CC BY
27ПЛЕТНЕВ ВЯЧЕСЛАВ ВИТАЛЬЕВИЧ - кандидат юридических наук, доцент кафедры уголовно-процессуального права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (pletnevvv.upp@mail.ru). СОКОЛОВ АНДРЕЙ БОРИСОВИЧ - кандидат философских наук, доцент кафедры уголовно-процессуального права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (sokolov.vodoley@yandex.ru). ОСИПЯН ГАЯНЭ ГАРИКОВНА - студентка Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (osipyan_gayane@list.ru)
PSHAVА, VERONICA V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of criminal procedure law of the North Caucasian branch «Russian state University of justice» (vero-nika1979@mail.ru)
PLETNEV, VYACHESLAV V. - Ph.D. in Law, Associate Professor, Department of Criminal Procedure Law of the North Caucasian branch Russian State University of Justice (pletnevvv.upp@mail.ru).
SOKOLOV, ANDREY B. - Ph.D., Associate Professor, Department of Criminal Procedure Law of the North Caucasian branch Russian State University of Justice (sokolov.vodoley@yandex.ru)
OSIPYAN, GAYANE G. - student of the North Caucasus Branch Russian State University of Justice.
УДК 342.5 DOI: 10.24412/2411-2275-2022-3-145-149
ИВАНОВА Н.А., ЗАБОЛЕВА М.В.
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ РАССМОТРЕНИЯ СООБЩЕНИЙ ОБ УРЕГУЛИРОВАНИИ КОНФЛИКТА ИНТЕРЕСОВ В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ
Ключевые слова: коррупция, государственный служащий, прокурорский работник, конфликт интересов, противодействие коррупции, независимый эксперт, специалист, комиссия по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
В статье рассматриваются особенности деятельности аттестационных комиссий органов и организаций прокуратуры РФ по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов. Особо отмечается, что что решения комиссии носят рекомендательный характер. Выявляются проблемы, возникающие в ходе осуществления комиссией своей деятельности. Делается вывод о необходимости корректировки действующего законодательства, определяющего особенности функционирования комиссии. В частности, авторы отмечают, что в Приказе Генпрокуратуры России отсутствует четкая процедура отбора и приглашения «внешних» членов комиссий (представителей научных и образовательных организаций), что создает опасность включения в состав комиссии «лояльных» членов, необходимых для принятия нужного решения. Эту проблему можно устранить путем внесения соответствующих изменений в данный приказ.
IVANOVA, N.A., ZABOLEVA, M.V.
TOPICAL ISSUES OF CONSIDERATION OF REPORTS ON THE SETTLEMENT OF A CONFLICT OF INTEREST
IN THE BODIES OF THE PROSECUTION OFFICE
Key words: corruption, civil servant, prosecutor, conflict of interest, anti-corruption, independent expert, specialist, commission for compliance with the requirements for official conduct and settlement of conflicts of interest.
The article discusses the features of the activities of the attestation commissions of bodies and organizations of the Prosecutor's Office of the Russian Federation to comply with the requirements for official conduct of prosecutors and the settlement of conflicts of interest. It is especially noted that the decisions of the commission are advisory in nature. Problems that arise in the course of the commission's activities are identified. It is concluded that it is necessary to correct the current legislation, which determines the features of the functioning of the commission. In particular, the authors note that the Order of the Prosecutor General's Office of Russia lacks a clear procedure for selecting and inviting "external" members of the commissions (representatives of scientific and educational organizations), which creates the danger of including "loyal" members in the commission, which are necessary for making the right decision. This problem can be eliminated by making appropriate changes to this order.
В соответствии с Конвенцией ООН против коррупции, каждое государство-участник стремится, согласно основополагающим принципам своего внутреннего законодательства, создавать, поддерживать и укреплять системы, способствующие прозрачности и предупреждающие возникновение коллизии интересов [1]. Под конфликтом или коллизией интересов понимается ситуация, при которой наличие личной заинтересованности у государственного служащего, способствует не качественному исполнению им должностных обязанностей. Конфликт интересов - это столкновение, которое чаще всего происходит между требованиями и интересами. Люди могут легко стать предвзятыми (иметь несправедливые предпочтения) из-за таких мелочей, как дружба, еда или лесть, или на них могут повлиять при принятии решения из-за возможности получить власть, престиж или деньги. Конфликты могут возникать, когда человек принимает решение или влияет на него и делает это для личной выгоды, которая может быть несправедливой, неэтичной или даже незаконной. Важно то, что вы делаете в каждой из этих ситуаций. Позволяете ли вы своей семье, дружбе, финансам или внутренним знаниям влиять на ваши действия? Конфликт интересов возникает, когда лицо имеет возможность - реальную или воображаемую - использовать свое положение для личной или корпоративной выгоды. Коррупция же возникает, когда лицо или корпорация пользуются этой возможностью и действительно злоупотребляют своим положением в личных целях.
