CC BY
112
О.В. КАРЯГИНА
Кандидат юридических наук, доцент Доцент кафедры уголовного права и процесса, ЧОУВО ТИУиЭ, г.Таганрог
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗА УГОЛОВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ОРГАНОВ, ОСУЩЕСТВЛЯЮЩИХ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЕ РАССЛЕДОВАНИЕ
В данной статье рассматриваются правовые средства прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного расследования. Автор определяет общий предмет прокурорского надзора за органами, осуществляющими предварительное расследование, при этом отмечает необходимость исходить из совокупности целей деятельности органов прокуратуры, назначения уголовно-
го судопроизводства, специфики уголовно-правовой деятельности. В статье приводятся доводы о необходимости обособления прокурорского надзора в системе разделения властей, поскольку, имея отдельную форму осуществления своей деятельности и специфические задачи, прокурорский надзор может сосредоточиться исключительно на защите закона и охране прав граждан.
Прокурорский надзор, уголовный процесс, предварительное расследование, процессуальная деятельность, должностные лица.
Тематический рубрикатор е^Шгагу: 10.79.21, 10.71.35
Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не только недостаточно раскрывает понятие предмета прокурорского надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, но и не устанавливает конкретных полномочий прокурора. Статья 30 вышеуказанного закона носит отсылочный характер и определяет, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими предварительное расследование, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации, иными федеральными законами и подзаконными нормативными актами (приказами Генеральной прокуратуры, инструкциями и др.).
Надзор прокурора в сфере досудебного производства имеет свою специфику, отличающую данный вид надзора от других направлений надзорной деятельности. В ч. 1 ст. 37 УПК РФ указано, что прокурор уполномочен в пределах своей компетенции осуществлять от имени государства уголовное преследование. В связи с этим можно сделать вывод, что прокурор является неотъемлемым участником уголовно-процессуальной деятельности, и его полномочия в этой сфере выходят за рамки только надзорных функций.
Данный вид прокурорского надзора отличается от других видов тем, что реализация прокурором своих полномочий может носить инициативный характер. Это значит, что для того чтобы применить какие-либо свои полномочия, прокурору не обязательно иметь подтверждение факта нарушения законодательства, и по сути, проверка может проводиться без каких-либо на то веских оснований, но обязательно в рамках, установленных законодательством [1, с.54]. Специфика полномочий прокурора при надзоре за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, заключается в том, что, как правило, правовые средства, перечисленные в Феде-
ральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», не применяются в этой сфере.
Необходимо отметить, что законодатель очень точно определил неоднородность отношений при осуществлении надзора в этой сфере, что нашло свое отражение в разделении полномочий в зависимости от того, за каким органом осуществляется надзор. Так, полномочия, реализуемые при надзоре за органом дознания, носят властно-распорядительный характер. Выявив нарушение закона, прокурор вправе отменить решение, принятое дознавателем, и кроме того, принятие некоторых процессуальных решений органом дознания возможно только с согласия прокурора. Отношения в сфере надзора за деятельностью предварительного следствия урегулированы законодателем иначе. Осуществляя надзор, прокурор зачастую не вмешивается в процессуальную деятельность органов следствия. Только в предусмотренных законом случаях прокурор может устранить выявленное им нарушение закона путем отмены отдельных постановлений следователя или дачи указаний о производстве необходимых следственных действий.
Основной круг полномочий прокурора в сфере надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, определен в ст. 37 УПК РФ, но некоторые полномочия определены и другими нормами уголовно-процессуального законодательства. Законодатель не разделят полномочия прокурора на надзорные и те, при помощи которых осуществляется уголовное преследование, поскольку все эти функции в данном виде надзора очень тесно переплетены [1, с.27]. Тем не менее установленные законом полномочия можно выделить в основные группы. Для осуществления надзорной деятельности в сфере надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, законодатель наделил прокурора нижеперечисленными полномочиями.
Проверять исполнение требований закона при приёме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях (п. 1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Реализуя данное полномочие, прокурор обязан проверять журналы учета приема и регистрации заявлений и сообщений о преступлениях. Предметом проверки является соблюдение порядка приема и регистрации сообщений о преступлениях, законность и обоснованность решений, соблюдение сроков рассмотрения материалов и принятия решений. Согласно приказам Генпрокуратуры, не реже одного раза в месяц прокурор проводит проверки документации непосредственно в поднадзорном органе, а при наличии нарушения закона незамедлительно требует их устранения. Помимо этого, прокурор обязан проверять и другие источники информации, в которых могут содержаться сведения о совершении преступления, а именно больницы, школы и иные муниципальные учреждения.
