CC BY
30
ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ,
международное сотрудничество
Д. МУРАТ,
адъюнкт* 3-го факультета (подготовки научных и научно-педагогических кадров) Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.11 — судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность.
УДК 351/354
Дата поступления: 15 марта 2020 г.
Дата принятия статьи в печать: 25 сентября 2020 г.
D. MUIR AT,
Adjunct**of the 3rd Faculty
(Training Scientific
and Scientific-Pedagogical Stuff)
Management Academy of the Ministry
of the Interior of Russia Russian Federation, 125171,
Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8
E-mail: [email protected]
Scientific specialty: 12.00.11 - Judicial Activity, Prosecutor's Activity, Human Rights.
Актуальные вопросы формирования системы заслуг (merit system) в государственной службе Монголии
Actual issues of formation of the merit system in the public service of Mongolia
Аннотация
Актуальность: настоящая статья посвящена проблематике политико-правовых реформ государственной службы Монголии, связанной с внедрением одного из новых механизмов правового регулирования - системы заслуг (merit system - мерит системы), закрепленной в законе Монголии от 7 декабря 2017 г. «О государственной службе» в современной редакции, требующей тщательного изучения, анализа и предложений в правоприменительной деятельности.
Постановка проблемы: в последние годы понятие «система заслуг» (merit system) стало одним из наиболее интересных, актуальных и востребованных понятий в среде монгольских ученых и исследователей, а также правопри-
Annotation
The relevance of the study: this article is devoted to the study of political and legal reforms of the civil service of Mongolia in connection with the introduction of one of the new merit-based legal regulation mechanisms - the merit system (merit system), enshrined in the law of Mongolia dated December 7, 2017 «On public service» in new edition requiring careful and extensive and study.
The problem statement: in recent years, the concept of "merit system" is one of the most interesting, relevant and sought-after concepts among Mongolian scientists and researchers, as well as law enforcement in the field of public service, which necessitated the adoption of the law of Mongolia «On public service» in the new editorial staff. In this regard, the authors of the new edition
* Ранее - оперативный сотрудник Главного управления исполнения судебных решений Монголии.
** Previously - an operational officer of the main Department for the enforcement ofjudicial decisions in Mongolia.
184
менителей в области государственной службы, что и обусловило в свое время необходимость принятия закона Монголии от 7 декабря 2017 г. «О государственной службе» в новой редакции. В связи с этим перед авторами новой редакции проекта указанного закона стала задача провести обширные научные исследования данного понятия и его применения, в том числе и с учетом зарубежного опыта.
Цель исследования: изучить особенности и целесообразность применения системы заслуг государственной службы Монголии; установить преимущества понятия «система заслуг» (merit system); определить степень актуальности применения понятия «система заслуг» (merit system) в государственной службе Монголии.
Методы исследования: в ходе исследования применялся диалектический, логический, функциональный, системно-структурный методы, анализ и синтез, дедукция, индукция, позволившие провести сравнительно-правовой анализ.
Результаты и ключевые выводы: при проведении авторского исследования установлено, что система заслуг (merit system) имеет довольно сложную структуру, и преимуществом данного понятия является обеспечение условий, которые исключат неуместное участие политических партий в назначении госслужащих на должности и их излишнее влияние на нормальную деятельность государственных органов. Главный акцент актуальности применения понятия «система заслуг» заключается в том, что все этапы государственной службы Монголии включают в себя систему карьерного роста, базирующуюся на системе заслуг. Несмотря на то, что показатели правонарушений в правоприменительной практике при назначении граждан на государственные должности все еще существуют, отчасти подобные факты связаны с так называемой системой добычи. Эта тенденция показывает, что на современном историческом этапе и в перспективе развития государственной службы Монголии необходимо четкое соблюдение закона и алгоритма правоприменения, связанного с системой заслуг.
Ключевые слова: государственная служба Монголии; система заслуг; система добычи; соотношение современных понятий; Закон «О государственной службе Монголии»; принципы системы заслуг.
of the draft of the said law are faced with the task of conducting extensive scientific research taking into account foreign experience.
