CC BY
267
ТЕОРИЯ И ПРАКТИКА
правоохранительной деятельности
А.В. ВАСЕВ,
доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности, кандидат юридических наук
(Академия управления МВД России)
Ю.А. ЛЕВИНА,
оперуполномоченный отдела экономической безопасности и противодействия коррупции
межмуниципального отдела «Ковровский» (УМВД России по Владимирской области)
Актуальные проблемы организации оперативно-разыскной деятельности территориальных подразделений экономической безопасности МВД России по линии борьбы с коррупцией и пути их решения
В статье исследуются актуальные проблемы организации оперативно-разыскной деятельности территориальных подразделений экономической безопасности МВД России по линии борьбы с коррупцией, авторы предлагают некоторые способы их решения.
Коррупция, организационно-структурное, организационно-штатное построение, оперативно-разыскная деятельность, реформирование правоохранительных органов, самостоятельный правоохранительный орган.
Нормативный правовой акт «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года», подписанный Президентом РФ 12 мая 2009 г., определил борьбу с коррупцией одним из основных направлений государственной политики в сфере обеспечения государственной и общественной безопасности на долгосрочную перспективу [4]. Но, несмотря на предпринимаемые государством и обществом меры, коррупция по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствуя проведению социальных преобразований и модернизации национальной экономики, вызывая в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам и
создавая негативный имидж России на международной арене.
Анализ правоприменительной деятельности территориальных подразделений экономического безопасности МВД России по линии борьбы с коррупцией (далее — ЭБиПК) показал, что в повседневной деятельности указанных подразделений часто встречаются проблемы, затрудняющие решение поставленных перед ними оперативно-служебных задач.
На протяжении многих лет в правоприменительной практике сотрудников ЭБиПК возникает проблема, связанная с затруднительностью использования оперативно-разыскного мероприятия «оперативный эксперимент» при документировании фактов взяточничества. Участие в данном мероприятии сотрудников полиции следственными органами зачастую трактуется как провокация взятки.
Нередко предприниматели отказываются заявлять в органы внутренних дел о фактах вымогательства, опасаясь совершения в отношении них противоправных действий со стороны высокопоставленных должностных лиц, имеющих коррупционные связи в правоохранительных либо государственных контрольно-надзорных органах.
Считаем, при наличии постоянно поступающей оперативной и иной информации
допустимо участие в оперативном эксперименте сотрудников полиции в качестве «представителей коммерческих структур» с возможной передачей предмета взятки в случае ее вымогательства взяткополучателем. Для получения доказательственной базы в отношении взяткополучателя оперативный эксперимент должен проводиться в установленном законом порядке по аналогии с документированием других, не менее общественно опасных деяний, таких как сбыт наркотиков, фальшивых денег, оружия, а также заказные убийства.
По нашему мнению, эта проблема имеет дискуссионный характер, и решить ее можно с помощью законодательной инициативы и достигнутой консолидированной позиции МВД России, ФСБ России, Генеральной прокуратуры Российской Федерации, Следственного комитета Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации.
Другой не менее важной проблемой является недостаточный уровень межведомственного взаимодействия территориальных органов МВД России и подразделений Следственного комитета Российской Федерации на стадии возбуждения уголовных дел. Разногласия в оценке собранных материалов приводят к задержке принятия положительного решения или отказу в возбуждении уголовного дела, что зачастую влечет утрату доказательств, позволяет скрыться лицам, подозреваемым в совершении преступления.
Особенно остро данная проблема проявилась в условиях возросшей нагрузки на Следственный комитет вследствие передачи в его ведение расследования уголовных дел о преступлениях коррупционной направленности (в связи с изменением подследственности в соответствии со ст. 151 УПК РФ).
Также возникают проблемы при документировании фактов легализации и незаконного вывода за рубеж денежных средств, полученных в результате совершения коррупционных преступлений.
В большинстве случаев следственными органами при расследовании уголовных дел, возбужденных по фактам совершения преступлений коррупционной направленности, процессуально не закрепляются сведения об имеющемся у фигурантов имуществе, сроках его приобретения и доходах, которыми они располагали на момент приобретения. В результате отсутствия необходимой доказательной базы, указывающей, что денежные средства, ценности и иное имущество получены в результате совершения противоправных деяний указанной категории, судами по итогам рассмотрения уголовных дел не выно-
сятся решения о конфискации незаконно нажитого фигурантами имущества.
