CC BY
52УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411 /2312-0444-2021-2-24-27
АКТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Леван Теймуразович ЧИХЛАДЗЕ, Ольга Анатольевна ФРИЗЕН,
доктор юридических наук, профессор, кандидат юридических наук, доцент кафед-
заведующий кафедрой муниципального ры конституционного и муниципального
права Юридического института Российского права Московского государственного
университета дружбы народов, профессор кафедры областного университета
юриспруденции Московского городского университета
управления Правительства Москвы
имени Ю.М. Лужкова, заведующий кафедрой
конституционного и муниципального права
Московского государственного областного университета
levanbook@gmail.com
Юлия Григорьевна БАБАЕВА,
кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой юриспруденции Московского городского университета управления Правительства Москвы имени Ю.М. Лужкова
Аннотация. В статье раскрываются общие характеристики государственной власти и местного самоуправления (публичной власти, осуществляемой на разных уровнях), отмечается, наряду с иным, общий характер территориальных преобразований в субъектах Российской Федерации и муниципалитетах. Авторы высказывают предположение о возможности организации межуровневых органов публичной власти с учетом единства целей их деятельности.
Ключевые слова: публичная власть, государственная власть, местное самоуправление, общий характер преобразований на региональном и муниципальном уровне, возможные изменения в системе органов публичной власти в Российской Федерации.
Annotation. The article reveals the general characteristics of state power and local self-government (public power exercised at different levels), and notes, along with other things, the general nature of territorial transformations in the subjects of the Russian Federation and municipalities. The authors suggest the possibility of organizing inter-level public authorities, taking into account the unity of the goals of their activities.
Keywords: public power, state power, local self-government, general nature of transformations at the regional and municipal level, possible changes in the system of public authorities in the Russian Federation.
Понятие публичной власти задолго до включения в Конституцию РФ прочно вошло в юридический обиход: безусловное первенство в использовании этого термина принадлежит Конституционному Суду РФ. Исследованию данного вопроса посвящено также немало трудов современных ученых.
Так, один из ведущих ученых-конституционалистов профессор С.А. Авакьян, анализируя в 2018 г. структуру публичной власти в России, отмечал закрепленное в ч. 2 ст.77 Конституции РФ единство системы исполнительной
власти в Российской Федерации (применительно к органам исполнительной власти Федерации и ее субъектов), а также закрепленное ч. 3 ст.118 Конституции РФ единство судебной системы РФ.
По его мнению, высказанному до внесения изменений в Основной закон страны в 2020 г., целесообразно было бы отразить в Конституции РФ и единство представительных органов власти, которое фактически имеет место: это доказывает образование различных комитетов, комплексно работающих над решением вопросов
№ 2/2021
федеративного устройства и местного самоуправления, а также, например, образование совместно Советом Федерации и Государственной Думой Совета законодателей при Федеральном Собрании РФ1.
Однако прежде всего нужно отметить, что и высший судебный орган конституционного контроля в Российской Федерации, и ученые-конституционалисты обосновывали единство государственной власти и местного самоуправ-ления2, причем еще до включения в Основной закон РФ соответствующих положений данное обстоятельство уже рассматривалось как непреложный факт.
При этом, конечно, значительного и осмысления, и переосмысления потребовали положения статей 12 и 130 Конституции РФ об обособленности муниципальной власти.
Например, по мнению А.Р. Еремина, «...если за основу теоретических представлений о местном самоуправлении брать. историческое видение предназначения местного самоуправления, то надо согласиться, что местное самоуправление (а не просто «организация местной власти» или «организация власти на местах») имеет концептуально-логический смысл только в качестве особенной разновидности публичной власти, отличной от государственной»3.
При этом известный российский ученый Ю.А. Тихомиров в 1995 г. отмечал, что «самоуправление рассматривалось как параллельно существующее явление, не обладающее признаками публичности»4. Поэтому смысл самоуправления как новой «публичности» заключается во взаимосвязи интересов личности, коллектива, общества и государства в целом5.
Представитель немецкой науки Е. Мейер, приступая к учению о самоуправлении, предупреждал: «Всякие теоретические стремления, имеющие целью понятие самоуправления построить из чистого эфира мысли, лишены сколько-нибудь прочного значения»6. Однако после советского периода участники процесса разработки новой российской Конституции оказались в ситуации, когда в части местного самоуправления им пришлось делать именно это.