The purpose of the study: to study the features and feasibility of applying the merit system of public service of Mongolia; to establish the advantages of the concept of "merit system" (merit system); determine the degree of relevance of the use of the concept of "merit system" (merit system) in the public service of Mongolia.
The research methods: in the course of the study, dialectical, logical, functional, systemic-structural methods were used, and analysis, synthesis, deduction, induction, which allowed a comparative legal analysis.
The result and key findings: when conducting the author's research, it was established that the merit system has a rather complex structure, and the advantage of this concept is to ensure conditions that preclude the inappropriate participation of political parties in the appointment of civil servants to posts and their excessive influence on the normal activities of state bodies. The main emphasis on the relevance of applying the concept of «merit system» is that all stages of Mongolian public service include a career development system based on a merit system. Despite the fact that the indicators of violations in law enforcement practice when appointing citizens to government posts still exist, partly such facts are associated with the so-called «extraction system». This trend shows that at the present historical stage and in the future development of the civil service of Mongolia. strict adherence to the law and enforcement algorithm related to the merit system is necessary.
Key words: Mongolian public service; merit system, production system; correlation of modern concepts; the law «On the Mongolian public service», principles of the merit system.
Введение
В современный период развития Монголии все чаще возникает потребность решения вопросов формирования системы учета заслуг
на государственной службе. Основными причинами такой потребности стали различные государственные предпосылки. Так, после перехода на демократическую систему разви-
тия общества граждане стали чаще требовать от правительства обеспечения устойчивого развития государства, кардинальной разработки и реализации эффективной политики во всех сферах жизни. Кроме того, монгольское население желает обеспечения доступности реализации полноценной политики в процессе укрепления демократических начал и принципов для всего народа.
В истории развития и реформирования государства в целом, как и системы государственной службы в частности, начиная с 1990 г. и по сегодняшний день осуществлялся целый ряд этапов развития. Первые четыре этапа знакомы государственным служащим Монголии, интересующимся вопросами формирования заслуг на государственной службе. Пятый этап был выделен нами самостоятельно, исходя из основных исторических тенденций развития госслужбы.
Итак, рассмотрим первый этап. Ключевой особенностью первого этапа реформ, т. е. исторического пятилетнего периода с 1990 по 1995 г., стало создание новой системы управления государственного органа в связи с принятием Конституции Монголии в новой редакции. В этот период времени также создается и новая система государственных органов, в том числе система правоохранительных органов на основе Конституции.
Второй этап — это период с 1995 по 2002 г., т. е. семь лет. Его начало ознаменовалось тем, что в 1995 г. был принят Закон Монголии от 12 января 1995 г. «О государственной службе», т. е. в государстве впервые был принят многоотраслевой закон, регулирующий основные отношения, возникающие в процессе государственной службы. Организация государственной службы и системы правоохранительных органов, в соответствии с данным законом, также стала важным историческим этапом в развитии современных систем и компонентов правоохранительных органов Монголии в этот период.
Третий этап охватывается шестилетним периодом — с 2002 по 2008 г. В самом его начале, т. е. в 2002 г., был принят Закон Монголии от 27 февраля 2002 г. «О финансовом управлении государственной службой», который установил методологию расчета эффективности деятельности государственной службы при планировании и подведении итогов деятельности, что являлось новейшим методологическим способом в системе государственной службы. Кроме того, на данном этапе повысились полномочия центрального государственного органа (Совета государственной службы), еще в большей степени утвердив его независимость от политики и обеспечив квалифици-
рованность государственной службы и правоохранительных органов.
Четвертый этап реформирования государственной службы длился девять лет с 2008 по 2017 г. Его долгую продолжительность можно объяснить тем, что в 2008 г. в Закон «О государственной службе» были внесены значительные изменения. В частности, государственным служащим было строго запрещено быть членами политических партий, участвовать в какой-либо политической пропаганде выборов, также было запрещено необоснованно увольнять или освобождать государственных служащих от должности [11, с. 83].
