CC BY
106УДК 342 ББК 67
DOI 10.24411/2073-3305-2021-2-96-100
К ВОПРОСУ О ЕДИНОЙ СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ
W W _ _
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Ольга Анатольевна ФРИЗЕН,
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Московского государственного областного университета
E-mail: ofa73@mail.ru
Аннотация. В связи с внесением изменений в Конституцию РФ в 2020 г. автор рассматривает вопросы организации единой системы органов публичной власти и отмечает, что новизна публичной власти как конституционной категории не означает ее действительной новизны. При сохранении имеющихся способов законодательного определения взаимоотношений уровней публичной власти в ближайшее время стоит ожидать, скорее всего, дополнительного перераспределения полномочий, но не образования новых органов власти.
Ключевые слова: единая система органов публичной власти; Конституция РФ; основные законы субъектов РФ; органы государственной власти федерации и субъектов; уровни публичной власти; перераспределение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.
TO THE QUESTION OF A UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITIES
IN THE RUSSIAN FEDERATION
Olga Anatolyevna FRIZEN,
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Municipal Law Moscow State Regional University
E-mail: ofa73@mail.ru
Abstract. In connection with the introduction of amendments to the Constitution of the Russian Federation in 2020, the author considers the issues of organizing a unified system of public authorities and notes that the novelty of public authority as a constitutional category does not mean its actual novelty. If the existing methods of legislative definition of the relationship between the levels of public authority are preserved, in the near future, one should expect, most likely, an additional redistribution of powers, but not the formation of new authorities.
Keywords: unified system of public authorities; The Constitution of the Russian Federation; basic laws of the constituent entities of the Russian Federation; government bodies of the federation and subjects; levels of public authority; redistribution of powers between federal government bodies and government bodies of the constituent entities of the Russian Federation.
Анализируя изменения, внесенные в Конституцию РФ в 2020 году, большинство исследователей вполне обоснованно отмечают включение публичной власти в число конституционных категорий: это, прежде всего, ст. 71 (в число предметов ведения Российской Федерации включена организация публичной
власти), ст. 80 и 83 (обеспечение Президентом РФ согласованного функционирования и взаимодействия органов, входящих в единую систему публичной власти; формирование Государственного Совета РФ в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти), ст. 132 (закрепле-
ние вхождения органов местного самоуправления и органов государственной власти в единую систему публичной власти в Российской Федерации, осуществление ими взаимодействия). Как видим, применительно к организации публичной власти речь идет об органах различного уровня, обладающих публично-властными полномочиями.
Безусловно, корректировка Основного закона Российской Федерации обусловила и необходимость обновления положений основных законов субъектов Российской Федерации. Так, в Алтайском крае создана комиссия Алтайского краевого Законодательного Собрания (далее — АКЗС) для подготовки предложений о внесении изменений в региональное и федеральное законодательство в связи с принятием поправки к Конституции РФ1 [1]. Основной задачей комиссии, созданной в октябре 2020 г., являются проведение детального анализа регионального законодательства, изменений в федеральной нормативной базе и разработка законопроектов, связанных с поправками. Так, депутаты АКЗС уже приняли краевые законы, в соответствии с федеральным законодательством изменяющие порядок назначения прокурора региона и наименование сенатора Совета Федерации, но главным документом, в который предстоит подготовить изменения, является Устав Алтайского края2.
В Устав Ростовской области внесены изменения в результате принятия областного закона от 1 марта 2021 г. № 433-3с «О поправках к Уставу Ростовской области», правда, они касаются изменения вида нормативного акта, которым регулируются определенные отношения3.
Стоит обратить внимание на то, что и до внесения поправок в Конституцию РФ субъекты РФ предусматривали возможность взаимодействия с другими органами публичной власти: так, в ст. 24 Закона Республики Коми от 17 ноября 2010 г. N° 129-РЗ «О Государственном Совете Республики Коми» предусмотрено осуществление Госсоветом Республики Коми4 взаимодействия в формах, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством Республики Коми, а также на основании заключаемых соглашений о сотрудничестве.
