CC BY
35
УДК 343.7 ББК 67.408.1
© 2017 г. А. С.-У. Теунаев,
адъюнкт адъюнктуры Нижегородской академии МВД России
E-mail: [email protected]
ДЕТЕРМИНАНТЫ ПРЕСТУПНОСТИ СУБСИДИРОВАНИЯ АГРОПРОМЫШЛЕННОГО КОМПЛЕКСА
В статье анализируется причинный комплекс преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса. Автор, рассматривая агропромышленный комплекс как компонент национальной экономики, приходит к выводу о том, что он в современных условиях испытывает давление негативных последствий социально-экономических преобразований, противоречивого правового регулирования и отдельных политических решений.
Ключевые слова: детерминанты, коррупция, хищение, субсидирование, мошенничество, агропромышленный комплекс.
A. S.-U. Teunaev - Adjunct, Nizhny Novgorod Academy of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation.
DETERMINANTS OF CRIME OFAGRO-INDUSTRIAL COMPLEX SUBSIDIZING
The article analyzes the causal complex of crimes committed in the sphere of subsidizing agro-industrial complex. The author, considering agribusiness as a component of the national economy, concludes that it is in modern conditions is experiencing the negative impact of socio-economic change, contradictory legal regulation of individual and political decisions.
Key words: determinants, corruption, theft, subsidies, fraud, agro-industrial complex.
В причинном комплексе преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса в первую очередь необходимо отметить социально-экономические факторы. Государственная поддержка сельхозпроизводителей с помощью субсидирования является объективной необходимостью, поскольку развитие крестьянских (фермерских) хозяйств требует существенных финансовых вложений, недоступных для большей части сельского населения России. Постоянный спрос на сельскохозяйственную продукцию способствует формирование повышенного интереса к ее производству. В условиях использования мер государственной поддержки не все агропроизводители сохраняют честность и добросовестность.
Среди социально-экономических факторов в причинном комплексе преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, особое внимание вызывают следующие.
Во-первых, все отрасли агропромышленного комплекса могут быть охарактеризованы высоким износом оборудования, использующегося для производства и транспортировки сельхозпродукции. Кроме того, вследствие бесхозяйственности имеется тенденция к сокращению посевных площадей, а также выбытию земель сельскохозяйственного на-
значения (уже в 2004 году из сельскохозяйственного оборота выбыло более 30 млн гектар земли, в последующие годы эта негативная тенденция продолжилась) [1]. Данные обстоятельства приводят к сокращению производства, а значит, и занятости населения в сельском хозяйстве. В связи с этим сельское хозяйство лишается конкурентоспособности и требует привлечения бюджетных средств.
Во-вторых, социально-экономические факторы приобретают определяющее значение в механизме субсидирования агропромышленного комплекса. В современный период необходимо учитывать и такое обстоятельство, как высокая доля импорта сельхозпродукции, с одной стороны, а с другой - провозглашение необходимости импортозамещения, что требует развития национальных сельхозпроизводителей.
Соответственно, повышается риск включения в орбиту этих отношений лиц, заинтересованном в противоправном завладении средствами субсидий и обращении их в свою пользу. При этом общий размер субсидий составляет сумму, в высшей степени «привлекательную» как предмет преступных посягательств: в 2015 году субсидирование агропромышленного комплекса предусматривалось в размере 151,3 млрд рублей, в 2016 году он приобрел тенденцию к снижению, уменьшив-
шись до 142,1 млрд рублей [2]. При изучении материалов уголовных дел было выявлено достаточно большое количество случаев, когда осужденные принимали участие в процедурах субсидирования, рассчитывая при этом исключительно на личное обогащение.
Например, приговором суда осужден глава фермерского хозяйства, представивший в областной департамент по социально-экономическому развитию села документы для получения субсидии на возмещение затрат на заготовку кормов. При этом им были завышены сведения о поголовье скота в фермерском хозяйстве; полученную субсидию он израсходовал на личные нужды [3].
В-третьих, социально-экономические факторы в причинном комплексе преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса включают в себя такие негативные обстоятельства, как обнищание населения, безработица, социальное неравенство. Вследствие этого формируется нейтральное отношение к преступному образу жизни в целом, а также устанавливается мировоззрение, допускающее совершение преступления как средства обогащения.