При выезде в поднадзорный орган прокурор также знакомится с материалами проверок, находящихся в производстве, на наличие нарушения сроков проведения проверки, ходатайств о продлении срока проверки (в случае необходимости) и выявляет иные нарушения. Помимо материалов, находящихся в производстве, проверяются материалы, по которым принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела. Полномочие прокурора - истребовать и проверить законность и обоснованность решения следователя об отказе в возбуждении уголовного дела -отдельно установлено в п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ.
Проверять уголовное дело. В ч. 2. 1 ст. 37 УПК РФ указано полномочие прокурора, согласно которому он при необходимости может запросить уголовное дело, находящееся в производстве, направив в поднадзорный орган соответствующий запрос. Зачастую такая спонтанная необходимость проверки уголовного дела возникает при поступлении прокурору жалобы от участника процесса на конкретное процессуальное действие или принятое процессуальное решение. Полномочие прокурора при осуществлении проверки законности и обоснованности решений следователя о приостановлении или прекращении уголовного дела закреплено в п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ. Для реализации данного полномочия не требуется специальных оснований.
Получать копии постановлений органов предварительного расследования о принятии процессуальных решений. Обязанность должностных лиц направлять прокурору копии принятых процессуальных решений для проверки законности и обоснованности их принятия установлена положениями ч. 4 ст. 146, ч. 4 ст. 148, ч. 2 ст. 208, ч. 1 ст. 213 УПК РФ и др. В основном это решения о возбуждении или об отказе в возбуждении уголовного дела, о приостановлении предварительного следствия или дознания, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования. В ч. 3 ст. 92 УПК РФ закреплена обязанность направлять прокурору сообщение о задержании подозреваемого, кроме того, в ч. 5 ст. 165 УПК РФ установлено, что прокурор должен быть безотлагательно уведомлен о производстве следственных действий без вынесения судебного решения в случаях, не терпящих отлагательства.
Статья 124 УПК РФ закрепляет полномочие прокурора рассматривать и разрешать жалобы на действия и решения органов предварительного расследования и их должностных лиц. Любое процессуальное действие или решение органов предварительного расследования может быть обжаловано участниками процесса. В соответствии с ч. 2 ст. 124 по результатам рассмотрения жалобы прокурор выносит постановление о полном или частичном удовлетворении жалобы или постановление об отказе в ее удовлетворении. Жалоба разрешается прокурором в течение трёх суток с момента ее регистрации в канцелярии, но в исключительных случаях при необходимости истребования материала проверки или уголовного дела данный срок может быть продлен до десяти суток. Постановление и ответ направляются заявителю незамедлительно.
Кроме дачи ответа заявителю, прокурор при обнаружении нарушений закона должен принять меры реагирования, направленные на их устранение. Стоит отметить, что, если прокурор удовлетворяет жалобу, поданную на нарушение сроков уголовного судопроизводства в соответствии с ч. 2.1 ст. 124 УПК РФ, он должен в постановлении дать указания по выполнению необходимых процессуальных действий, направленных на скорейшее расследование дела. Если по общему правилу прокурор не наделен правом давать указания следователю или руководителю следственного органа по расследованию уголовного дела, то в данном случае это является его прямой обязанностью [3, с.67].
Уголовно-процессуальный закон наделил прокурора полномочием участвовать в судебных заседаниях на этапе досудебного производства. В соответствии с ч. 2 ст. 165, ч. 4 ст. 108 УПК РФ прокурор является участником судебных заседаний при рассмотрении ходатайств о применении мер процессуального принуждения, производстве каких-либо следственных или иных процессуальных действий, проведение которых возможно только при наличии судебного решения. Кроме этого, ч. 3 ст. 125 УПК РФ закрепляет участие прокурора в рассмотрении судом жалоб на действия и решения органов предварительного расследования и их должностных лиц. Данное полномочие имеет большое значение. При подготовке к участию в судебном заседании прокурор может выявить допущенные при расследовании нарушения закона и незамедлительно принять меры по их устранению и восстановлению нарушенных прав участников уголовного процесса.
Личное участие прокурора в судебном заседании дает ему возможность довести свою позицию до суда и при несогласии своевременно обжаловать его решение. При этом Приказом Генерального прокурора на помощников возложена обязанность составлять письменные заключения об обоснованности заявленного ходатайства и по поводу обжалованных в суд действий и решений следователя или его руководителя. В соответствии с ч. 6 ст. 108 УПК РФ прокурор является лицом, обосновывающим перед судом ходатайство органа расследования об избрании в качестве меры пресечения заключения под стражу, запрета определенных действий, залога или домашнего ареста. Лицо, инициировавшее избрание меры пресече-
ния, может обосновывать эту необходимость только по поручению прокурора. Законодатель не обязывает следователя согласовывать ходатайства перед судом с прокурором, но таким полномочием наделен руководитель следственного органа.