В этой связи считаем целесообразным провести системный мониторинг и анализ выявленных проблем, касающихся взаимодействия МВД России с подразделениями СК России по линии борьбы с коррупцией. По результатам проведенных исследований необходимо разработать совместный межведомственный приказ, в котором обозначить основные положения, цели и задачи, механизм (принципы, формы и методы) взаимодействующих ведомств. Принятие названного нормативного правового акта позволит взаимодействующим сторонам устранить межведомственные коллизии, возникающие в правоприменительной деятельности.
Рассмотрим еще одну важную интегрированную проблему, связанную с организационно-штатным и организационно-структурным построением подразделений ЭБиПК МВД России.
В ходе прошедшего реформирования в целом по стране количество сотрудников подразделений экономического блока не увеличилось, а, наоборот, сократилось.
Несмотря на неоднократные указания руководства МВД России и ГУЭБиПК МВД России, руководители ряда органов внутренних дел поверхностно подошли к проведению мероприятий по организационно-штатному построению подразделений экономической безопасности и противодействию коррупции.
Так, по состоянию на октябрь 2011 г., численность личного состава подразделений ЭБиПК, по сравнению с 1 января 2010 г., сократилась более чем на четверть (28,06 %). Установленный Указом Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468 [6] и приказом МВД России от 15 февраля 2010 г. № 77 [8] лимит сокращения численности в 22 % был превышен в 56 органах внутренних дел, в том числе в 141 регионах, личный состав подразделений экономической безопасности сокращен на 40 % и более. Складывающаяся ситуация внутри системы не могла положительно отразиться на общей результативности работы названных подразделений. По оценкам практических работников из ряда регионов, оставшейся фактической численности личного состава явно недостаточно для выполнения оперативно-служебных задач по приоритетным направлениям работы.
1 МВД по республикам Алтай, Тыва; ГУ МВД России по г. Москве; УМВД России по Хабаровскому краю, Амурской, Липецкой, Орловской, Рязанской, Тамбовской, Вологодской, Псковской, Кировской, Томской областям, Еврейской автономной области.
33
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
34
Показательно, что, согласно данным исследования института Генеральной прокуратуры РФ, в настоящее время сотрудники органов внутренних дел работают на грани психических и физических возможностей. Такая предельная нагрузка не позволяет им реально делать больше [10]. Выход из сложившейся ситуации нами представляется следующий.
Во-первых, на региональном уровне территориальным органам МВД, ГУМВД, УМВД России по субъектам Российской Федерации необходимо провести мониторинг правоприменительной деятельности подразделений ЭБиПК с целью выявления несвойственных им функций, связанных с рассмотрением жалоб и заявлений граждан, юридических лиц, где содержатся признаки правонарушений гражданско-правового характера и которые относятся к юрисдикции других министерств и ведомств (заявления о невозврате долгов потерпевшим по гражданским делам, невыполнении договорных обязательств в сфере ЖКХ, торговли и т. д.). Рассмотрение некоторых таких заявлений относится к компетенции ФССП, Роспотребнадзора, мирового суда. Порочная практика предприимчивых адвокатов не обращаться в другие инстанции, обусловленная некомпетентностью некоторых руководителей органов внутренних дел, негативно сказывается на оперативно-служебной деятельности подразделений ЭБиПК. В результате у сотрудников этих подразделений пропадает интерес к дальнейшей службе, что способствует их «оттоку» в другие подразделения либо ведомства.
Во-вторых, по результатам мониторинга целесообразно подготовить предложения о разработке на федеральном уровне ведомственного нормативного правового акта, который бы утвердил Инструкцию об организационно-штатном построении подразделений ЭБиПК МВД России. В названной инструкции необходимо предусмотреть нормативы положенности сотрудников ЭБиПК с учетом территориальных, географических, демографических, экономических особенностей регионов (по аналогии с организационно-штатным построением для участковых уполномоченных полиции, когда на одну штабную единицу приходится обслуживание административного участка с населением 3 тыс. человек в соответствии с приказом МВД России № 900-2002 г. [9]). Принятие указанного нормативного правового акта позволит руководителям органов внутренних дел оптимизировать организационно-штатное построение подразделений ЭБиПК.
С вступлением в силу Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» [2], изданием ряда Указов Президента Российской Федерации организационное построение МВД России приведено в соответствие современным требованиям и концепции административной реформы. В системе МВД России образовано Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции (далее - ГУЭБиПК МВД России), выполняющее функции головного подразделения министерства по обеспечению экономической безопасности государства, противодействию преступлениям экономической и коррупционной направленности. В его структуре было создано специализированное Управление по борьбе с коррупцией2.