Поскольку потенциальные конфликты интересов могут перерасти в реальные, они должны быть раскрыты и зарегистрированы, а лицо, находящееся в конфликте, должно отказаться от участия в любом вопросе, который может повлиять на его/ее суждение. В этой области разумно ошибиться в сторону осторожности и внимательно следить за такими ситуациями. Действительно, слишком много примеров иллюстрируют, как решение, принятое лицом, находящимся в конфликте, или лицом, которое просто считается конфликтным, может плохо повлиять на репутацию организации или органа государственной власти. Антикоррупционное законодательство современного государства подробнейшим образом регламентирует конфликт интересов, а также возможные способы его недопущения или предотвращения с ориентацией на специфику деятельности различных органов государственной власти.
В число основных участников борьбы с коррупцией включена прокуратура, которая обозначена в основном законе, определяющем особенности политики современного государства в области противодействия коррупции [2], в качестве основного регулятора деятельности всей правоохранительной системы в сфере противодействия коррупции. Помимо этого, прокуратура наделена достаточно широкими полномочиями в реализации антикоррупционной политики государства. Кроме того, прокуратура и ее служащие включены в процесс противодействия коррупции изнутри и обязаны соблюдать все предусмотренные действующим законодательством антикоррупционные стандарты поведения, в числе которых принятие всех необходимых мер, способствующих недопущению возможности возникновения и развития конфликта интересов.
Рассмотрением сообщений прокурорских работников об урегулировании возникшего в их служебной деятельности конфликта интересов занимаются аттестационные комиссии по соблюдению требований к служебному поведению прокурорских работников и урегулированию конфликта интересов [3]. Большинство ученых-исследователей склонны считать, что подобные комиссии являются «основным институтом, обеспечивающим контроль за соблюдением государственными служащими норм профессиональной этики» [4, с. 145].
Аттестационная комиссия создается на основании распорядительного документа руководителя органа государственной власти (органов прокуратуры). Состав комиссии представлен председателем, его заместителем, секретарем и иными членами. Более конкретно, на пост председателя претендует заместитель руководителя органа прокуратуры, на пост секретаря -сотрудник, ответственный за профилактику коррупции, а в составе членов комиссии в обязательном порядке должны присутствовать работники отдела кадров и отдела собственной безопасности, а также представители научных и образовательных организаций. Особенностью является то, что в компетенцию руководителя органа прокуратуры входит решение вопроса о возможности включения в состав комиссии представителей ветеранов органов прокуратуры и представителей профсоюзной организации.
Присутствие в составе комиссии независимых экспертов направлено на максимальное исключение возможности возникновения конфликтов интересов внутри самой комиссии, а также на соблюдение принципов гласности и прозрачности государственной службы [5, с. 60]. Польза от участия в работе комиссии членов «извне» состоит в том, что они способны противостоять членам комиссии - сотрудникам органов прокуратуры, выражая мнение по вопросу, отличное от их, что существенным образом может повлиять на решение комиссии. Отсутствие или недостаточность «внешних» членов в составе комиссии при разрешении вопроса о наличии конфликта интересов является процессуальным основанием для отмены решения комиссии [6, с. 18].
Кроме того, следует обратить внимание на тот факт, что как в федеральном законодательстве, так и в локальных нормативно-правовых актах отсутствует понятный механизм «отбора» кандидатов в независимые члены аттестационных комиссий, что является потенциально коррупциогенным фактором, который желательно устранить.
При организации работы независимых экспертов проблемными остаются ряд организационных вопросов, связанных с компенсацией затрат на проезд, а также оплатой участия независимого эксперта в заседании комиссии. Для органов прокуратуры расходы на оплату проезда будут нецелевыми, поэтому уже назрела необходимость нормативной проработки данного вопроса. Представляется, что в качестве аналогии можно использовать процедуру оплаты проезда арбитражных заседателей: подтверждать расходы на проезд можно будет с помощью проездных документов, а обязанность по их оплате следует возложить на орган прокуратуры. Для
минимизации подобных расходов следует более тщательно продумать, и, возможно, определить перечень образовательных и научных учреждений, которые территориально находятся максимально близко к соответствующим органам прокуратуры.
