CC BY-NC-ND
108
С.В. Орлов
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В МОСКВЕ
В статье рассмотрены вопросы повышения эффективности использования имущества, находящегося в собственности Москвы. Это может быть достигнуто за счет таких мероприятий, как капитальный ремонт, реконструкция, реновация, аренда, государственно-частное партнерство, реформирование государственных унитарных предприятий.
Ключевые слова: аренда, государственная собственность, государственно-частное партнерство, государственное унитарное предприятие, капитальный ремонт, нежилой фонд, реконструкция, реновация, техническое состояние.
Управление собственностью Москвы должно служить не только развитию экономики города и обеспечению эффективного использования имущества, но и достижению социально значимых целей - созданию благоприятных условий жизни для москвичей путем обеспечения доступности необходимых товаров и услуг, удовлетворения их материальных и духовных потребностей в области образования, здравоохранения, социальной защиты, развития их деловой активности, создания комфортных условий труда и отдыха.
В соответствии со статьями 72 и 73 Конституции РФ, статьями 5 и 26 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» управление и распоряжение собственностью субъект РФ осуществляет самостоятельно в рамках его гражданской право-
© Орлов С.В., 2012
Актуальные проблемы управления государственной собственностью в Москве
субъектности, а порядок управления и распоряжения собственностью устанавливается региональными законами. При этом главной особенностью указанной правосубъектности является функциональное назначение собственности - использование только для достижения целей, стоящих перед органами власти и направленных на реализацию их конституционных полномочий. Эффективное использование находящегося в собственности города имущества нацелено на последующее направление полученных доходов на различные социальные цели, а также на реализацию целого комплекса программ имущественного участия города в поддержке социально значимых объектов, таких как поддержка малого и среднего предпринимательства, сохранение памятников истории и культуры и создание на их базе различных культурных центров, размещение в объектах нежилого фонда города объектов социально-бытового назначения шаговой доступности (магазинов, парикмахерских, аптек).
В Москве действует целый ряд законов, регулирующих вопросы управления и распоряжения собственностью: «Об основах управления собственностью города Москвы», «О землепользовании в городе Москве», «Об имущественной казне города Москвы», «О государственном имуществе города Москвы», «О приватизации государственного имущества города Москвы».
В столичном мегаполисе в соответствии с федеральным и городским законодательством ведутся кадастровый, технический, бюджетный и специализированный учеты объектов нежилого фонда, а также учет таких объектов в Едином реестре собственности города Москвы. Вместе с тем пока нет полной информации обо всех объектах собственности города, их пригодности для использования по различному целевому назначению. Реестровые дела объектов нежилого фонда должны быть сформированы в электронном виде до конца 2011 года.
Необходимо формирование единой информационной базы данных, содержащей, с одной стороны, полную информацию о наличии, месте расположения и техническом состоянии нежилых помещений, а с другой - региональные градостроительные нормативы, устанавливающие требования к уровню обеспеченности и доступности для населения социально значимых объектов. Осуществить это можно на базе Единого реестра собственности города Москвы. Такое наложение двух информационных банков данных будет способствовать принятию оптимальных и эффективных решений об использовании принадлежащих городу площадей.
С.В. Орлов
Кроме того, наличие полной и систематизированной информации об имуществе города позволит провести его классификацию по уровню ликвидности, выделив три основные группы: высоколиквидные, объекты со средним уровнем ликвидности и низколиквидные объекты. Такая классификация могла бы стать важным инструментом при принятии решения о способе управления объектами собственности города, а также при проведении реновации и реконструкции проблемного городского нежилого фонда.
Соответственно, наиболее эффективное управление собственностью города с точки зрения достижения указанных выше ключевых целей возможно только при условии комплексного использования всей имеющейся информации о расположении объекта недвижимости, его ликвидности и возможном целевом назначении с учетом существующих в данной территориальной единице потребностей населения в тех или иных социальных услугах. Учитывая значимость такого комплексного подхода, необходимо закрепить его путем внесения дополнений в городской закон «Об основах управления собственностью города Москвы».