МВД России в рамках внутриведомственного правотворчества подготовлены методические рекомендации по формированию структур и положений подразделений ЭБиПК территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях [7].
Впервые в структуре отдела ЭБиПК территориального органа МВД России на районном уровне со штатной численностью более 15 человек представлено специализированное отделение по борьбе с коррупционными преступлениями. Однако эта новелла не решила проблему до конца. Во вновь разработанных положениях не были учтены мнения практических работников. В подразделениях ЭБиПК территориальных органов внутренних дел на районном уровне со штатной численностью менее 15 человек такой структуры (отделения, группы) не предусмотрено. По нашему мнению, это ошибочное решение. В методических рекомендациях нужно предусмотреть четкое разъяснение по поводу статуса территориальных органов внутренних дел на районном уровне с указанием демографических и территориальных особенностей (город областного значения, межмуниципальное территориальное образование город-район, округ, сельское поселение и т. д.). Например, «в территориальном органе МВД России на районном уровне, обслуживающем территорию с населением от 25-50 тыс. человек, в структуре отделения ЭБиПК со штатной численностью 10 сотрудников предусмотрена специализированная группа по борьбе с коррупционными преступлениями со штатной численностью из 3 оперативных сотрудни-
2 Следует заметить, что введенная в оборот аббревиатура подразделения ГУЭБиПК МВД России, по нашему мнению, не совсем удачна. Приставка «иПК» (противодействие коррупции) определяет относительно второстепенное значение этой функции. В результате принижается актуальность, самостоятельность и значимость указанного органа в названной сфере деятельности.
ков». Такое подробное разъяснение позволит руководителям органов внутренних дел не отвлекаться на проблемные вопросы, касающиеся расстановки сил и средств на объектах первоочередной оперативной заинтересованности.
Изучение организационно-структурного построения территориальных подразделений ЭБиПК показывает, что они не в полной мере адаптированы к оперативной обстановке, складывающейся по линии борьбы с коррупцией, в особенности на районном уровне. К тому же сотрудники подразделений ЭБиПК центрального аппарата МВД России имеют, по мнению экспертов, ограниченные возможности для противодействия высокопоставленным коррупционерам. По мнению И.Н. Дорофеева и Ю.В. Латова, для эффективной борьбы с коррупцией в России необходимо создать независимый субъект правоохраны — независимую службу по противодействию коррупции [11, с. 92—93]. Мы разделяем данную точку зрения и предлагаем вариант создания самостоятельной Федеральной службы по противодействию коррупции (ФСПК России), непосредственно подотчетной Президенту Российской Федерации как председателю Совета по противодействию коррупции [5], с целью придания этой структуре особого статуса.
В качестве аргументации обратимся к норме международного права. В соответствии со ст. 36 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. [1], ратифицированной Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ [3], Российская Федерация как государство-участник в рамках своих полномочий обязано обеспечивать внутри страны наличие органа (органов) или лиц, специализирующихся на борьбе с коррупцией. Такому органу (органам) или лицам обеспечивается необходимая самостоятельность, с тем чтобы они могли выполнять свои функции эффективно, не испытывая ненадлежащего влияния. Эти лица или сотрудники такого органа (органов) должны обладать соответствующей квалификацией и ресурсами, необходимыми для выполнения поставленных задач. Поэтому, согласно логике комментируемой статьи Конвенции, в нашей стране на федеральном уровне должен быть создан самостоятельный специализированный правоохранительный орган (служба, главк), который способен эффективно противодействовать коррупции. Такого же мнения придерживается директор по макроэкономическим исследованиям Высшей школы экономики С. Алексашенко. Он считает, что борьба с коррупцией в высших эшелонах вла-
сти — успех всего. Заниматься расследованием выявленных фактов коррупции должно Бюро по противодействию коррупции, которое необходимо создать, наделив его функциями правоохранительных органов [13]. Этой проблеме на международном уровне уделяется особое внимание.
Показателен зарубежный опыт, в частности Гонконга, где в 1970-е гг. была создана Независимая комиссия по борьбе с коррупцией (далее — НКБК), которая напрямую подчинялась генерал-губернатору Гонконга.