На законодательном уровне понятие местного самоуправления получало различное наполнение (в Федеральном законе «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (ст. 2) и в Федеральном законе «Об общих принципах самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3, также ст. 2).
Нужно отметить, что подход к пониманию муниципальной власти именно как власти территориального коллектива воплощен в Европейской Хартии местного самоуправления, принятой 1985 г. (далее — Европейская Хартия).
В частности, в ст. 3 Европейской Хартии говорится, что «под местным самоуправлением понимается право и способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею»7.
Наличие в Европейской Хартии термина «публичные дела», с точки зрения понимания местного самоуправления как составной части публичной власти, свидетельствует о взаимосвязи местного самоуправления и государства.
Публичность как общая характеристика органов государственной власти и местного самоуправления находит свое закрепление и в основных законах некоторых субъектов РФ.
Так, в Уставе Московской области в главе 1.4 «Публичный характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления» содержится ст. 11, предусматривающая, что органы государственной власти и местного самоуправления Московской области обязаны регулярно информировать население области о своей деятельности, о положении дел в Московской области или на территории соответствующего муниципального образования (через областные и местные средства массовой информации, депутатские, общественные слушания, отчеты перед населением области)8.
Помимо публичности нужно отметить и общий характер преобразований на региональном и муниципальном уровне: тенденция на укрупнение получила реализацию сначала на уровне субъектов РФ, а потом и на уровне муниципалитетов.
Так, сначала был принят целый ряд федеральных конституционных законов об объединении сложноустроенных субъектов РФ9. На муниципальном уровне соответствующие преобразования происходили на основе принятых областных законов — административные реформы по укрупнению муниципальных образований.
Например, в Московской области в период 2014 — 2019 гг. была изменена территориальная организация местного самоуправления, и территория области в настоящее время разделена исключительно на городские округа10.
В Краснодарском крае было образовано семь городских округов, четыре из которых, по пред-
№ 2/2021
варительным данным Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, не соответствуют требованиям, предъявляемым к городским округам.
Ведется работа по укрупнению сельсоветов в Амурской области.
В Калининградской области планировалось с 1 января 2021 г. преобразовать 12 городских округов, не соответствующих требованиям, установленным Федеральным законом № 87-ФЗ, в муниципальные округа.
Везде основой проводимых преобразований были региональные законы.
Изучая правовую основу этих изменений, мы видим, что закрепление, например, одноуровневой структуры местного самоуправления в Московской области связано с активным участием органов государственной власти субъекта РФ в определении организации местного самоуправления на территории региона, фактически его унификации, и направлено на упрощение и удобство взаимодействия с местными органами власти11.
В связи с этим нельзя не отметить, что включенный в число предметов ведения Российской Федерации вопрос об организации публичной власти может получить и такую неожиданную реализацию, как организация на основе федерального закона межуровневых органов публичной власти, имеющих смешанную природу, в деятельности которых будет сочетаться решение вопросов как государственного, так и муниципального уровней власти.
Несмотря на организационную обособленность местного самоуправления от государственных органов власти, сейчас уже можно констатировать не только влияние государственных органов на местный уровень власти, но и в какой-то степени зависимость муниципалитетов от органов государственной власти субъектов РФ. Причем в самых разных сферах жизни.
Так, Конституционный Суд РФ в постановлении от 5 июля 2017 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан» исследовал ч. 2 ст. 40 Федерального закона «Об образовании», которая возлагала бесплатную перевозку школьников между поселениями на учредителя школы.
Конституционный Суд признал оспоренную норму не соответствующей Конституции, от-
метив при этом в резолютивной части постановления, что субъекты Российской Федерации не лишены возможности принять меры по финансовому обеспечению (софинансированию) осуществления данного полномочия муниципальных районов и городских округов12. Президент же Российской Федерации фактически подключил к решению этой проблемы и федеральные власти, отметив, что в рамках уже действующей федеральной программы за четыре года будет закуплено не менее 16 тыс. школьных автобусов13.