Применительно к преступлениям рассматриваемой группы можно отметить, что часть из них совершается фермерами, использующими субсидии не по целевому назначению, хотя и в пределах сельскохозяйственной деятельности. Например, приговором суда был осужден глава фермерского хозяйства, получивший субсидию на закупку оборудования для дойки коров, хранения и транспортировки молока. Денежные средства были израсходованы им на увеличение поголовья крупного рогатого скота и обустройство помещений для его содержания. Кроме того, часть полученных денег была истрачена на ремонт жилого дома, в котором проживали осужденный и члены его семьи [4]. В данном случае условием, способствовавшим совершению преступления, стал принцип целевого субсидирования, в силу которого меры государственной поддержки предоставляются не просто по факту ведения деятельности фермерского хозяйства, а с учетом наиболее перспективных направлений его совершенствования.
Причинный комплекс преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, имеет некоторые региональные особенности, обусловленные распределением сельского населения, долей
сельского хозяйства в территориальном сегменте экономики, особенностями ресурсного обеспечения отдельных отраслей сельского хозяйства.
Так, в Алтайском крае получили распространение преступления, связанные с фиктивной закупкой и перепродажей кормов для сельскохозяйственных животных. За период с 2010 по 2015 год по данным фактам было возбуждено 160 уголовных дел [5]. Например, приговором суда осужден глава фермерского хозяйства, признанный виновным в фиктивном перечислении денежных средств на счета поставщиков зерна [6]. Причинный комплекс этих преступлений связан с такими социально-экономическими факторами, как расширение количества программ субсидирования увеличения поголовья сельскохозяйственных животных, отсутствие надлежащего контроля за фермерскими хозяйствами в этой части, существенная отдаленность ряда фермерских хозяйств от центра региона.
В Кабардино-Балкарии преступления, связанные с субсидированием агропромышленного комплекса, совершаются при использовании региональных программ содействия самозанятости безработных граждан, что может быть объяснено неблагоприятными тенденциями в сфере занятости населения. Например, приговором суда осужден гражданин, представивший заведомо ложные сведения в целях получения субсидий по программе поддержки начинающих фермеров [7].
В Карачаево-Черкесии незаконная деятельность по получению субсидирования фермерскими хозяйствами маскируется последующим банкротством или иным прекращением работы. Например, приговором суда осуждены пятеро граждан, получившие субсидию в рамках реализации программы поддержки начинающих фермеров и прекратившие деятельность фермерского хозяйства сразу же после этого [8]. Как и в Кабардино-Балкарии, в этом субъекте Российской Федерации сложилась достаточно неблагоприятная ситуация с занятостью населения, а также с ведением бизнеса в сфере агропромышленного производства.
Изложенное позволяет заключить, что региональные особенности совершения преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса связаны с дифференциацией социально-экономических факторов, играющих основную роль в их причинном комплексе.
Кроме социально-экономических факторов, в причинном комплексе преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса существенную роль играют внутри- и внешнеполитические факторы. Среди последних, как уже отмечалось выше, особое влияние имеют обстоятельства, обусловленные вступлением России в ВТО, а также взаимные ограничения экспортно-импортных операций с сельскохозяйственной продукцией, действующие между Россией и рядом зарубежных стран с 2014 года.
Так, на основании Протокола о присоединении России к ВТО с 22 августа 2012 года прекращено действие мер поддержки, в наибольшей степени оказывающих воздействие на торговлю сельскохозяйственными товарами (например, прямые выплаты производителям товаров). При этом обязательства по внутренней поддержке и субсидированию экспорта сельхозпродукции стали определяться на основании Перечня уступок и обязательств по товарам, являющегося приложением к Протоколу о присоединении России к ВТО. В период с 2012 по 2018 год общая сумма субсидий должна снизиться более чем в два раза. Естественно, в этих условиях механизм субсидирования агропромышленного комплекса подвергается воздействию иных рисков, среди которых можно отметить, в частности, увеличение количества претендентов на меры поддержки начинающих агробизнесменов.
Далее, с 2014 года и до настоящего времени, в силу неблагоприятной политической обстановки в России принимаются меры по защите внутреннего рынка [9]. Возможно, их реализация выглядит оправданной с точки зрения обеспечения суверенитета и безопасности страны. Однако в причинном комплексе рассматриваемых преступлений применение этих мер выступает и негативным фактором, поскольку не все предприниматели заинтересованы в добросовестной деятельности в области импор-тозамещения. Например, это напрямую связано с ухудшением качества сельхозпродукции, представлением не соответствующих действительности сведений о ее количестве, широким использованием фиктивных документов для получения субсидий [10, с. 16-26].