На службу в НКБК набирались молодые выпускники лучших вузов, которые еще не успели обрасти коррупционными связями. Губернатор лично назначал каждого члена НКБК сроком на шесть лет без возможности переизбрания. Сотрудники этой Комиссии стали своего рода «неприкасаемыми», поскольку Комиссия не имела над собой контроля ни со стороны МВД, ни со стороны службы государственной безопасности. Ее компетенция распространялась на все государственные министерства и ведомства. НКБК изобличала самых влиятельных коррупционеров. Параллельно силовым операциям велась активная работа с обществом, и благодаря поддержке его широких слоев комиссия получила колоссальные полномочия: например, задерживать любого чиновника, основываясь лишь на проверенных подозрениях, «заморозить» его банковские счета и долгое время держать под арестом. Была введена презумпция виновности: заподозренный чиновник должен был сам доказать легальность своих доходов, иначе получал наказание сроком до 10 лет лишения свободы. В итоге правительству Гонконга удалось победить коррупцию, а сотрудники НКБК стали своего рода национальными героями.
Кроме Гонконга схожие специальные подразделения правоохранительных органов по борьбе с коррупцией есть и в других странах мира. Следует назвать, например, Специальную следственную службу ^ТТ) в Литве (специализированное правоохранительное агентство работает под надзором прокурора и подотчетно только президенту и парламенту республики), Бюро по расследованию случаев коррупции в Сингапуре (также обладающее политической и функциональной самостоятельностью) и др. [12].
Не имея перед собой цели обобщения проблем, возникающих у подразделений ЭБиПК по линии борьбы с коррупцией, мы надеемся привлечь внимание специалистов к их решению с использованием как отечественного, так и зарубежного опыта работы правоохранительных органов, необходимость
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2012. № 3 (23)
36
3.
в котором обусловлена тем, что большинство отечественных специалистов критически относятся к вышеизложенным мерам, рассматривая их как провокацию.
Список литературы
1. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. // СПС КонсультантПлюс.
2. О полиции: Федеральный закон РФ от 7 февраля 2012 г. № З-ФЗ // Рос. газ. 2012. 8 февр. О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции: Федеральный закон РФ от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ // СПС Гарант.
4. О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года: Указ Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2244.
5. О мерах по противодействию коррупции: Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 // СПС КонсультантПлюс. О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 // Рос. газ. 28 дек.
6.
7. О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России: приказ МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333.
8. О дополнительных мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 2009 г. № 1468: приказ МВД России от 15 февраля 2010 г. № 77.
9. О мерах по совершенствованию деятельности участковых уполномоченных милиции (с изм. от 3 мая 2003 г., 30 марта 2006 г., 12 апреля 2007 г.): приказ МВД России от 16 сентября 2002 г. № 900.
10. Гришин А. Мы живем в капитализме, оставив милицию в социализме // Комсомольская правда. 2010. 8 апр.
11. Дорофеев И.Н. Латов Ю.В. Стратегические аспекты противодействия коррупции: опыт зарубежных стран и российские перспективы // Труды Академии управления МВД России. 2011. № 1.
12. Зотов Г. Докажи, что не взяточник // АиФ. 2010. 19 мая.
13. Кузьмин В. Не питая иллюзий / Рос. газ. 2012. 23 марта.
E-mail: docent [email protected]
И.Н. ДОРОФЕЕВ,
доцент кафедры организации оперативно-разыскной деятельности,
кандидат юридических наук, доцент (Академия управления МВД России)
Актуальные вопросы совершенствования оперативно-разыскных мер по противодействию коррупции: правовые и организационные аспекты
В статье сформулированы отдельные стратегические направления по совершенствованию оперативно-разыскных мер по борьбе с коррупцией, дан сравнительный анализ оперативно-разыскного законодательства некоторых стран-участниц СНГ, рассмотрен зарубежный опыт организационно-структурных преобразований. Автор обосновывает необходимость совершенствования оперативно-разыскной деятельности как одного из перспективных методов борьбы с коррупцией.
Коррупция, реформа МВД России, антикоррупционные меры, оперативно-разыскная деятельность.
Анализ юридической и специальной литературы показывает, что вопросы противодействия коррупции являются наиболее дискуссионными: более двух десятилетий эксперты и специалисты изыскивают пути снижения ее негативного воздействия на общественную, политическую и экономическую жизнь российского общества. Однако, несмотря на научную и социальную значимость рассматриваемых вопросов, результатов по декриминализации рассматриваемой сферы не наблюдается.
Полагаем, что Указ Президента РФ от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия корруп-