Часть 2 данной статьи определяет, что Государственный Совет республики в пределах своих полномочий осуществляет взаимодействие с главой Республики Коми и правительством Республики Коми, федеральными органами государственной власти, а также государственными органами Российской Федерации, органами местно-
го самоуправления в Республике Коми, общественными объединениями, иными органами.
Таким образом, нормативным актом данного субъекта Федерации предусмотрено взаимодействие при осуществлении публично-властных полномочий как с органами власти одного с ним уровня (регионального), так и с федеральными: здесь взаимодействие может иметь место как с федеральным органом законодательной власти (в рамках реализации законодательных функций), так и с федеральным органом исполнительной власти.
На взаимодействии органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления стоит остановиться особо, потому что в различных формах такое взаимодействие также осуществлялось и до внесения упомянутых изменений в Конституцию РФ, а после внесения изменений в Конституцию РФ в основные законы субъектов РФ также вносились изменения в части перераспределения полномочий5.
Так, в 2019 г. в Закон Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» была включена ст. 10.1 «Перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти Республики Башкортостан», в соответствии с которой органы государственной власти Республики Башкортостан осуществляют полномочия органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан, за исключением городского округа закрытое административно-территориальное образование город Межгорье Республики Башкортостан, по организации водоснабжения и водоотведения, отнесенные Федеральным законом от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоот-ведении» к полномочиям органов местного самоуправления.
Но взаимодействие возможно не только в результате передачи полномочий с одного уровня власти на другой. Важно, что и до корректировки в 2020 г. федеральных конституционных положений Закон Республики Башкортостан от 18 марта 2005 г. № 162-з «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» (ст. 4)6 предусматривал государственную поддержку местного самоуправления в Республике Башкортостан, в частности, обязанность органов государственной власти Республики Башкортостан создавать необходимые условия для становления и развития системы местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
В этом же региональном нормативном акте закреплено, что государственная поддержка местного самоуправления в Республике Башкортостан обеспечивается созданием необходимых правовых, организационных, материальных и финансовых условий для становления и развития местного самоуправления.
Хотя сказать, что в результате принятия данного закона были устранены проблемы, связанные с решением вопросов местного значения, нельзя. В этой связи представляется уместным обратиться к постановлению Конституционного Суда РФ от 5 июля 2017 г. № 18-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 40 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в связи с жалобой администрации муниципального образования городской округ город Сибай Республики Башкортостан»7. Здесь Конституционный Суд РФ рассматривал дело, связанное с организацией бесплатной перевозки обучающихся в муниципальных образовательных организациях, реализующих основные общеобразовательные программы, между поселениями, и постановил, что органы местного самоуправления, принявшие на обучение детей из других муниципалитетов, вправе требовать компенсации за перевозку детей из соседних муниципальных образований, где проживают эти дети.
Значительное количество нормативных актов субъектов РФ, изученное судьями Конституционного Суда РФ, показало, с одной стороны, устранение региональных властей от участия в решении вопроса финансирования перевозки детей, а с другой — участие органов государственной власти других субъектов РФ в решении аналогичных вопросов: в особом мнении судьи А.Н. Кокотова было отмечено, что «все же некоторые субъекты РФ берут на себя финансирование названной деятельности. Так, Закон Калужской области «Об образовании в Калужской области» предусматривает, что обучающимся в государственных и муниципальных образовательных организациях предоставляется транспортное обеспечение в виде организации бесплатной перевозки обучающихся с целью организации образовательного процесса как дополнительная мера социальной поддержки, реализуемая органом исполнительной власти Калужской области, осуществляющим государственное управление в сфере образования, за счет средств областного бюджета (статья 10)»8.