Следующий, предлагаемый для выделения непосредственно автором в результате проведенного научного исследования пятый этап проистекает из истории государства; это этап реформы государственной службы и правоохранительных органов, который начался с 2017 г. и продолжается по настоящее время.
Итак, 7 декабря 2017 г. Великим государственным хуралом Монголии был принят Закон «О государственной службе» в новой редакции, который положил начало новому этапу развития и реформирования системы государственной службы. С этого времени реформа государственной службы и правоохранительных органов была направлена на то, чтобы отделить государственную службу от политики и внедрить систему заслуг (merit system — мерит систему), которая обеспечивает квалифицированность и стабильность системы государственной службы и правоохранительных органов, основанной на компетенции государственных служащих [7].
Следует уточнить, что термин «заслуга» или «merit» может означать «заслугу, положительные стороны сотрудников, приемлемость». В области управления человеческими ресурсами (т. е. кадрового управления) такое понятие разъясняет, что подбор, прием и назначение сотрудника и кандидата осуществляется на основе соответствующих с человеческим потенциалом сотрудника основных требований к государственным служащим, которые необходимы для реализации целей и функций государственного органа [3, с. 63].
Под системой заслуг (от англ. «merit system») понимается практика продвижения и найма государственных служащих, основанная на их компетентности, а не на их политических связях и взглядах. Кроме того, система заслуг предполагает карьерное продвижение государственных служащих и конкурсы на замещение вакантных должностей, в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой госслужащих [11, с. 15].
Так, согласно ст. 3.1.3 Закона Монголии от 7 декабря 2017 г. «О государственной службе» термин «система заслуг» означает, что при решении вопросов отбора и приема граждан на государственную службу, дальнейшего прохождения, выдвижения и вознаграждения необходимо опираться на личные знания, образование, профессию, специализацию, навыки, опыт и результаты работы1.
Исходя из изученной нами литературы и мнений ученых о системе заслуг, следует сделать вывод о том, что существуют два разных подхода к трактованию системы заслуг (merit system), а именно в узком и широком содержательных смыслах.
Так, одна группа ученых считает, что система заслуг является только частью человеческого ресурса при отборе, назначении и продвижении по службе госслужащих. Другая группа ученых убеждена, что это управление человеческими ресурсами, осуществляемое путем отбора и продвижения госслужащих на государственной службе, с созданием соответствующей системы классификаций, приоритетов, зарплат и премий, поощрения хорошего выполнения работы, а также определения основных направлений политики
1 О государственной службе: закон Монголии от 7 декабря 2017 г. // Трийн мэдээлэл. 2018. № 1. Ст. 1006.
в области обучения и развития госслужащих и т. п. [1, с. 57].
Государственная служба Российской Федерации, исходя из кадровой политики [5, с. 10], по многим параметрам в основном преобладает, например, над «системой добычи» [3]. Как свидетельствуют исторические данные, в советский период развития России и на этапах так называемой «перестройки», когда президентами России были М. С. Горбачев и Б. Н. Ельцин, система комплектования кадров государственного аппарата в Российской Федерации использовалась по так называемой системе добычи.
Система добычи (образовано от англ. «spoils system») — практика продвижения и найма правительственных служащих, когда победившие на выборах президент или партия формируют состав государственных органов из своего окружения и своих сторонников. При такой системе во власть допускаются только хорошо знакомые «политической элите» люди, связанные круговой порукой [9].
Таким образом, система заслуг (merit system) — практика продвижения и найма правительственных служащих, основанная на их компетентности, а не на их политических связях — является противоположностью системы добычи, хотя формально конкурсы проводятся и там и там (табл.).
Сравнительная таблица основных отличительных критериев системы добычи и системы заслуг
Таблица
Системы Критерии Система добычи Parrainage (франц.) Paternalisme (англ.) Spoils system (америк.) Система заслуг Concours (франц.) Merit system (америк.)
