CC BY
125
1 fMfc^
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) ОРГАНОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
DOI: http://dx.doi.org/10.14420/ru.2019.6.2
Серова Юлия Владимировна, магистрант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, e-mail: serova-mail@mail.ru.
Аннотация. В статье анализируются актуальные проблемы законотворче-
ской деятельности субъектов Российской Федерации. Автор рассматривает такие вопросы как: 1) влияние централизации власти на законотворчество субъектов РФ; 2) возложение полномочий на органы государственной власти субъектов РФ; 3) сокращение компетенции законодательных органов субъектов РФ; 4) усиление исполнительной власти и декоративная роль законодательного органа; 5) неэффективность законодательных инициатив парламентов субъектов РФ в Государственной Думе Федерального Собрания; 6) слабая системность принимаемых законодательных решений; 7) отсутствие мониторинга государственной правотворческой политики; 8) фактически однопартийная политическая система.
Автором предлагается решение данных проблем в совокупности, а также указываются пути повышения эффективности регионального законотворчества. Статья основана на статистических данных о законодательном процессе.
В статье подчёркивается необходимость скорейшего реагирования на обозначенную проблему.
Ключевые слова: законотворчество; законодательный орган; представительство;
федерализм; предмет ведения; регулирование; законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации; законодательная инициатива; компетенция; разделение предметов ведения и полномочий; государственная власть; законодательный аппарат; парламент; парламентаризм; правотворчество; правотворческий процесс; законодательный процесс; юридическая техника; структура нормативного акта; язык закона; правовая культура законодателя.
Законодательная власть является важным инструментом решения большинства социально-экономических проблем общества. Теоретическое осмысление данного института, изучение проблем его организации и деятельности не теряет актуальности 1. Анализ законотворческой практики субъектов Российской Федерации, научных публикаций и политических доктрин свидетельствует о том, что значительная часть проблем правотворчества заложена в деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации и носит системный характер.
Статья 5 Конституции РФ, закрепляющая за субъектами Российской Федерации право на разработку и принятие собственных нормативных правовых актов, установила правотворчество субъектов РФ как элемент конституционного строя.
Процесс регионального законотворчества регулируется Федеральным законом № 184-ФЗ от 06.10.1999 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», конституциями, уставами и законами субъектов РФ, а также регламентами региональных парламентов.
Именно региональные парламенты, являясь органами законодательной власти субъектов РФ и обладая компетенцией в сфере законотворчества, представляют волю граждан, проживающих в субъектах РФ.
Проблемы функционирования законодательных органов субъектов РФ сочетают проблемы общего характера и проблемы собственно органов законодательной власти субъектов РФ.
1) Основной проблемой общего характера является возрастающая централизация правового регулирования во всех значимых сферах общественной жизни 2. Выстроенная жёсткая система власти приводит к деградации государственных и общественных институтов и снижению качества и эффективности их работы.
В сфере федеративного устройства данная тенденция проявляется, в том числе, в перераспределении подлежащих нормативному регулированию сфер от органов государственной власти субъектов РФ к федеральным органам государственной власти РФ. При этом совершенно очевидна необходимость самостоятельного правового регулирования субъектами РФ вопросов, которые в соответствии со ст. 71 Конституции РФ являются предметами их ведения.
Нормативные правовые акты некоторых субъектов РФ противоречат федеральным законам, но, тем не менее, существуют и исполняются, что, разумеется, разрушает и дестабилизирует правовое поле Российской Федерации.
1 Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
2 Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. 2011. № 10. С. 29.
Право и современные государства 6/2019
Так, по данным Министерства юстиции РФ 1, по состоянию на декабрь 2019 г в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов РФ содержалось 932 450 действующих актов, из которых федеральному законодательству соответствовало меньше половины - 425 038 актов.
Субъекты РФ многочисленны и имеют определённые особенности, однако они не должны создавать собственное законодательство в полном смысле слова: региональный законодатель должен дополнять федеральное законодательство, развивая отдельные его положения в целях отражения исторической, национальной, культурной, географической и иной специфики субъектов РФ.
Требуется сформировать более совершенную, логичную, нацеленную на результат систему, принимающую во внимание как интересы субъектов РФ, так и интересы государства в целом, соблюдая правовые процедуры согласования возникающих разногласий.
Законотворчество - это особый вид деятельности, направленный на создание и совершенствование единой, внутренне слаженной и непротиворечивой системы норм, регулирующих отношения в обществе. Такая деятельность должна отличаться научностью и демократизмом, а также соответствовать праву.
2) Актуальная проблема общего характера заключается также в том, что федеральным центром возлагаются дополнительные задачи на регионы в отсутствие соответствующего финансового обеспечения.
Так, например, принятый 30.12.2008 г. Федеральный конституционный закон о поправке к Конституции РФ № 7-ФКЗ «О контрольных полномочиях Государственной Думы в отношении Правительства Российской Федерации» повлёк за собой наделение и региональных парламентов соответствующими полномочиями.
Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает, что законодательные органы совместно с другими уполномоченными органами осуществляют контроль за соблюдением и исполнением законов субъектов РФ, исполнением бюджетов субъектов РФ, а также бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, соблюдением установленного порядка распоряжению собственностью субъектов Российской Федерации.
В настоящее время высшие должностные лица субъектов РФ ежегодно отчитываются перед парламентами о результатах деятельности высшего органа исполнительной власти субъекта РФ.
1 Сведения о состоянии федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в электронном виде // Министерство юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust.ru/ru/2019/svedeniya-o-sostoyanii-federalnogo-registra-normativnyh-pravovyh-aktov-subektov-rossiyskoy.
В связи с внедрением парламентского контроля видится оправданным закрепление в статусе законодательных органов субъектов Российской Федерации контрольной функции, а также принятие соответствующего нормативного правового акта, устанавливающего реальные механизмы воздействия на должностных лиц.
При определении в нормативных правовых актах правового статуса и компетенции органов государственной власти следует исходить, прежде всего, из их функционального предназначения. Только сконструированная на основе такого подхода система государственных органов способна обеспечить эффективное осуществление властных полномочий этими органами.
С учётом сказанного, обоснованным представляется закрепление в конституциях и уставах субъектов РФ положений о подотчётности и подконтрольности глав высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ не только Президенту РФ и федеральным органам государственной власти, но и представительным органам субъектов РФ в пределах их компетенции.
3) Проблемным является постепенное уменьшение установленных федеральным законодательством полномочий региональных парламентов.
В настоящее время часть общественных отношений в регионах фактически регулируется актами органов исполнительной власти субъектов РФ, несмотря на то, что это противоречит их правовой природе. Региональные законы в таких случаях носят рамочный характер.
4) Усиление исполнительной власти в субъектах Российской Федерации приводит к безоговорочной поддержке депутатами региональных парламентов законодательных инициатив высшего должностного лица субъекта РФ.
Складывается ситуация, при которой депутаты законодательных органов субъектов РФ участвуют в законотворческом процессе формально -голосуя «за» лишь для того, чтобы соблюсти процедуру принятия нормативного правового акта. Парламентарии становятся своего рода «декорациями», что нивелирует их значимость.
5) Подавление федеральным центром законотворческих инициатив парламентов субъектов РФ неизбежно ведёт к потере заинтересованности субъектов Российской Федерации участвовать в развитии государства, а также застою в экономике и социальной сфере.
Изучение показателей эффективности законодательных инициатив парламентов субъектов РФ осуществляется практически с самого основания данного правотворческого субъекта 1 и ведётся до сегодняшнего дня 2. Статистика демонстрирует исключительно низкий процент проходимости законопроектов представительных органов субъектов РФ (рис. 1).
1 Бошно С. В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997; Бошно С. В. Формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003.
2 Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации. М.: Статут, 2017.
26 Право и современные государства 6/2019
Рис. 1. Соотношениепринятых,отклонённыхи переходныхпроектов по субъектам права законодательнойинициативы
Из подготовленных Аналитическим управлением Аппарата Государственной Думы данных о законотворческой деятельности шестого созыва следует, что субъекты РФ внесли на рассмотрение Государственной Думы шестого созыва 2 047 законопроектов, из которых 419 законопроектов перешло на рассмотрение седьмого созыва, 1471 законопроект был отклонён, снят с рассмотрения или возвращён субъекту законодательной инициативы, и лишь 157 законопроектов были приняты Государственной Думой РФ.
Для разрешения обозначенной проблемы представляется необходимым подготовить и принять закон о консолидированной законодательной инициативе субъектов РФ, а также о порядке учёта мнения субъектов РФ по принимаемым федеральным центром законам. Возможно, такое законодательное решение повысит качество законопроектов представительных органов субъектов Российской Федерации.
6) Каждая отдельно взятая законодательная инициатива должна соответствовать чёткой цели, для достижения которой она принимается, которую необходимо прямо указывать и в тексте, и в названии проекта нормативного правового акта.
Например, в проекте нормативного правого акта субъекта РФ следует указывать, на основании и во исполнение какого федерального закона он принимается, или то, что он принимается в качестве акта опережающего правового регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.
Указание на цель принятия позволит установить отраслевую взаимосвязь нормативных правовых актов, а также обеспечить наибольшую определённость в упорядочиваемых вопросах, в том числе для обычных граждан, не участвующих в законотворческом процессе.
7) В Российской Федерации отсутствует система мониторинга правовой практики, осуществляемой в государстве 1. Функционировать такая система может, в том числе на основе создаваемых региональных центров пра-
1 Чиркин В.Е. Законодательная власть. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015.
вового мониторинга 1, эмпирических исследований, включая «замеры» прогностического свойства по применению действующего законодательства и проведения независимой экспертизы последствий принимаемых законов.
Волюнтаристское отношение к правоприменительной практике неизбежно вызывает неуважение и к нормам закона, и к тем, кто эти нормы принимает.