Достаточно небольшой объем положений, внесенных в Конституцию РФ в июле 2020 г. и посвященных единству органов публичной власти в РФ, тем не менее, дает весьма богатую пищу для предположений о путях реализации этих изменений. Причем касается это как взаимодействия органов государственной власти субъекта РФ и муниципалитетов на его территории, так и вопросов организации публичной власти на федеральных территориях. Возможность создания на территории РФ федеральных территорий предусмотрена теперь в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, причем с учетом особого статуса этих территорий организация публичной власти здесь тоже будет иметь значительную специфику и, предположим, вполне сможет обойтись без местного самоуправления. Отчасти такая мысль подтверждается потребностью федеральной власти в четком и отлаженном управлении — опять же из-за правового статуса такой территории.
На наш взгляд, хотя в нынешней Российской Федерации вполне развиты межведомственное и межуровневое взаимодействие (правда, чаще между федеральными органами власти и органами государственной власти субъектов РФ; органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления), изменение системы взаимодействия органов публичной власти разных уровней также может повлечь за собой структурные изменения в системе органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления в РФ, связанные с учреждением органов, не имеющих аналогов в настоящее время.
Внесенные в 2020 г. поправки в Конституцию РФ породили множество вопросов.
Думалось, что отчасти на них ответит Президент Российской Федерации В.В. Путин в своем Послании Федеральному Собранию. Но этого не произошло. Тем не менее Президент, обозначив общую направленность деятельнос-
№ 2/2021
ти властных структур на решение социально-экономических вопросов, проблем в сфере здравоохранения, поддержку материнства и детства, в числе иного:
■ обозначил в Послании принципиально новые механизмы развития субъектов РФ (в том числе выделение им денежных средств из Фонда национального благосостояния на определенные цели), а также
■ дал поручение Правительству РФ до 1 июня 2021 г. представить предложения по обеспечению долгосрочной устойчивости региональных и муниципальных финансов, повышению самостоятельности ре-
гионов14.
Внедрение принципов «социального казначейства», когда федеральные пособия, пенсии, надбавки и т.д. будут оформляться и выплачиваться в режиме «одного окна», также потребует не только организационного взаимодействия, но и дополнительного структурирования органов государственной и муниципальной власти, поэтому нынешняя система органов публичной власти может претерпеть вполне обоснованные изменения.
1 Авакьян СА. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития. С. 7—13. С. 13 // https://cyberleninka.ru/article/n/struktura-publichnoy-vlasti-v-rossii-problemy-formirovaniya-i-razvitiya/viewer
2 См., напр.: Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2003;
Сергеев АА. Местное самоуправление в системе институтов публичной власти современной России. Проблемы и перспективы развития местного самоуправления
в Российской Федерации: Сб. матер. Всерос. науч.-практ. конф. М.: РУДН, 2017. С. 97—105; и др.
3 Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: конституционные вопросы: Дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2003. С. 67—68.
4 Тихомиров ЮА. Публичное право: Учебник. М.: БЕК, 1995. С. 116.
5 Там же. С. 117.
6 Meier E. Verwaftungsrecht. 1904. С. 68.
7 Европейская Хартия местного самоуправления / / https://www.coe.int/ru/web/conventions/full-list/-con-ventions/rms/090000168007a105
8 Устав Московской обл. // https://mosreg.ru/doku-menty/normotvorchestvo/zakony/ustav-moskovskoy-oblasti
9 См., напр., ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» от 25.03.2004 № 1-ФКЗ;
ФКЗ «Об образовании в составе РФ нового субъекта РФ в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» от 14.10.2005 № 6-ФКЗ и др. // СПС «Консультант Плюс»
10 Органы местного самоуправления в Московской обл. // https:/ /mosreg.ru/pravitelstvo/podvedomstvennye-organizacii/organy-mestnogo-samoupravleniya
11 Разъяснение Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления «О некоторых аспектах образования городских и муниципальных округов путем объединения поселений в составе муниципального района и статуса населенных пунктов в границах объединяемых поселений после их вхождения в состав городского, муниципального округа» // http://komitet4.km.duma.gov.ru/ Voprosy-i-otvety/Razyasneniya-po-otdelnym-voprosam/ item/19985327/
12 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW 21 9531/92d969e26a4326c5d02fa79b8f9cf4994ee5633b/
13 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ // http://www.kremlin.ru/events/president/news/65418
14 Там же.
№ 2/2021
