CC BY
78УДК 343.85:338.436.33.027.4(470)
А. С.-У. ТЕУНАЕВ, преподаватель кафедры криминологии Нижегородской академии МВД России (г. Нижний Новгород)
A. S.-U. TEUNAEV, lecturer, department of criminology Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of Russia (Nizhny Novgorod)
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПРЕДУПРЕЖДЕНИЯ ПРЕСТУПНОСТИ В СФЕРЕ СУБСИДИРОВАНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
TOPICAL ISSUES OF PREVENTION CRIME IN THE SPHERE OF SUBSIDIZING OF AGRO-INDUSTRIAL COMPLEX
Аннотация. В статье затрагиваются проблемы противодействия преступлениям, совершаемым в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, обозначаются уровни профилактики, а также разрабатывается унифицированная программа профилактики государственными органами субъектов России. По мнению автора, предупреждение преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса существенно осложняется дуалистичностью правового регулирования предоставления мер государственной поддержки, наличием коллизионных положений нормативных правовых актов и отсутствием унифицированного подхода к профилактической деятельности.
Ключевые слова и словосочетания: профилактика, субсидирование, государственные органы, агропромышленный комплекс, предупреждение преступности, программа профилактики.
Annotation. The article deals with the problems of countering crimes committed in the field of subsidizing the agro-industrial complex, indicates the levels of prevention, and also develops a unified program ofprevention by state bodies of the subjects of Russia. According to the author, crime prevention in the field of subsidies to the agro-industrial complex is significantly complicated by the dualism of legal regulation of the provision of state support measures, the presence of conflict of laws provisions and the lack of a unified approach to preventive activities.
Keywords and phrases: prevention, subsidies, government agencies, agro-industrial complex, crime prevention, prevention program.
Предупреждение преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса (далее - АПК) осложняется целым рядом обстоятельств. В связи с многоаспектным составом общественных отношений, возникающих в сфере агропромышленного производства, становится необходимым наличие правовых инструментов их регулирования. Наиболее значимыми среди них выступают гражданское, земельное и
административное законодательство. В силу того, что правовое регулирование и правовая охрана общественных отношений неотделимы друг от друга [1, с. 32], особое значение для поддержания надлежащего состояния АПК приобретают уголовно-правовые средства. При этом основные направления уголовно-правовой охраны имеют качественное разнообразие. Во-первых, они включают защиту экономических от-
ношений, связанных с производством сельскохозяйственной продукции; во-вторых, защиту окружающей среды от причинения ущерба вследствие несоблюдения природоохранных нормативов и правил; в-третьих, защиту интересов потребителей сельскохозяйственной продукции, связанных с ее безопасностью для жизни и здоровья.
Установленный порядок субсидирования АПК охраняется нормами уголовного права в той мере, в какой законодатель полагает необходимым создать систему гарантий целевого использования предоставляемых бюджетных средств. При этом вопросы предупреждения неправомерного завладения ими не в полном объеме регламентированы действующим законодательством [2, с. 133-137; 3, с. 714-715].
Характеризуя современное состояние развития сельского хозяйства и АПК, ученые обращают внимание на высокую долю импорта, недостаточность государственной финансовой поддержки АПК, неудовлетворительное состояние продовольственной безопасности [4, с. 52-59]. В то же время Е. К. Климова указывает на восстановление производства после спада, происшедшего в начале 90-х гг. ХХ в. [5, с. 89]. Таким образом, перспективы роста АПК России характеризуются относительно высоким потенциалом, но требуют достаточно серьезной государственной поддержки.
Среди обстоятельств, затрудняющих развитие АПК России, можно выделить: несовершенство государственного регулирования; недостаточность государственного финансирования; валютные и иные экономические риски; недостаточность производственных мощностей; нехватка квалифицированных кадров. Помимо того, что их наличие создает препятствия для устойчивого развития отрасли, оно способствует совершению преступлений, направленных на противоправное завла-
дение государственными бюджетными средствами и частными инвестициями.
Дефицит и противоречивость правовой базы отмечались в качестве препятствий становлению новых социально-экономических отношений еще в Государственной стратегии экономической безопасности РФ, одобренной Указом Президента РФ в 1996 г. [6]. Эти обстоятельства также создают условия для совершения преступлений, направленных на противоправное завладение денежными средствами, составляющими объем субсидирования.