8) Недоверие к законодательной власти связано с тем, что формирование де-факто однопартийной системы с существованием партий-сателлитов вытеснило из политического поля реальную оппозицию. Граждане понимают, что при принятии законов реально учитывается только одна точка зрения - власти.
Федеральный законодатель свёл к минимуму существующие средства выражения общественного мнения: утрачивает значение категория «общественное объединение», прекращают свою деятельность общественные движения (активно действует только Общероссийский народный фронт, лидером которого является Президент РФ); усложняется процедура согласования митингов и демонстраций.
При этом, как обращают внимание учёные-конституционалисты 2, новые средства проявления влияния общества на власть не получают законодательного закрепления.
Так, например, императивные референдумы крайне затруднительны организационно и материально; консультативные референдумы в большинстве субъектов РФ не предусмотрены; народная правотворческая инициатива в виде внесения проектов нормативных правовых актов на федеральном уровне не предусмотрена Конституцией РФ; публичные слушания проводятся нерегулярно и неэффективно.
Представляется необходимым вовлекать общественность в законотворческий процесс, поскольку это позволит парламентариям услышать ещё одну точку зрения и, как результат, лучше понять и прочувствовать проблемы, которые необходимо разрешить законодательным путём.
Что касается проблем собственно органов законодательной власти субъектов РФ, следует осуществлять мониторинг качества самих нормативных правовых актов: каждый нормативный правовой акт должен быть чётким, ясным, определённым, логичным; не должно быть чрезмерной унификации нормативных правовых актов.
В нормативных правовых актах субъектов РФ нередко встречаются нарушения структурных правил построения акта, не соблюдается выработанный порядок конструирования норм, а сами законодательные конструкции не соответствуют требованиям юридической техники законотворчества, что существенно снижает их качество и делает их менее эффективными.
1 Арзамасов Ю. Г. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М.: Юрлитинформ, 2013.
2 Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения: сб. матер. Междунар. науч. конф. М.: Юстицинформ, 2015. С. 12.
Право и современные государства 6/2019
Необходимо также повышать уровень профессиональной подготовки самих парламентариев и аппарата законодательного органа.
Многие региональные депутаты не имеют юридического образования и редко переизбираются более двух раз. Это приводит к тому, что большое количество народных представителей не имеет релевантного опыта, навыков и знаний для максимально результативной деятельности на занимаемой позиции.
Подводя итог сказанному, следует подчеркнуть, что законодательная власть в силу своего представительного характера способна как укрепить, так и раздробить государство.
В настоящее время мы наблюдаем ситуацию, при которой граждане не доверяют государству, т. к. они лишены возможности деятельно участвовать в его жизни, а также избирать тех кандидатов в представительные органы, которых они сами считают достойными, а избранные представители не имеют достаточных механизмов, а иногда и навыков для осуществления государственной власти.
Перед законодательными органами стоит задача упорядочения нормотворчества и сдерживания излишних устремлений к принятию актов разного вида, зачастую плохо проработанных технически и не всегда социально и экономически обоснованных.
Система законодательной власти в субъектах РФ до сих пор не использует всех своих возможностей для самосовершенствования и совершенствования жизни общества.
Претворение в жизнь предложенных выше идей решит часть актуальных проблем законотворческой деятельности законодательных (представительных) органов субъектов РФ и укрепит российскую государственность.
Акты субъектов РФ должны занимать соответствующее их конституционному статусу положение в общей системе нормативных правовых актов государства. Законодательные органы субъектов Федерации должны качественно выполнять свои функции в соответствии с разделением предметов ведения и полномочий между уровнями власти в федеративном государстве. Взаимодействие федерального законодателя с представительными органами субъектов РФ нуждается в концептуальной проработке, так как имеются объективные данные о практически полном провале данного субъекта права законодательной инициативы в общегосударственном парламенте - Государственной Думе.
Библиографический список
1. Арзамасов Ю. Г. Концепция мониторинга нормативных правовых актов. М.: Юрлитинформ, 2013.
2. Бошно С. В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1997.
3. Бошно С. В. Формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. М., 2003.
4. Каменская Е. В. Региональное правотворчество в Российской Федерации (вопросы теории): дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2011.
5. Конституционная теория и практика публичной власти: закономерности и отклонения: сб. матер. Междунар. науч. конф. М.: Юстицин-форм, 2015. С. 12.
6. Постников А. Е. Тенденции развития институтов конституционного права // Журнал российского права. 2011. № 10.
7. Сведения о состоянии федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в электронном виде // Министерство юстиции Российской Федерации. URL: https://minjust. ru/ru/2019/svedeniya-o-sostoyanii-federalnogo-registra-normativnyh-pravovyh-aktov-subektov-rossiyskoy.
8. Чиркин В. Е. Законодательная власть. М.: Норма: ИНФРА-М, 2015.
9. Шахрай С. М. Конституционное право Российской Федерации. М.: Статут, 2017.