Среди внутриполитических факторов в причинном комплексе преступлений этой группы необходимо отметить негативное использование протестных настроений. Например, в августе 2016 года в Краснодарском крае
был организован так называемый «тракторный марш», его участники - работники сельскохозяйственной сферы - заявляли в том числе об ограничениях в области субсидирования на развитие бизнеса, избыточном контроле со стороны государственных органов и тому подобных обстоятельствах [11]. В данном случае закономерным последствием социального протеста может стать излишнее упрощение порядка получения субсидий и ослабление и без того неэффективного контроля за их распределением. Соответственно, это создает основу для увеличения числа преступных посягательств в сфере субсидирования агропромышленного комплекса.
Среди условий, способствующих усилению влияния политических факторов в причинном комплексе данных преступлений, необходимо отметить продление специальных экономических мер до 31 декабря 2017 года [12], непродуманные политические контакты неправительственных организаций, созданных для защиты прав и законных интересов агропроиз-водителей. В частности, Национальный союз производителей молока с 2014 года лоббирует программу прироста производства товарного молока. В связи со стратегической важностью молочной отрасли на ее развитие выделяются значительные ассигнования, в том числе в виде субсидий [13, с. 11]. Однако, по данным Россельхознадзора, это привело к существенному снижению качества продукции (например, в ней были выявлены мел и гипс) и в отдельных регионах - к массовому распространению приписок в отчетности о надоях [14]. При этом очевидно, что целевое расходование средств субсидирования в данном случае также оказывается под угрозой. В частности, повышается риск включения в отношения в сфере субсидирования субъектов, не заинтересованных в целевом освоении выделяемых средств и не производящих конкурентоспособную продукцию.
Например, с января 2015 года послед ова-тельно вводились ограничения поставок соли производства Беларуси и Украины, несмотря на то, что доля этих предприятий на российском рынке составляла около 56 %, а мощности отечественных компаний были недо-загружены на 40 % [15]. С 1 ноября 2016 года в Россию не поставляется соль производства стран Евросоюза, Украины, Австралии [16]. Производство соли относится к целому комплексу отраслей экономики, включая сельское
хозяйство. Очевидно, что импортозамещение в этой области повлечет за собой изменение структуры рынка производителей и поставщиков такой продукции. Гарантий их добросовестности в обращении с субсидиями предусмотреть невозможно. В равной степени сложно прогнозировать и положительную динамику качества продукции.
В причинном комплексе преступности, связанной с субсидированием агропромышленного комплекса, значительную роль играют факторы, относящиеся к правовому регулированию. Во-первых, это отсутствие надлежащего порядка регулирования отношений в сфере предоставления субсидий, их использования и отчета о результатах. Во-вторых -наличие разрозненных норм, включенных в федеральное законодательство и применимых в гражданском обороте вообще, а также в нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и положения целевых программ, нормативное значение которых представляется достаточно спорным.
Если отсутствие четкой структуры правовых норм, регулирующих порядок субсидирования агропроизводителей, является проблемой, которая может быть решена, например, принятием федерального закона «О мерах государственной поддержки агропромышленного комплекса», содержащего перечень этих мер, условия предоставления субсидий, порядок осуществления контроля за их использованием, то приведение в соответствие иерархии федеральных и региональных нормативных правовых актов представляет собой долгосрочное направление деятельности, объединяющей усилия органов законодательной и исполнительной власти. В данном направлении могут стать достаточно эффективными меры по осуществлению мониторинга правоприменения, с помощью которых будет сформирована совокупность нормативных правовых актов, регулирующих вопросы субсидирования агро-производителей.
Следует отметить и то обстоятельство, что в действующем Уголовном кодексе РФ система преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса в целом отсутствует, и отдельные нормы могут применяться в отношении широкого спектра противоправных посягательств. При этом положения уголовного закона могут неверно применяться, что в ряде случаев влечет за собой освобождение виновных от уголовной ответственности.
Так, органами предварительного следствия двое подсудимых обвинялись в том, что совершили хищение денежных средств, выделенных им в рамках республиканской программы субсидирования сельского хозяйства. По версии следствия, заключив соответствующий договор, подсудимые представили заведомо ложные документы о приобретении крупного рогатого скота. Как установил суд, денежные средства, предоставленные в качестве субсидии, использовались подсудимыми для частичного погашения ранее полученного кредита. Кроме того, приобретение крупного рогатого скота в действительности имело место, а представленные подсудимыми документы не исследовались на предмет определения признаков подделки. При таких обстоятельствах суд вынес оправдательный приговор в связи с отсутствием состава преступления [17]. В основу решения суда было положено толкование бюджетного законодательства, целевой программы о порядке предоставления субсидий и норм Уголовного кодекса РФ, устанавливающих ответственность за хищение. В совокупности это не позволило квалифицировать содеянное как преступление.