В п. 3.4 Положения [3] перечисляются основания для проведения заседания комиссии. Речь идет, иными словами, о тех критических ситуациях, которые могут возникнуть в процессе осуществления прокурорскими работниками профессиональных полномочий и с которыми связано возникновение конфликта интересов. К ним относятся:
1) поступление материалов проверки по фактам недостоверности (неполноты) сведений о доходах прокурорского работника или членов его семьи либо игнорирование, и, возможно, нарушение прокурорским работником требований к служебному поведению или требований об урегулировании конфликта интересов;
2) поступление обращения гражданина, ранее занимавшего должность прокурорского работника, о даче согласия на заключение трудового договора с поднадзорной организацией;
3) поступление заявления прокурорского работника о невозможности предоставить сведения о доходах либо выполнить обязанность о запрете иметь счета (вклады) на территории иностранного государства (разумеется, причина этой невозможности должна быть объективной);
4) обращение прокурорского работника непосредственно к своему руководителю с информированием о возникновении личной заинтересованности, в результате существования которой есть риск возникновения конфликта интересов;
5) поступление материалов проверки по фактам недостоверности (неполноты) сведений о расходах прокурорского работника или членов его семьи;
6) поступление уведомления от организации о заключении трудового договора с бывшим сотрудником прокуратуры (если сам сотрудник не обращался в комиссию за дачей разрешения на заключение такого договора, а разрешение комиссии в этом случае является обязательным).
Детальный анализ оснований, которые побуждают комиссию начать свою деятельность, показывает, что комиссия является, так называемым, «пассивным» участником антикоррупционной деятельности, поскольку зачастую они фактически бездействуют в ожидании поступления соответствующих материалов и обращений. Данный факт можно расценивать как существенный недостаток [7, с. 64]. Конечно ж, хотелось бы, чтобы комиссии проявляли большую активность и интенсивно включались в работу по урегулированию конфликтных ситуаций, например, посредством самостоятельного инициирования заседаний комиссий.
Заседание комиссии является правомочным при участии не менее 2/3 от общего числа ее членов, при этом необходимо, чтобы участие в заседании принял хотя бы один из «внешних» членов. Если у одного из членов комиссии возникает конфликт интересов в отношении какого-либо вопроса, рассматриваемого комиссией, то он должен сообщить об этом ее председателю и устраниться от участия в решении этого вопроса. На заседание также могут быть приглашены: непосредственный руководитель прокурорского работника, другие прокурорские работники, представители заинтересованных организаций, лица, которые могут дать пояснения по существу вопроса, которым предоставляется право совещательного голоса. Комиссия не полномочна проводить следственные и розыскные мероприятия, поэтому она не рассматривает обращения о готовящихся или совершенных уголовно-наказуемых преступлениях, административных правонарушениях, не реагирует на анонимные обращения. Кроме того, комиссия не проверяет факты соблюдения прокурорскими работниками служебной дисциплины.
Еще одним интересным членом комиссии, который может дать пояснения по существу рассматриваемого вопроса, является специалист, привлекаемый к участию в заседании комиссии по инициативе председателя. Однако и здесь существуют определенные сложности. Дело в том, что любой гражданин, выступающий в качестве специалиста, предоставляет органу прокуратуры свои услуги, поэтому с ним должен быть заключаться договор возмездного или безвозмездного характера [8]. Право же на заключение данного договора принадлежит не председателю комиссии, а руководителю органа прокуратуры. Кроме того, при заключении возмездного договора необходимо руководствоваться положениями законодательства о конкурсной системе, а также в сфере закупок
По общему правилу, заседание комиссии должно пройти в течение 20 дней, которые исчисляются, начиная с даты поступления материалов на комиссию. Представляется, что данный
срок является необходимым и достаточным для проведения подготовительных действий, предполагающих, прежде всего, уведомление всех членов комиссии, независимых экспертов, других участников, а также подготовку необходимой документации. Императивное правило, которому должен следовать председатель, это обязательное назначение даты заседания комиссии в течение 10 дней с момента поступления материалов для проведения комиссии. Заседание комиссии начинается с проверки явки участников и подсчета кворума, в том числе, определения численной представленности внешних экспертов. Затем комиссия рассматривает все материалы, может выслушать пояснения участников и принимает решение тайным голосованием большинством голосов. Решение оформляется протоколом, который подписывают все члены комиссии. В течение 7 дней копия протокола вручается руководителю органа прокуратуры, прокурорскому работнику, другим заинтересованным лицам по решению комиссии. Если в ходе заседания комиссии будут установлены факты совершения административных нарушений или же преступлений, эти материалы следует в течение 3 дней направить в уполномоченные органы.