Многогранность общественных отношений, возникающих в деятельности АПК, обусловливает необходимость разработки широкого спектра мер предупреждения преступлений, посягающих на его нормальную работу. Констатируя серьезную зависимость отечественного агропроизводства от своевременной государственной поддержки, можно отметить, что предупреждение преступлений приобретает в данном случае особую проблематику.
Предупреждение преступлений в сфере субсидирования АПК представляет собой деятельность, направленную на выявление готовящихся общественно опасных посягательств, минимизацию последствий уже происшедшего криминального события и недопущение противоправного предоставления денежных средств и их нецелевого использования в будущем. Это определение в целом согласуется с определением профилактики правонарушений, данным в ст. 2 Федерального закона № 182-ФЗ, и предложено автором именно с учетом многоаспектности разрушающего воздействия на противоправное поведение, которая вытекает из характерных особенностей преступлений в сфере субсидирования АПК.
В связи с этим в сфере предупреждения данного вида преступлений оказывается воздействие на причины и условия их совершения, проводится оптимизация применения действующего
законодательства о предоставлении мер государственной поддержки сельхозпроизводителям и осуществление контроля за целевым расходованием выделяемых ассигнований. Имеет значение в данном случае и профилактическая работа с лицами, привлекавшимися к уголовной ответственности за подобные деяния. Предупредительная деятельность может быть рассмотрена и с точки зрения противодействия коррупции и в этом качестве должна оказывать на нее разрушающее воздействие. Столь широкий спектр направлений позволяет выделить следующие проблемы в их реализации.
Во-первых, до недавнего времени в российском законодательстве отсутствовал специальный нормативный правовой акт, регламентирующий юридические основы этой деятельности. Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» [7] был принят летом 2016 г., и в настоящее время его положения находятся на стадии практической апробации. До момента его принятия ученые справедливо полагали, что значительная часть профилактических мероприятий не урегулирована законом, что создает условия для нарушения прав и законных интересов граждан [8, с. 38].
В п. 2 ст. 2 данного Закона профилактика определяется как совокупность мер социального, организационного, правового и информационного характера, с помощью которых выявляются и устраняются причины и условия, способствующие совершению преступлений и административных правонарушений, а равно оказывается воспитательное воздействие на граждан в целях недопущения преступного и антиобщественного поведения. Из 16 направлений профилактики правонарушений следует упомянуть обеспечение экономической безопасности и проявление коррупции. Как представляется, именно оно должно охватывать предупрежде-
ние преступлений в сфере субсидирования АПК.
Федеральный закон «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» закрепил уровневую систему предупреждения преступности, уже бывшую предметом многих криминологических исследований. На примере разрушительного воздействия на преступления в сфере субсидирования АПК можно выделить следующие уровни:
- общесоциальный, включающий меры экономического строительства, антикоррупционную деятельность и формирование правосознания населения;
- специально-криминологический, подразумевающий использование особых правовых средств, предназначенных для воздействия на детерминанты данного вида преступного поведения;
- индивидуальный, заключающийся в профилактической работе с лицами, совершившими данные преступления или выполняющими государственные функции в сфере распределения субсидий.
Основной задачей предупреждения преступлений является выбор такой стратегии, которая при сохранении стабильного развития демократических институтов и гражданского общества позволила бы обеспечить ее константность, справедливо указывает Т. В. Пинкевич [9, с. 86-90]. В этой связи достаточно важным представляется закрепление системного (программного) подхода к определению мероприятий по профилактике правонарушений. Однако государственные программы профилактики правонарушений, разрабатываемые в обязательном порядке на федеральном и региональном уровнях, как следует из ст. 7 рассматриваемого Закона, должны носить общий характер и поэтому не будут учитывать специфику профилактической работы в отношении отдельных объектов предупредительной деятельности. Разработка муниципаль-
ных программ носит рекомендательный характер.
Во-вторых, отнесение субсидирования АПК к компетенции не только федеральных органов власти, но и органов власти субъектов РФ порождает отсутствие сбалансированного подхода к квалификации выявленных посягательств и разработке мер, направленных на их предупреждение. Исходя из достаточно высокого уровня обобщенности программ профилактики правонарушений, можно отметить, что этот дисбаланс преодолен не будет.