Нельзя не отметить, что Республика Башкортостан является и примером взаимодействия органов власти: так, в Государственном Собра-
нии — Курултае Республики Башкортостан 17 ноября 2020 г. образована рабочая группа по мониторингу исполнения законодательства Республики Башкортостан о перераспределении полномочий по предоставлению земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, между органами государственной власти Республики Башкортостан и органами местного самоуправления. В работе указанной группы принимают участие депутаты Государственного Собрания, министр земельных и имущественных отношений Республики Башкортостан, заместитель министра финансов Республики Башкортостан, председатель Совета при главе Республики Башкортостан по правам человека и развитию институтов гражданского общества, заведующий отделом по вопросам местного самоуправления Управления главы Республики Башкортостан по взаимодействию с муниципальными образованиями, представители органов местного самоуправления различных районов9.
В продолжение решения этого вопроса был принят Закон «О внесении изменений в статью 10№ Закона Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан», который вступил в силу 1 января 2021 г. Целью закона является создание единого для всей республики прозрачного механизма управления землей, государственная собственность на которую не разграничена.
В других субъектах РФ также в различных формах имело место взаимодействие органов власти: так, ч. 2 ст. 70 Устава Ростовской области предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Ростовской области областными законами с передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Кроме того, создано Управление по взаимодействию с органами местного самоуправления Правительства Ростовской области — структурное подразделение Правительства Ростовской области (Положение об управлении утверждено распоряжением губернатора Ростовской области от 13 мая 2019 г. № 121, далее — Положение)10. Среди иных функций управление также осуществляет взаимодействие с местными администрациями и иными органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции управления. В соответствии с п. 3.1.15 Положения управление организует работу по созданию условий для межмуниципального сотрудничества и взаимодействию органов исполнительной власти Ростовской области с Советом муниципаль-
ных образований Ростовской области. При этом в структуре управления есть отдел по взаимодействию с органами местного самоуправления (п. 5.1.3 Положения).
Несмотря на то, что данный орган, в числе иного, оценивает эффективность деятельности органов местного самоуправления, взаимодействует с органами местного самоуправления Ростовской области в части улучшения качества нормативных актов муниципальных образований, оказывая помощь в реализации функции нормотворчества, думается, что он может взаимодействовать с органами местного самоуправления и в части разрешения вопросов, возникающих при реализации переданных полномочий, хотя, безусловно, прежде всего здесь нужно учитывать тот порядок реализации полномочий, который предусмотрен в региональном законе. Отметим, что различные вопросы у муниципальных органов власти могут возникать в связи со значительным разнообразием передаваемых полномочий.
Например, Закон Ростовской области от 31 июля 2009 г. № 274-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями Ростовской области по предоставлению мер социальной поддержки отдельным категориям граждан»11 предусматривает передачу исполнительно-распорядительным органам муниципальных районов и городских округов в Ростовской области государственных полномочий Ростовской области по предоставлению мер социальной поддержки инвалидов по оплате жилого помещения и коммунальных услуг; ветеранов по оплате жилищно-коммунальных услуг, граждан по оплате жилищно-коммунальных услуг и т.п.
Закон Ростовской области от 26 декабря 2016 г. № 834-ЗС «О межбюджетных отношениях органов государственной власти и органов местного самоуправления в Ростовской области» определяет порядок взаимодействия органов государственной власти Ростовской области и органов местного самоуправления по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса12.
И, конечно, нужно отметить федеральные законы о передаче определенных полномочий субъекту РФ. Важно, что передаются достаточно разные полномочия, например:
■ Федеральный закон от 24 июля 2008 г. № 161-ФЗ «О содействии развитию жилищного строительства» предусматривает передачу органам государственной власти
субъектов РФ полномочий Российской Федерации по управлению и распоряжению земельными участками, иными объектами недвижимого имущества, находящимися в федеральной собственности (ст. 13)13;
■ Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 43-ФЗ «Об особенностях регулирования отдельных правоотношений в связи с присоединением к субъекту Российской Федерации — городу федерального значения Москве территорий и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» передает субъекту РФ — городу федерального значения Москве для размещения объектов федерального значения Российская Федерация полномочия, связанные с резервированием земель для федеральных нужд; с изъятием для федеральных нужд земельных участков и (или) иных объектов недвижимого имущества для размещения данных объектов федерального значения; по распоряжению земельными участками, находящимися в федеральной собственности и т.д.