Особо следует подчеркнуть, что решения комиссии носят рекомендательный характер. Данное положение подвергается справедливой критике. Деятельность комиссии является при таких обстоятельствах заведомо бесплодной, ведь она лишена возможности применять какие-либо меры принуждения в отношении прокурорского работника [9, с. 122]. Но наделение комиссии какими-либо властными полномочиями, в части привлечения к ответственности прокурорского работника, противоречило бы общим началам законодательства о государственной службе и трудового законодательства, в соответствии с которыми меры дисциплинарного воздействия вправе принимать только представитель работодателя (нанимателя), которым является руководитель органа прокуратуры. Казалось бы, с одной стороны, спорная ситуация, но, с другой стороны, ситуация, вполне логично урегулированная положениями действующего законодательства. Именно руководитель органа прокуратуры и принимает окончательное решение, о котором в обязательном порядке информирует комиссию в течение 30 дней со дня получения протокола. Таким образом, данная обязанность руководителя органа прокуратуры, по мнению Д.Е. Зайкова, наглядно демонстрирует важную роль комиссии в деле противодействия коррупции [10, с. 100]. Однако в одном случае комиссия вправе проявить самостоятельность и принять решение без согласования с руководителем органа прокуратуры. Речь идет о разрешении или отказе прокурорскому работнику замещать должность в поднадзорной организации.
Решение комиссии нужно направить прокурорскому работнику не позднее следующего рабочего дня. Для этого нужно сделать выписку из протокола, заверить ее подписью секретаря комиссии и печатью органа прокуратуры. Выписка вручается лично или направляется по почте. Копия протокола или выписка из протокола (если комиссия рассматривала несколько вопросов) приобщается к личному делу прокурорского.
Таким образом, подводя итог нашим размышлениям, обратить внимание на следующие обстоятельства.
Во-первых, в Приказе Генпрокуратуры России отсутствует четкая процедура отбора и приглашения «внешних» членов комиссий (представителей научных и образовательных организаций), что создает опасность включения в состав комиссии «лояльных» членов, необходимых для принятия нужного решения. Эту проблему можно устранить путем внесения соответствующих изменений в данный приказ.
Во-вторых, хотелось бы, чтобы комиссии проявляли большую активность и интенсивно включались в работу по урегулированию конфликтных ситуаций, например, посредством самостоятельного инициирования заседаний комиссий.
В-третьих, в числе лиц, которые могут принимать участие в заседании комиссии, указан специалист. Инициатива его приглашения принадлежит председателю комиссии. Однако любой гражданин, выступающий в качестве специалиста, предоставляет органу прокуратуры свои услуги, поэтому с ним должен заключаться договор возмездного оказания услуг в соответствии с положениями законодательства о контрактной системе в сфере закупок.
В-четвертых, в протоколе заседания комиссии содержание выступлений участников рекомендуется указывать с максимальной полнотой, избегая при этом оценочных суждений.
Безусловно, представленные предложения носят рекомендательный характер и выражают авторское видение проблематики.
В заключении следует обратить внимание на следующее. При осуществлении властных полномочий необходимо всегда быть прозрачным и подотчетным, чтобы гарантировать устранение предполагаемого или фактического конфликта интересов. «Если сомневаетесь, спросите» - старая поговорка, которая имеет большой смысл при работе с конфликтами интересов.
Литература и источники
1. «Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции» (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 Резолюцией 8/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН)
2. Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-Ф3 (ред. от 01.04.2022) «О противодействии коррупции»
3. Приказ Генпрокуратуры России от 02.08.2022 № 420 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и иных работников органов и организаций прокуратуры РФ и урегулированию конфликта интересов» (вместе с «Положением о комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и иных работников органов и организаций прокуратуры Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов»)
4. Знаменский Д.Ю., Омельченко Н.А. Кадровая политика и кадровый аудит организации: Учебник для магистров / Под общ. ред. Н.А. Омельченко. М.: Юрайт, 2015.
5. Мещерякова Т.Р. Некоторые проблемы урегулирования конфликта интересов на государственной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 9.
6. Кабанов П.А. Процессуальные основания и порядок отмены обязательных решений, принимаемых Комиссиями по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских (муниципальных) служащих и урегулированию конфликта интересов // Административное и муниципальное право. 2012. № 7.
7. Андриченко Л.В., Плюгина И.В. Проблемы регламентации статуса и деятельности комиссий по урегулированию конфликта интересов на муниципальной службе // Журнал российского права. 2014. № 2.
8. «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) (с изм. и доп., вступ. В силу с 01.09.2022)
9. Соловьев А.В. Конфликт корыстных интересов на государственной и муниципальной службе: природа и способы преодоления: учебное пособие. М.: Проспект, 2018.