Решение теоретически и практически значимых проблем неразрывно связано с разработкой концептуальных подходов к изучению опасных для общества криминогенных процессов, обоснованно отмечает М. А. Кириллов [10, с. 5]. В связи с этим предупреждение преступлений в сфере субсидирования АПК должно осуществляться на основе специальных программ, являющихся частью государственных программ субъектов РФ в сфере профилактики правонарушений. Как представляется, такие программы могут обладать унифицированной структурой, включающей:
- мониторинг положений законодательства субъекта РФ о субсидировании АПК во взаимосвязи с нормативными правовыми актами федерального уровня;
- исследование региональной специфики преступлений рассматриваемой группы, зарегистрированных и расследующихся на территории субъекта РФ;
- анализ приговоров по уголовным делам с обязательным исследованием характеристики личности осужденных, а также причин и условий совершения ими преступлений;
- перечень общих мер, направленных на предупреждение этих преступлений (мониторинг законодательства и практики его применения; разработка положений, позволяющих выяв-
лять готовящиеся посягательства, предусматривающие механизм приостановления выдачи субсидии; проведение семинаров для государственных служащих, ответственных за подготовку и принятие решений о предоставлении субсидий);
- специальные меры, направленные на предупреждение этих преступлений (внесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению преступления; постановка на профилактический учет; правовое информирование предпринимателей, претендующих на получение субсидий, о последствиях их нецелевого использования);
- способы индивидуальной профилактики, применяющиеся к лицам, осужденным за совершение таких преступлений (профилактические беседы, профилактический надзор);
- основные индикаторы и ожидаемые результаты реализации программы (снижение количества зарегистрированных преступлений в сфере субсидирования АПК; возврат в бюджетную систему средств, выделенных неправомерно; пресечение попыток завладения субсидиями).
Для успешной реализации таких программ потребуется установление межведомственного взаимодействия, субъектами которого должны быть подразделения органов внутренних дел (подразделения ЭБиПК), органы прокуратуры, органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции регулирования агропромышленной деятельности, органы местного самоуправления. Результатом такого сотрудничества должно стать качественное изменение порядка контроля за лицами, получившими субсидии.
Государственная поддержка сельхозпроизводителей направлена как на увеличение экономических выгод конкретного предприятия, так и на развитие отрасли в целом. При этом контроль целевого использования бюджетных
средств осуществляется только по факту их перечисления, а предварительная оценка добросовестности предпринимателей не производится. Из этого следует, что совершению хищений и иных преступлений в сфере субсидирования АПК способствует отсутствие процедуры прогнозирования добросовестности действий сельхозпроизводителей.
Решению этой проблемы могло бы способствовать установление правовых критериев, на основании которых сельхозпроизводитель может претендовать на получение субсидий. В их число следует включить отсутствие выявленных нарушений налогового законодательства и законодательства об административных правонарушениях в течение нескольких финансовых годов до обращения за государственной поддержкой. Кроме того, при ее оказании деятельность сельхозпроизводителя должна подвергаться выездным проверкам контролирующих органов с периодичностью не менее чем один раз в шесть месяцев.
При таких обстоятельствах будет возможным постоянный мониторинг агропромышленной деятельности, на которую распространено субсидирование. Принятие предложенных мер позволит во многом исключить случаи мошенничества, совершаемого с денежными средствами, полученными от государства, а равно случаев их присвоения или растраты, вступления в сговор с коррумпированными должностными лицами, реализующими умысел на хищение бюджетных средств.
В современный период АПК находится в достаточно уязвимом состоянии, вызванном не столько сохраняющими свое значение недостатками, сколько действием противоположных факторов. Так, в период 2014-2016 гг. некоторыми авторами отмечается положительный эффект от совпадения таких обстоятельств, как опережающий рост цен на внутреннем рынке, быстрая окупаемость инвестиционных проектов,
реализация программ государственной поддержки [11, с. 12]. Это означает, что АПК становится перспективным объектом государственного и частного инвестирования. Помимо положительных последствий, выражающихся в повышении его доходности, разнообразия ассортимента производимой продукции, технологической модернизации отрасли, можно отметить и негативные вик-тимологические параметры. В связи с перспективами финансовых вложений и развития неизбежным становится увеличение количества противоправных посягательств, выражающихся в незаконном распоряжении государственными субсидиями, неправомерном их получении, хищении средств, вложенных в виде частных инвестиций.