1 2 3
Оперативность формирования государственного аппарата Быстро Медленно
Служебная верность руководителю Предан Самостоятелен
Квалификация служащего Решающего значения не имеет Высокая
Образование Не требуется Специалист управления
Принцип Лояльности Нейтральности
Стоимость системы Дешево Дорого
186
Таким образом, основным отличием системы заслуг от системы добычи являются специальные требования к качествам государственного служащего, к его квалифи-
кации в области государственного управления [6].
В США, например, во время реформы государственной службы в 1883 г. Конгресс принял
Закон о гражданской службе, известный обществу как закон Пэндлтона («Закон об организации гражданской службы»), который сделал систему заслуг обычной практикой. Законом Пэндлтона вводились конкурсы и экзамены на замещение государственных должностей, запрещалось использование служебного положения в политических целях, возбранялись побочные доходы чиновников [8].
Многие ученые приводят в своих работах ряд примеров и выводов о системе заслуг (merit system) государственной службы США.
Научный анализ, проведенный нами, показал, что в целом в системе заслуг можно выделить 9 принципов и 12 запрещающих положений, вместе с тем напрямую соотносящихся друг с другом.
Первоначально рассмотрим 9 принципов системы заслуг:
1. При подборе и приеме на государственную службу сотрудников, а также их назначении на должность следует придерживаться принципов открытости и честности, а также конкуренции.
2. Равное и справедливое отношение к персоналу и к кандидатам.
3. Равная оплата за работу равной ценности и поощрение хорошего исполнения работы.
4. Предпочтение честности, справедливости поведения отдельного сотрудника и заботы об общественном мнении.
5. Эффективное, действенное использование и управление сотрудниками.
6. Учет результатов работы сотрудника при решении любой служебной проблемы, связанной с использованием человеческого ресурса (повышение, понижение, вознаграждение, наказание, продвижение по службе, увольнение, отстранение кадров и т. д.).
7. Эффективное обучение персонала для улучшения служебных показателей государственного органа и сотрудника.
8. Защита сотрудников от негативных политических последствий и принуждений.
9. Обеспечение независимости служебной деятельности госслужащих от политического влияния [2, с. 213].
Далее подробнее остановимся на 12 запрещающих положениях или действиях системы заслуг (merit system) в управлении человеческим ресурсом2. Так, в частности, запрещается [2, с. 12]:
1. Проявлять дискриминацию в отношении какого-либо служащего или кандидата
2 В нормативных правовых актах Монголии термин «человеческий ресурс» начал употребляться в связи с принятием Закона «О государственной службе», который действует с 1995 г. Поэтому в этой статье мы употребляем термин «человеческий ресурс» равнозначно (тождественно) терминам «кадры» или «персонал».
на занятие должности по признаку расы, цвета кожи, национального происхождения, пола, физических недостатков, семейного положения или политической принадлежности.
2. Принуждать лицо к политической деятельности или совершать действия против какого-либо служащего или кандидата на занятие должности.
3. Заставлять сотрудника или кандидата совершать противоправные действия.
4. Вводить в заблуждение любого сотрудника или препятствовать осуществлению им прав на участие в конкурсе при найме на службу.
5. Влиять на какое-либо лицо таким образом, чтобы оно отказалось от участия в конкурсе на замещение должности с целью улучшить и ухудшить перспективы других сотрудников при найме на службу.
6. Оказывать предпочтение или предоставлять преимущество, не предусмотренное законом, или применять особые правила служащего либо кандидата на занятие должности с целью улучшить и ухудшить перспективы других лиц при найме на службу.
7. Назначать, нанимать или отстаивать назначение, наем на должность государственной службы любого лица, которое является родственником ответственного должностного лица.
8. Совершать или отказывать в совершении кадровых действий в отношении любого служащего или кандидата на занятие должности в порядке наказания за публичное оглашение информации.
