах, получают до 30 % «отката» за лоббирование интересов определенных предпринимательских структур или иных заинтересованных лиц. Зачастую коррупционная сделка в создавшейся ситуации становится единственным выходом для гражданина или бизнесмена.
Учитывая сложившуюся практику, мы считаем необходимым часть денег, выделяемых на реализацию масштабных или дорогостоящих федеральных проектов, направлять на организацию оперативного сопровождения (контроля) за расходованием и списанием бюджетных средств. Отметим, что ведомственные приказы МВД России позволяют в пределах лимитов штатной численности создавать временные подразделения целевого назначения. При этом финансовые средства, затрачиваемые на организацию оперативного сопровождения социально значимых контрактов (проектов), должны предназначаться не коммерческой структуре, а конкретному государственному правоохранительному ведомству, наделенному полномочиями осуществлять оперативно-разыскную деятельность. Во-первых, это позволит создать некую ведомственную специализацию, направленную на решение конкретных оперативно-тактических задач. Во-вторых, выработать методику и практику применения оперативно-разыскных мер по борьбе с коррупционными преступлениями в рамках отдельно взятого экономического или социального проекта. В-третьих, укрепить материально-техническую базу правоохранительных органов.
Подобная практика уже доказала свою эффективность в ряде зарубежных стран. Например, в ст. 29 Закона Республики Армении «Об оперативно-розыскной деятельности» содержится определение такого оперативно-разыскного мероприятия, как конфиденциальный контроль за финансовыми операциями [3].
39
40
Противодействовать коррупции исключительно уголовно-процессуальными или административными мерами в силу объективных причин невозможно. Поэтому использование полицией специфических методов оперативно-разыскной деятельности по борьбе с коррупцией в комплексе с этическими и экономическими мерами является одним из перспективных направлений в системе антикоррупционной политики государства.
Список литературы
1.
2.
3.
О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы: Указ Президента РФ от 14 апреля 2010 г. № 460 // Рос. газ. 2010. 15 апр.
Об оперативно-розыскной деятельности: Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3349. Об оперативно-розыскной деятельности: Закон Республики Армении от 19 ноября 2007 г. № 3Р-223 (в ред. от 4 апреля 2009 г.
№ ЗР-61, 27 сентября 2009 г. № ЗР-87). URL: http://www/ base.spinform.ru/show_doc. fwx?rgn=52390 (дата обращения: 28.08.2012).
4. О специальном счете правоохранительных и судебных органов: постановление Кабинета Министров Республики Казахстан от 28 августа 1995 г. № 1192. URL: http://www. adilet. minjust.kz/ rus/ archive/ docs/ P950001192_/ 28.08.1995 (дата обращения: 28.08.2012)
5. Галлиев С.Ж., Сапарин О.Е. Комментарий к Закону Республики Казахстан «Об оперативно-розыскной деятельности». Алматы, 1996.
7. Делягин М. Карго-культ российского Минфина // Аргументы недели. 2011. № 37 (278).
8. Зотов Г. Докажи, что не взяточник // АиФ.
2010. № 24.
9. Костаньянц А.Г. Показательное осуждение мелких чиновников // Адвокатские вести.
2011. № 3-4.
10. Юрьев С.С. Отсечение вершков? // Адвокатские вести 2011. № 3-4.
E-mail: [email protected]
И.Ю. ЗАХВАТОВ,
доцент кафедры управления органами внутренних дел, кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
С.В. ТРИШКИН,
главный специалист отдела уголовной и административной статистической информации (Центр статистической информации Федерального казенного учреждения «ГИАЦ МВД России»)
Некоторые особенности организации учета преступлений коррупционного характера в России
В статье рассматриваются некоторые особенности организации учета преступлений коррупционного характера, обусловленные спецификой коррупционных отношений, выступающих в качестве основания для учета в системе уголовно-правовой статистики.
Коррупция, коррупционные отношения, учет коррупционной преступности, отражение сведений о коррупционной преступности в системе уголовно-правовой статистики.
История свидетельствует, что попытки противодействовать преступности без организации информационно-аналитического обеспечения обречены на неудачу. Общий учет преступлений в России ведется с 1802 г. — момента учреждения Министерства
внутренних дел. Однако самостоятельный учет преступлений, относящихся к коррупционным, стал осуществляться лишь с 1993 г. Это позволяет в какой-то мере отслеживать коррупционные процессы, происходящие в системе государственной службы и вокруг нее.
В то же время действующий механизм статистического наблюдения за состоянием преступности делает возможным учет преступления как коррупционного лишь на основании принятия следователем процессуального решения о возбуждении уголовного дела. Вместе с тем механизм реализации уголовно-процессуальных институтов, выступающих основанием для уголовного преследования лиц, деяния которых квалифицируются как коррупционные преступления, который, ка-