Среди условий, способствующих совершению преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, необходимо отметить неудовлетворительное состояние государственного (муниципального) контроля за деятельностью субъектов, приобретающих права на получение субсидий.
Во-первых, в данном случае оперативный контроль (в том числе за достоверностью представляемых кандидатами на получение субсидий сведений) осуществляется не специально уполномоченными органами, а подразделениями региональных структур, на которые возложены функции управления в сфере сельского хозяйства. Правовой статус этих структур не позволяет им в отличие от государственных контрольно-надзорных органов проверять достоверность сведений и действительность осуществления кандидатами на получение субсидий соответствующего вида агропромышленной деятельности.
Во-вторых, контроль использования субсидий зачастую не осуществляется вообще, и это способствует не только противоправному обращению денежных средств в пользу виновных, но и затрудняет своевременное пресечение преступной деятельности. Исходя из изложенного механизм осуществления контроля за обосно-
ванностью предоставления субсидий, добросовестностью освоения бюджетных средств и выполнением той части агропромышленной деятельности, которая подлежит субсидированию, нуждается в совершенствовании.
Неудовлетворительное состояние контроля за распределением субсидий в сфере агропромышленного комплекса способствует активизации противоправной деятельности, выражающейся в создании устойчивого механизма преступного поведения. В этом механизме можно выделить три компонента:
1) преступные злоупотребления при осуществлении процедур определения субъектного состава лиц, приобретающих право на получение субсидии;
2) преступные злоупотребления, связанные с нецелевым расходованием средств, полученных в качестве мер государственной поддержки;
3) сокрытие следов преступления, заключающееся в представлении в государственные надзорные и контролирующие органы фиктивных документов об освоении денежных средств.
Сочетание этих компонентов во многом обеспечивает латентность посягательств, и их выявление осуществляется несвоевременно. Вследствие этого денежные средства, обращаемые виновными в свою пользу, расходуются ими по своему усмотрению, и даже в случае возбуждения уголовного дела их возврата в бюджет не происходит.
Множественность причин преступлений в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, а также широкий спектр условий, способствующих их совершению, позволяют сделать достаточно неблагоприятный прогноз развития криминогенной ситуации.
Так, главными тенденциями в этой сфере можно назвать дальнейшее увеличение количества таких преступлений, повышение степе-
Литература
1. Основные проблемы агропродовольст-венного сектора // Минсельхоз России. URL: http://mcx.ru/documents/document/v7_show/ 6458.191.htm
2. Министерство экономического развития России: развитие АПК России на 20142016 годы. Прогноз // Актуальные маркетинговые исследования. URL: http://prodmagazin. ru/2013/09/25/mer-razvitie-apk-rossii-na-2014-2016-gg-prognoz/
3. Уголовное дело № 1-18/2015 // Архив
ни их общественной опасности вследствие появления новых форм преступного поведения, сохранение высокого уровня латентности. При этом кризисные явления в российской экономике продолжаются уже в течение длительного времени и, очевидно, в ближайшей перспективе не прекратятся, даже если в целом экономическая ситуация стабилизируется.
Фактически это означает, что механизм субсидирования агропромышленного комплекса не получит однородной нормативной основы, а деятельность уполномоченных органов в сфере распределения субсидий будет определяться неудовлетворительным уровнем контроля и коррупциогенными факторами. В отсутствие унифицированной нормативной правовой базы сохранятся возможности преступного манипулирования итогами конкурсных процедур, определяющих право субъекта на получение субсидии, бесконтрольного расходования выделенных бюджетных средств, представления недостоверной информации о результатах их освоения.
В заключение необходимо отметить, что причинный комплекс преступлений, совершаемых в сфере субсидирования агропромышленного комплекса, представлен тремя наиболее важными факторами: социально-экономическими, политическими и правовыми. В структуре каждого из них могут быть выделены условия, способствующие совершению таких преступлений, при этом в современный период предпринимаемые органами законодательной и исполнительной власти усилия по нейтрализации данных условий являются недостаточными. Из этого следует, что в долгосрочной перспективе в деятельности предприятий агропромышленного комплекса необходимо изменение порядка предоставления субсидий и иных мер государственной поддержки.