9. Совершать или отказывать в совершении действия в отношении служащего или кандидата на занятие должности в виде наказания за реализацию права на обжалование, которое установлено законом.
10. Проявлять дискриминацию в отношении служащего или кандидата за несвязанные со служебной деятельностью действия.
11. Совершать или отказывать в совершении действий, которые нарушают какой-либо закон, реализующий принципы системы заслуг.
12. Умышленно нарушать многолетние привилегии сотрудника за прохождение службы.
Таким образом, государственная служба в значительной степени должна быть независима от политики. В ней прежде всего важно соблюдать обеспечение государственной службы квалифицированным человеческим ресурсом.
Обобщая всю вышеизложенную информацию, приходим к следующим выводам.
В ходе проведения анализа системы государственной службы Монголии нами выявлены проблемы, усложняющие функционирование структуры такой системы, например — проблемы применения системы добычи. Основы-
188
ваясь на основных идеях действующего Закона «О государственной службе» и других нормативных актах, которые регулируют управление человеческим ресурсом, можно утверждать, что система государственной службы Монголии, имеющая систему заслуг (merit system), включающую все аспекты карьерной системы [4, с. 18], должна расцениваться как наиболее эффективная и перспективная.
Основанием для реализации такого вывода могут послужить, например, следующие требования:
— в соответствии с законом Монголии от 7 декабря 2017 г. «О государственной службе» Монголия должна придерживаться в деятельности принципов профессионализма и стабильности;
— от граждан, впервые поступивших на государственную службу, в соответствии с законом и другими положениями о государственной службе требуются соответствующие специализация, образование и навыки;
— приостановка партийной принадлежности государственных служащих, предоставление условий защиты от незаконного увольнения и необоснованного перевода сотрудников на другую должность не должна реализовывать-ся в зависимости от результатов политических выборов;
— заработная плата государственных служащих должна базироваться на методе сетевого вознаграждения, который является основной характеристикой системы карьерного роста, исходя из иерархии должностей и стажа службы3;
3 О государственной службе: закон Монголии от 7 декабря 2017 г. // Терийн мэдээлэл. 2018. № 1. Ст. 1008.
Список литературы:
1. Батсух Ш. Терийн албаны шинэтгэлийн асуудлууд // Терийн алба, Хуний неец. УБ.,
2017.
2. Байгал Д. Терийн албаны тогтолцоо // Терийн алба, Хуний неец. УБ., 2017.
3. Ветрова Е. А. Основы государственного управления: учеб.-метод. пособ. 2-е изд. М.,
2018.
4. Зумбэрэлхам Д. Монгол Улсын терийн ал-банд мерит зарчмыг телевшуулэх нь / Терийн алба, Хуний неец. УБ., 2017.
5. Лозовицкая Г. П. Генезис формирования кадровой политики МВД России: научно-исследовательский аспект // Российская полиция: три века служения Отечеству: сборник статей Юбилейной междунар. науч. конф.: в 2 ч. / под ред. В. Л. Кубышко. М., 2019.
— установленный срок стажерства, максимального возраста службы, системы обучения должны быть включены в систему оценки эффективности работы.
Несмотря на то, что вышеприведенные выводы нашего анализа сделаны преимущественно на основе нормативных правовых актов, касающихся системы и принципов государственной службы Монголии, они могут свидетельствовать и о том, что показатели правонарушений, как следует из правоприменительной практики, объясняются и тем, что система государственной службы Монголии все еще отчасти сохраняет систему добычи.
Например, после выборов парламента в 2016 г. (Государственного Великого Хурала) выигравшая партия назначила на вышестоящие государственные должности лиц из своего окружения и окружения своих сторонников.
Поэтому одним из наиболее важных направлений по реализации системы заслуг в системе государственной службы или в системе правоохранительных органов является обеспечение условий, которые исключат участие политических партий в назначении госслужащих на должности и их влияние на нормальную деятельность государственных органов.