Прокурор имеет право вызывать должностных лиц органов предварительного расследования и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона. В УПК РФ нет четкого закрепления данного полномочия прокурора, но личное получение объяснений от участников процесса является неотъемлемым средством для установления объективных обстоятельств нарушения закона в рамках досудебного производства. В ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» закреплено полномочие прокурора вызывать граждан для дачи объяснений по поводу нарушений закона, и данное полномочие активно реализуется при других видах надзора. Что же касается возможности и правомерности применения данного полномочия в сфере надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование, то правовой основой в данном случае выступает Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 05.09.2011 №277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия».
Детально все полномочия, которые могут быть реализованы в ходе осуществления надзорной деятельности по отношению к органу дознания или органу следствия, закреплены в УПК РФ и иных подзаконных актах. Общие же полномочия прокурора закреплены в ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». В целях устранения выявленных нарушений, допущенных органами предварительного следствия, законодатель наделил прокурора правовыми средствами, с помощью которых он устраняет нарушения закона и привлекает к ответственности виновных лиц.
В п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ зафиксировано право прокурора требовать от органов предварительного расследования устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Как правило, такое правовое средство применяется, когда нарушение закона не может быть устранено другим способом, например отменой незаконного решения или прямого указания о совершении необходимых процессуальных действий. Наиболее часто требование является основным актом прокурорского реагирования на нарушения закона органом предварительного следствия, поскольку в целом работа следственных органов обладает большей самостоятельностью и зачастую это единственный акт, позволяющий в процессе расследования устранить имеющиеся нарушения [4, с.31].
Требование об устранении нарушений федерального законодательства обязательно подлежит письменному оформлению. В нем прокурор указывает на выявленные им нарушения и действия, которые необходимы для их устранения. Требование направляется руководителю следственного органа, копия помещается в надзорное производство. Согласно ч. 4 ст. 39 УПК РФ, руководитель следственного органа в
срок не позднее пяти суток рассматривает требования прокурора и сообщает ему о предпринятых действиях либо выносит мотивированное постановление о несогласии с требованиями прокурора, которое в течение пяти суток направляет прокурору. На практике практически не встречаются случаи несогласия руководителя следственного органа с требованием прокурора. Что же касается органов дознания, то для них требование прокурора является обязательным и подлежит исполнению независимо от его обжалования.
В п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ содержится полномочие прокурора отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя в порядке, установленном УПК РФ. Прокурор выносит постановление об отмене незаконного или необоснованного постановления должностного лица или нижестоящего прокурора.
Отмена постановлений должностных лиц органа следствия или руководителя не вынесена отдельным пунктом в полномочия прокурора, но, проанализировав нормы УПК РФ, можно выделить случаи, когда прокурор вправе применить такое правовое средство, как вынесение постановления об отмене незаконного постановления следователя или руководителя следственного органа.
Во-первых, прокурор может отменить незаконное постановление о возбуждении уголовного дела независимо от того, кем оно было вынесено - органом дознания или следствия. Данное право прокурор реализует в течение 24 часов с момента получения материалов, послуживших основанием для возбуждения уголовного дела. Во-вторых, у прокурора есть полномочие в срок не позднее пяти суток отменить незаконное постановление следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении уголовного дела. В-третьих, в срок не позднее 14 суток с момента получения материалов уголовного дела прокурор вправе отменить признанное им незаконным постановление следователя или руководителя следственного органа о приостановлении предварительного следствия, о прекращении уголовного дела или уголовного преследования.
Постановление прокурора является самым часто принимаемым процессуальным решением в сфере надзора за деятельностью органов, осуществляющих предварительное расследование [5, с.90]. В день прокурором выносится до десятка постановлений различного содержания по различным основаниям. В ст. 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» указано полномочие о вынесении постановления о возбуждении производства об административном правонарушении. Нужно отличать данный акт прокурорского реагирования от процессуального решения прокурора. Это разные по смыслу и содержанию постановления.
В Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не содержится никаких сведений о содержании постановления и его форме. Ранее в гл. 57 УПК РФ содержались бланки процессуальных документов, в том числе и постановления прокурора. Кроме того, издавались Приказы Генеральной проку-
ратуры РФ - №15 «О бланках процессуальных документов» и №39 «О применении бланков процессуальных документов», где содержались образцы различных постановлений. Сейчас эти нормативно-правовые акты утратили юридическую силу. Все правила оформления документов прокуратуры обозначены в Приказе Генеральной прокуратуры РФ от 29 декабря 2011 г. № 450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» [6].