Как справедливо указывает А. В. Яговитина, в условиях недостатка бюджетных средств необходимо повышение эффективности использования субсидий, выделяемых на развитие агропромышленного производства [12, с. 74-79]. Однако должностные лица, ответственные за принятие решений о субсидировании, используют предоставленные законом полномочия в целях личного обогащения или руководствуются необходимостью освоения бюджетных средств в пределах календарного периода, в который они должны быть предоставлены для развития агропромышленного производства. В связи с этим создаются условия для противоправного завладения субсидиями и обращения их в пользу лиц, которым оказывается преимущество при их предоставлении. Причем факты злоупотребления должностными полномочиями в данном случае обладают высокой ла-тентностью и не получают правовой оценки как преступления.
«Идея предупреждения коррупционных преступлений не нова, - справедливо отмечает В. В. Сверчков, - и она многократно доказала свою действенность» [13, с. 67-75]. Применительно к коррупционной составляющей в
структуре преступлений в сфере субсидирования АПК можно предложить в качестве дополнения профилактических мер, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции», установление персональной ответственности должностных лиц, принявших решение о предоставлении субсидии субъектам, обратившим полученные денежные средства в свою пользу. Такая мера повысит внимательность и добросовестность проверки документов, предоставляемых для получения субсидий.
Наличие правовых коллизий между положениями нормативных правовых актов, которые играют роль условий, способствующих совершению преступлений в сфере субсидирования АПК, затрудняет эффективное предупреждение общественно опасных посягательств. Как известно, в системе принципов правового регулирования общественных отношений одним из самых важных является правовая определенность. Именно при ее помощи устанавливается оптимальный правовой режим, характеризующий соотношение правовых норм, обычаев, деловых обыкновений в структуре конкретных правоотношений.
В свою очередь отсутствие правовой определенности порождает противоречия в правовом регулировании и создает условия для злоупотребления сторонами правоотношения предоставленными им правами или неисполнения возложенных на них обязанностей. В правовой теории понятие «юридические коллизии» определяется как противоречия между существующими правовыми актами, правопорядком, действиями по их признанию или изменению [14, с. 16-20]. С. С. Алексеев обращает внимание на то, что коллизии могут возникать между правовыми нормами, регулирующими одно и то же общественное отношение [15, с. 142]. Коллизии между правовыми нормами разрушают их систему и существенно снижают эффективность правового регулирования
[16, с. 24-26]. Анализ высказанных точек зрения позволяет заключить, что коллизии в правовом регулировании способствуют неправильному толкованию юридических норм, определяющих порядок возникновения, изменения или прекращения правоотношений.
Соответственно, последствием возникновения юридических коллизий может становиться не только злоупотребление правами, но и использование противоречий в правовом регулировании в целях совершения преступлений или их сокрытия. В криминологии коллизионные нормы признаются условием, способствующим совершению экономических и иных преступлений [17, с. 261-266]. При характеристике коллизий в уголовном праве ученые обращают внимание на то, что их наличие снижает качество закона и отрицательно влияет на его эффективность как регулятора общественных отношений [18, с. 182-184]. Из этого следует, что коллизионные нормы уголовного права препятствуют правильной квалификации общественно опасных посягательств, а коллизионные нормы других отраслей права позволяют маскировать их под видом гражданско-правовых и иных отношений.
В сфере правового регулирования субсидирования АПК можно отметить обе названные особенности. С одной стороны, как уже отмечалось ранее, порядок субсидирования АПК не получил законодательного закрепления в отдельном нормативном правовом акте, а положения ст. 78 Бюджетного кодекса РФ применяются к субсидированию независимо от его видовой природы.
Коллизии в законодательстве о субсидировании АПК могут становиться условием совершения преступлений, связанных с хищением выделенных средств, при отсутствии четко определенного перечня субъектов, деятельность которых может получать эту форму поддержки. Например, приговором суда осужден индивидуальный предпри-
ниматель, представивший заведомо ложные сведения в конкурсную комиссию, отбиравшую участников программы субсидирования. На основании этих сведений подсудимый получил денежные средства в сумме более 150 тыс. руб. и распорядился ими по своему усмотрению. Это стало возможным вследствие отсутствия четкого регулирования порядка проверки достоверности представленных сведений, который был установлен двумя нормативными правовыми актами субъекта РФ [19].