Другие федеральные законы предусматривают возможность передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти при обращении лекарственных средств органам исполнительной власти субъектов Российской Федера-ции14, в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий15, в области пожарной безопасности16 и др.
В связи с вышеизложенным вполне обоснованным представляется вывод об установившемся единстве органов публичной власти в большей или меньшей степени в разных субъектах Российской Федерации задолго до внесения соответствующих изменений в Конституцию РФ, чему в немалой степени способствовал Конституционный Суд РФ.
Профессор С.А. Авакьян, анализируя ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, отмечает, что, помимо передачи полномочий федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, «можно ввести более гибкие формы взаимоотношений центра и регионов»: не только федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты, принятые в рамках полномочий федеральных органов17.
Продолжая эту мысль, добавим, что с большой степенью вероятности Государственный Совет РФ в рамках рассмотрения вопросов, касающихся согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государствен-
ной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления18, в том числе по вопросам передачи полномочий между названными органами, в целях достижения согласованного их решения, может быть наделен в будущем не только функциями по подготовке предложений Президенту РФ по решению указанных вопросов.
В целом же анализ полномочий действующих органов власти государственного и муниципального уровня позволяет думать, что реализация в едином ключе публично-властных полномочий возможна в результате дополнительного перераспределения этих полномочий, а образуемые структурные единицы государственных и муниципальных органов власти имеют своей целью, в числе иного, эффективное решение возникающих в связи с этим вопросов.
1 https://www.akzs.ru/news/mainnews/2021/03/16/21015/
2 Там же.
3 https://www.donland.ru/documents/13470/
4 Созданный в Республике Коми законодательный (представительный) орган власти Республики Коми называется Государственный Совет Республики Коми. Это закреплено в ст. 8 Конституции Республики Коми. См.: http://www.gsrk.ru/pages/pravovye_osnovy_deya-telnosti-1; ст.1 Закона Республики Коми от 17 ноября 2010 г. № 129-РЗ «О Государственном Совете Республики Коми».
5 Обновленная редакция ст. 132 Конституции РФ предусматривает возможность наделения органов местного самоуправления федеральным законом, законом субъекта РФ отдельными государственными полномочиями.
6 http://docs.cntd.ru/document/422455448
7 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_ 219531/
8 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_219531/9a0c165066ef7390106c3f01645e884bd0a c02e9/
9 http://gsrb.ru/ru/organization/committees/msu/ documents/
10 https://www.donland.ru/activity/2393/
11 http://docs.cntd.ru/document/895214381
12 https://www.donland.ru/documents/7462/
13 http://www.consultant.ru/document/cons_doc_ LAW_78700/80f97e033df590b083bd4f7d69a4318 01776c822/
14 Федеральный закон от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» // URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99350/ 45c92b851ed526d70f100df6dc96023f96dacc27
15 Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-03 «Об особо охраняемых природных территориях» (ст. 2.1) // URL: https://base.garant.ru/10107990/ 6a3eaa02cea3fe2db1e9b04e275d1439/
16 Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» (ред. от 22 декабря 2020 г.) (ст. 16.1) // URL: https://legalacts.ru/doc/FZ-o-pozharnoj-bezopasnosti/glava-iii/statja-16.1/
17 Авакьян СА. Структура публичной власти в России: проблемы формирования и развития // Вестник Сибирского юридического института. 2018. № 4 (33). С. 9 URL: https://cyberleninka.ru/article/n/struktura-publichnoy-vlasti-v-rossii-problemy-formirovaniya-i-razvitiya
18 Статья 6 Федерального закона от 8 декабря 2020 г. № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» // URL: https://rg.ru/2020/12/11/gosso-vet-dok.html