10. Зайков Д.Е. Коллегиальные органы по рассмотрению вопросов противодействия коррупции // Lex russica. 2018. № 4.
References and Sources
1. «Konvenciya Organizacii Ob"edinennyh Nacij protiv korrupcii» (prinyata v g. N'yu-Jorke 31.10.2003 Rezolyuciej 8/4 na 51-om plenarnom zasedanii 58-oj sessii General'noj Assamblei OON)
2. Federal'nyj zakon ot 25.12.2008 № 273-FZ (red. ot 01.04.2022) «O protivodejstvii korrupcii»
3. Prikaz Genprokuratury Rossii ot 02.08.2022 № 420 «O komissiyah po soblyudeniyu trebovanij k sluzhebnomu povedeniyu federal'nyh gosudarstvennyh sluzhashchih i inyh rabotnikov organov i organizacij prokuratury RF i uregulirovaniyu konflikta interesov» (vmeste s «Polozheniem o komissiyah po soblyudeniyu trebovanij k sluzhebnomu povedeniyu federal'nyh gosudarstvennyh sluzhashchih i inyh rabotnikov organov i organizacij prokuratury Rossijskoj Federacii i uregulirovaniyu konflikta interesov»)
4. Znamenskij D.YU., Omel'chenko N.A. Kadrovaya politika i kadrovyj audit organizacii: Uchebnik dlya magistrov / Pod obshch. red. N.A. Omel'chenko. M.: YUrajt, 2015.
5. Meshcheryakova T.R. Nekotorye problemy uregulirovaniya konflikta interesov na gosudarstvennoj sluzhbe // Gosudarstvennaya vlast' i mestnoe samoupravlenie. 2015. № 9.
6. Kabanov P.A. Processual'nye osnovaniya i poryadok otmeny obyazatel'nyh reshenij, prinimaemyh Komissiyami po soblyudeniyu trebovanij k sluzhebnomu povedeniyu gosudarstvennyh grazhdanskih (municipal'nyh) sluzhashchih i uregulirovaniyu konflikta interesov // Administrativnoe i municipal'noe pravo. 2012. № 7.
7. Andrichenko L.V., Plyugina I.V. Problemy reglamentacii statusa i deyatel'nosti komissij po uregulirovaniyu konflikta interesov na municipal'noj sluzhbe // ZHurnal rossijskogo prava. 2014. № 2.
8. «Grazhdanskij kodeks Rossijskoj Federacii (chast' pervaya)» ot 30.11.1994 № 51-FZ (red. ot 25.02.2022) (s izm. i dop., vstup. V silu s 01.09.2022)
9. Solov'ev A.V. Konflikt korystnyh interesov na gosudarstvennoj i municipal'noj sluzhbe: priroda i sposoby preodoleniya: uchebnoe posobie. M.: Prospekt, 2018.
10. Zajkov D.E. Kollegial'nye organy po rassmotreniyu voprosov protivodejstviya korrupcii // Lex russica. 2018. № 4.
ИВАНОВА НАИЛЯ АХМЕТОВНА - кандидат социологических наук, доцент Волгоградского государственного университета (ivanova_na@volsu.ru)
ЗАБОЛЕВА МАРИЯ ВЛАЛИМИРОВНА - старший преподаватель, Волгоградский государственный университет (zaboleva_mv@mail.ru )
IVANOVA NAILYA AKHMETOVNA - Ph.D. in Sociology, Associate Professor, Volgograd State University. ZABOLEVA MARIA VLADIMIROVNA - Senior Lecturer, Volgograd State University.
УДК 343.1 Б01: 10.24412/2411-2275-2022-3-149-152
САДИКОВА Ю.В., БАБЕНКО И.А., ОБЛОГИНА Е.Г. ОСОБЕННОСТИ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРИГОВОРА СВОЙСТВАМИ ПРАВОСУДНОСТИ СУДАМИ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ (ВКЛЮЧАЯ СУД ПРИСЯЖНЫХ)
Ключевые слова: законность, обоснованность, справедливость, приговор, уголовное судопроизводство, итоговое решение суда.
Проанализированы основные особенности обеспечения правосудности приговоров, постановленных судами первой инстанции, в том числе в производствах с участием присяжных заседателей. Проанализирована судебная практика Конституционного Суда РФ, использованы работы ведущих ученых-процессуалистов, посвященные проблемам законности, обоснованности и справедливости судебных приговоров. Авторы приходят к выводу, что особенности обеспечения приговора свойствами правосудности в судах первой инстанции определяются формой судебного разбирательства, в котором он постановлен, и считают необходимым законодательно закрепить содержание понятий «законность», «обоснованность» и «справедливость» применительно к приговорам,