Таким образом, как следует из сложившейся практики «от системы добычи к системе заслуг», за исторический период развития государственной политики человеческого ресурса Монголии, начинающегося с 1990 г., можно почерпнуть как положительный, так и отрицательный опыт, который необходимо учитывать при дальнейшем формировании эффективной системы заслуг (merit system — мерит системы) в государственной службе Монголии и развитии этого института в новых законодательных актах.
References:
1. Batsyh Sh. Terijn albany shinetgelijn asu-udluud // Terijn alba, Hynij neec. UB.,
2017.
2. Bajgal D. Terijn albany togtolcoo // Terijn alba, Hynij neec. UB., 2017.
3. Vetrova E. A. Osnovy gosudarstvennogo up-ravleniya: ucheb.-metod. posob. 2-e izd. M.,
2018.
4. Zumberelham D. Mongol Ulsyn terijn alband merit zarchmyg televshyylekh n' / Terijn alba, Hynij neec. UB., 2017.
5. Lozovickaya G. P. Genezis formirovani-ya kadrovoj politiki MVD Rossii: nauchno-issledovatel'skij aspekt // Rossijskaya policiya: tri veka sluzheniya Otechestvu: sbornik statej Yubilejnoj mezhdunar. nauch. konf.: v 2 ch. / pod red. V. L. Kubyshko. M., 2019.
6. Официальный сайт «Национальный от- 6. крытый институт г. Санкт-Петербург». URL: https://noironline.ru/ (дата обращения: 07.03.2020). 7.
7. Терийн албаны зевлел // Официальный сайт Совета государственной службы Монголии. URL: http://www.csc.gov.mn/s/9/9 (дата обращения: 10.02.2020). 8.
8. Толкование слов «Система заслуг» // Официальный сайт словари и энциклопедии. URL: https://dic.academic.ru/dic. nsf/ruwiki/1439399/ (дата обращения: 9. 04.02.2020).
9. Толкование слов «Система добычи» // Официальный сайт Академик и Толкования. URL: https://academic2.ru/Си- 10. стема%20добычи_27641798 (дата обращения: 07.03.2020).
10. Формирование кадровой политики и управление персоналом государственной службы: 11. учеб. пособ. / Н. В. Сердюк и др.; под общей
ред. Г. П. Лозовицкой. М., 2019.
11. Цогтоо Б., Монгол Улсын терийн хегжилт, мерит тогтолцооны асуудлууд / Терийн алба, Хуний неец. УБ., 2017.
Oficial'nyj sajt «Nacional'nyj otkrytyj institut g. Sankt-Peterburg». URL: https://noironline. ru/ (data obrashcheniya: 07.03.2020). Terijn albany zevlel // Oficial'nyj sajt Soveta go-sudarstvennoj sluzhby Mongolii. URL: http:// www.csc.gov.mn/s/9/9 (data obrashcheniya: 10.02.2020).
Tolkovanie slov «Sistema zaslug» // Oficial'nyj sajt slovari i enciklopedii. URL: https://dic. academic. ru/ dic. nsf/ruwiki/1439399/ (data obrashcheniya: 04.02.2020). Tolkovanie slov «Sistema dobychi» // Oficial'nyj sajt Akademik i Tolkovaniya. URL: https://ac-ademic2.ru/Sistema%20dobychi_27641798 (data obrashcheniya: 07.03.2020). Formirovanie kadrovoj politiki i upravlenie personalom gosudarstvennoj sluzhby: ucheb. posob. / N. V. Serdyuk i dr. ; pod obshchej red. G. P. Lozovickoj. M., 2019. Cogtoo B, Mongol Ulsyn terijn hegzhilt, merit togtolcoony asuudluud / Terijn alba, Hynij neec. UB., 2017.
Для цитирования:
For citation:
Мурат Д. Актуальные вопросы формирования системы заслуг (merit system) в государственной службе Монголии // Труды Академии управления МВД России. 2020. № 3 (55). С. 183-189.
Murat D. Actual issues of formation of the merit system in the public service of Mongolia // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2020. № 3 (55). P. 183-189.
189