Bibliography
1. The main problems of agricultural sector // Agriculture of the Russian Federation. URL: http://mcx.ru/ documents/document/v7_show/6458.191 .htm
2. The Ministry of economic development of Russia: the Development of agriculture in Russia for 2014-2016. Forecast // Actual marketing research. URL: http://prodmagazin.ru/2013/09/25/mer-razvi-tie-apk-rossii-na-2014-2016-gg-prognoz/
3. Criminal case № 1-18/2015 // Archive the Kirov district court of Tomsk region. URL: http:// rospravosudie.com
Кировского районного суда Томской области. URL: http://rospravosudie.com
4. Уголовное дело № 1-19/2015 // Архив Одесского районного суда Омской области. URL: http://odesscourt.oms.sudrf.ru
5. Зюзин С. А. Не так кормили? // Российская газета. 2015. 4 июня.
6. Уголовное дело № 1-43/2014 // Архив Славгородского районного суда Алтайского края. URL: http://slavgorodsky.alt.sudrf.ru
7. Уголовное дело № 1-59/2014 // Архив Урванского районного суда Кабардино-Балкарской Республики. URL: http://urvansky. kbr.sudrf.ru
8. Уголовное дело № 1-62/2016 // Архив Прикубанского районного суда Карачаево-Черкесской Республики. URL: http://priky-bansky.kchr.sudrf.ru
9. Об отдельных специальных экономических мерах, применяемых в целях обеспечения безопасности Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 29.01.2015 № 391 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2015. № 31. Ст. 4669.
10. Воротников И. Л., Суханова И. Ф. Совершенствовать механизмы импортозамеще-ния аграрной продукции // АПК: экономика, управление. 2015. № 5.
11. Акция протеста кубанских фермеров признана незаконной // КоммерсантЪ. 2016. 23 авг.
1 2. О продлении действия отдельных специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности Российской Федерации: Указ Президента Рос. Федерации от 29.06.2016 № 305 // Рос. газ. 2016. 30 июня.
1 3. Обзор рынка молока и молочных продуктов в России. Январь - сентябрь 2014 года. Белгород, 2014.
1 4. Россельхознадзор: молоко в России подделывают, подмешивая мел, борную кислоту и гипс // ТАСС. Информационное агентство. URL: http://tass.ru/ekonomika/3385224
15. О запрете ввоза пищевой соли // Рос-
4. Criminal case № 1-19/2015 // Archive the Odessa district court of the Omsk region. URL: http:// odesscourt.oms.sudrf.ru
5. Zyuzin A. S. Not fed? // Russian newspaper. 2015.June 4.
6. Criminal case № 1-43/2014 // Archive Slavgorod district court of the Altai territory. URL: http://slavgorodsky.alt.sudrf.ru
7. Criminal case № 1-59/2014 // Archive Urvan district court of the Kabardino-Balkar Republic. URL: http://urvansky.kbr.sudrf.ru
8. Criminal case № 1-62/2016 // Archive Prikubanskiy district court of the Karachay-Cherkess Republic. URL: http://prikubansky. kchr.sudrf.ru
9. On certain special economic measures to ensure security of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation dated 29.01.2015 № 391 // Collected legislation of the Russian Federation. 2015. № 31. Art. 4669.
10. Vorotnikov I. L., Sukhanova I. F. To Improve the mechanisms of import substitution of agricultural products // APK: economy, management. 2015. № 5.
11. Protest Kuban farmers declared illegal // Ko-mmersant. 2016. 23 August.
12. On the prolongation of certain special economic measures to ensure security of the Russian Federation: decree of the President of the Russian Federation from 29.06.2016 № 305 // Russian newspaper. 2016. 30 June.
13. The review of the market of milk and dairy products in Russia. January - September 2014. Belgorod, 2014.
14. Rosselkhoznadzor: russia Milk in a forge, mixing chalk, boric acid and gypsum // TASS. News Agency. URL: http://tass.ru/ekonomika/3385224
15. Banning the import of salt // Federal service. URL: http://rospotrebnadzor.ru/about/info/news/ news_details.php?ELEMENT_ID=2967
16. On amendments to the Annex to the decision of the Government of the Russian Federation of 7 August 2014 № 778: government decree of the Russian Federation from 10.09.2016 № 897 // Rus-
потребнадзор. URL: http://rospotrebnadzor.ru/aboutSian newspaper. 2016. 13 September.
info/news/news_details.php?ELEMENT_ID=2967
16. О внесении изменения в Приложение к постановлению Правительства Российской Федерации от 7 августа 2014 года № 778: постановление Правительства Рос. Федерации от 10.09.2016 № 897 // Рос. газ. 2016. 13 сент.
17. Уголовное дело № 1-130/2010 // Архив Ярского районного суда Удмуртской Республики. URL: http://yarskiy.udm.sudrf.ru
17. Criminal case № 1-130/2010 // Archive Yarsk district court of the Udmurt Republic. URL: http:// yarskiy.udm.sudrf.ru