Постановление прокурора, выносимое по различным поводам, имеет общепринятую на практике форму. В постановлении указывается дата его вынесения, сведения о лице, которое его вынесло, обстоятельства, установленные в ходе проверки, выявленные нарушения законодательства, указания прокурора по устранению нарушений, сведения о лице, которому направляется данное постановление. Постановление должно быть юридически безупречно составлено, написано грамотным, общедоступным языком.
Основным правовым средством, с помощью которого прокурор указывает на нарушение закона и лиц, его допустивших, является главный акт прокурорского реагирования - представление об устранении нарушения закона. Данный акт прокурорского реагирования является одним из основных в любой сфере надзорной деятельности прокурора. Порядок его вынесения и рассмотрения регламентирован ст. 24 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», но конкретных законодательных предписаний о вынесении представления в сфере досудебного уголовного производства нет, а упоминание о таком правовом средстве содержится в Приказе Генеральной прокуратуры от 28.12.2016 №826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» [7]. В отличие от требования об устранении нарушений федерального законодательства, которое должно содержать указания на допущенные нарушения и действия по их устранению только в отношении конкретного дела, представление выносится при необходимости обратить внимание руководства на имеющиеся систематические нарушения уголовного закона в органе расследования и на обстоятельства, им способствующие.
Не все нарушения, допускаемые должностными лицами органов предварительного расследования, можно устранить вышеуказанными правовыми средствами, иногда это требует принятия мер организационного и управленческого характера. Текст представления не имеет единого образца, но имеет обязательные элементы. В представлении прокурор обозначает нормативную базу, на основе которой выявлены нарушения, указывает, какие именно нарушения были обнаружены, с приведением конкретного описания каждого или отдельно взятого случая нарушения, срок выявления нарушения, указание лица, допустившего нарушение закона. В представлении также может быть поставлен вопрос об ответственности конкретных должностных лиц. В связи с этим
представление для разрешения направляется вышестоящему руководству.
Представление вносится прокурором по необходимости, направляется в руководящий орган, а копия представления, так же как и другие акты реагирования, помещается в надзорное производство. После поступления представления прокурора, руководство органов предварительного расследования должно в течение месяца устранить все имеющиеся нарушения, привлечь виновных лиц к ответственности и предоставить отчет об устранении нарушений надзирающему прокурору.
Изучив теоретические аспекты прокурорского надзора, можно сделать следующие выводы. Прокурорский надзор справедливо обособлен в системе разделения властей, поскольку, имея отдельную форму осуществления своей деятельности и специфические задачи, может сосредоточиться исключительно на защите закона и охране прав граждан. Для этого имеется достаточная нормативно-правовая база, однако некоторые полномочия прокурора требуют дополнений. Законодатель наделил прокурора достаточно широким кругом полномочий и набором правовых средств для осуществления эффективного надзора. С их помощью прокурор имеет возможность вовремя выявить допущенные нарушения закона и восстановить нарушенные права лиц, участвующих в уголовном судопроизводстве.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Грачёва О.А. К вопросу о сущности прокурорской проверки исполнения закона в досудебных стадиях уголовного судопроизводства/ О.А. Грачёва // Международный научный институт «Educatio»: научный журнал. - 2016. - № 2 (20). - С. 54.
2. Григорьева Н.В. Прокурорский надзор: учебное пособие/ Н.В. Григорьева. - М.: РИОР: ИНФРА-М, 2016. - С. 27.
3. Капранов А.В. Формы контроля за обеспечением режима законности в уголовном судопроизводстве/ А.В. Капранов // Юристъ-Правоведъ. -2015. - № 3. - С. 67.
4. Каретников А.С. Требования прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия/ А.С. Каретников // Законность. - 2016. - №1. - С. 31.
5. Карягина А.В. Перспективы реформирования предварительного расследования в РФ/ А.В. Карягина // Материалы III Международной междисциплинарной конференции «Достижения современной науки и образования». - Кисловодск, 2017.- С.89-91.
6. Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 29.12.2011 №450 «О введении в действие Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации» (ред. от 11.12.2018) [Электронный ресурс]. - URL: /http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW
127074/ (дата обращения: 07.04.2019).
7. Приказ Генпрокуратуры РФ от 28.12.2016 № 826 «Об организации прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия» // Законность. - 2017. - №3.
© Оксана Владимировна Карягина, 2019 © Частное образовательное учреждение высшего образования «Таганрогский институт управления
и экономики», 2019