Следует отметить, что для правоприменителей изучение большого массива нормативных правовых актов, регламентирующих порядок субсидирования АПК, представляет серьезную трудность. Для большинства нормативных правовых актов субъектов РФ характерны такие признаки, как разбалан-сированность и бессистемность [20, с. 336-340], а в ряде случаев - и несогласованность с положениями федерального законодательства. Это обстоятельство облегчает совершение преступления и затрудняет его выявление, а также препятствует разработке мер по предупреждению таких деяний.
В этой связи представляется целесообразным создание в системе Рос-сельхознадзора подразделения, ответственного за учет крестьянских (фермерских) хозяйств и других субъектов АПК,
которое будет выполнять регулирующие функции при определении обоснованности применения мер государственной поддержки. Это станет дополнительной профилактической мерой, позволяющей контролировать соблюдение установленного порядка субсидирования.
Необходимо отметить, что предупреждение преступлений в сфере субсидирования АПК должно опираться на четко сформулированные нормы уголовного законодательства, поэтому в этой части оно по-прежнему нуждается в совершенствовании. При этом структура уголовной политики, включая предупредительную деятельность и наказание преступников, относится к законодательному уровню [21, с. 297-300].
Завершая изложенное, можно сделать вывод о том, что предупреждение преступлений в сфере субсидирования АПК существенно осложняется дуалистичностью правового регулирования предоставления мер государственной поддержки, наличием коллизионных положений нормативных правовых актов и отсутствием унифицированного подхода к профилактической деятельности. В связи с этим апробация норм Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» внесет в этот процесс дальнейшие коррективы.
***
ЛИТЕРАТУРА
1. Грачева Ю. В. Судейское усмотрение в применении уголовно-правовых норм: проблемы и пути их решения: монография. М., 2014.
2. Теунаев А. С.-У. Уголовно-правовая охрана субсидирования агропромышленного комплекса в отдельных странах Европы // Вестник науки и творчества. 2016. № 6.
3. Теунаев А. С.-У. Коллизии в правовом регулировании как условие, способствующее совершению преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса // Юридическая техника. 2017. № 11.
4. Ушачев И. Г., Серков А. Ф. Агропромышленный комплекс России: состояние и проблемы // Наша власть. 2009. № 11.
5. Климова Е. К. Мировая экономика. Пермь, 2005.
6. Государственная стратегия экономической безопасности Российской Федерации (Основные положения): одобр. Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 (утратила силу) // Российская газета. 1996. 14 мая.
7. Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации: федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ // Российская газета. 2016. 28 июня.
8. Гаухман Л. Д. Правовые основы предупреждения преступлений: лекция. М., 1990.
9. Пинкевич Т. В. Противодействие преступности в сфере интеллектуальной собственности // Общество и право. 2007. № 3.
10. Кириллов М. А. Социальная обусловленность норм уголовно-исполнительного права и проблемы его совершенствования: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2002.
11. Россия и мир: 2015. Экономика и внешняя политика / отв. ред. А. А. Дынкин, В. Г. Барановский. М., 2014.
12. Яговитина А. В. Участие федерального бюджета в системе мероприятий государственного регулирования предпринимательской деятельности агропромышленного производства // Экономический журнал. 2014. № 4.
13. Сверчков В. В. Актуальные вопросы противодействия коррупционным преступлениям // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. № 4.
14. Жигачев Г. А. Конфликт и юридические коллизии // Вестник Южно-Уральского государственного университета. Серия: Право. 2009. № 40.
15. Алексеев С. С. Теория права. М., 1995.
16. Мухина Ю. В. Проблемы юридических коллизий // Сибирский юридический вестник. 2003. № 2.
17. Кысыкова Г. Б. Соотношение криминогенных и коррупционных факторов в рамках научной экспертизы проектов нормативных правовых актов // Актуальные проблемы экономики и права. 2013. № 1.
18. Кузнецов А. П. Коллизии уголовного законодательства как фактор снижения его качества // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2013. № 22.
19. Уголовное дело № 1-335/2015 // Архив Нальчикского городского суда Кабардино-Балкарской Республики.
20. Белоусов С. А. Баланс и дисбаланс в российском законодательстве сквозь призму его специализации и унификации // Юридическая техника. 2016. № 10.
21. Пинкевич Т. В. Особенности российской уголовной политики: структура и состояние // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2016. № 3 (35).
© Теунаев А. С.-У.