Следует отметить, что неликвидные и низколиквидные фонды недвижимого имущества постоянно растут из-за отсутствия у города финансовых возможностей для того, чтобы привести такие помещения в надлежащее состояние и выставить на торги для передачи в аренду или приватизации.
В Москве с 2004 по 2007 годы утверждались программы реновации нежилого фонда города Москвы, в рамках которых Правительство Москвы пыталось решить проблему содержания и эксплуатации нежилого фонда города. Однако, по данным Департамента имущества, на 2010 год ситуация в этой сфере не улучшилась по сравнению с 2003 годом, когда формировалась первая программа реновации, а именно: почти 27% нежилого фонда в городе находится в неудовлетворительном состоянии, 7% - в ветхом. Причина заключается в том, что за последние 20 лет централизованный капитальный ремонт нежилого фонда, находящегося в собственности города Москвы, не проводился.
В результате около 1,5 млн кв. метров нежилых помещений, находящихся в собственности города Москвы, нуждаются в проведении капитального ремонта в течение пяти-семи лет. Стоимость его, по различным оценкам, составит от 13 до 30 млрд рублей. При этом арендная плата за пользование соответствующими помещениями включает в себя и затраты на их капитальный ремонт. До 2008 года эти средства аккумулировались в целевых бюджетных
Актуальные проблемы управления государственной собственностью в Москве
фондах развития территорий, что позволяло реализовывать соответствующие программы реновации нежилого фонда. Однако в связи с изменением бюджетного законодательства в настоящее время все средства от сдачи помещений в аренду централизованно поступают в бюджет города Москвы и не могут направляться целевым образом на реновацию нежилого фонда. Из-за этого прекратили действие и соответствующие городские целевые программы.
Сейчас ведется работа над проектом постановления Правительства Москвы «О реализации мероприятий, связанных с организацией эксплуатации и восстановления объектов имущественной казны города Москвы в 2011-2014 гг.», включающим программу поддержания объектов нежилого фонда, входящих в имущественную казну, в исправном состоянии (эксплуатация, аварийный ремонт, капитальный ремонт, реконструкция, реновация). Однако с учетом срока разработки проекта постановления его фактическая реализация в части осуществления капитального ремонта, реконструкции и реновации сможет начаться не ранее 2012 года.
Одновременно растет дефицит помещений для размещения объектов малых и средних предприятий потребительского рынка. Очевидно, что в сложившейся ситуации наиболее эффективен комплексный подход к решению имеющихся задач. Инструментом для этого могут стать принципы и механизмы государственно-частного партнерства (ГЧП).
Необходимость более широкого использования механизмов ГЧП сейчас активно обсуждается как на федеральном уровне, так и на уровне города. Это связано с тем, что современная финансово-экономическая ситуация в России нуждается в развитии новых подходов к реализации проектов, требующих вложения больших по объему и долговременных по сроку окупаемости инвестиций. Такое положение характерно для Российской Федерации в целом и для субъектов РФ как участников хозяйственных отношений. Причем для субъектов РФ вопрос привлечения долгосрочных инвестиций актуален в значительно большей степени в связи с ограниченными возможностями использования собственных бюджетных средств. Одним из решений проблемы привлечения частного капитала в долгосрочные проекты является формирование нормативной базы ГЧП. Формами ГЧП могут быть в частности: создание акционерных обществ с участием государства; доверительное управление государственным имуществом; концессионные соглашения; участие в инвестиционных проектах; заключение соглашений о ГЧП.
С.В. Орлов
Первые три формы ГЧП урегулированы федеральным законодательством и в определенной степени реализуются в Москве. С принятием Федерального закона от 8 мая 2010 года № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», направленного на расширение экономической самостоятельности госучреждений, перевод их со сметного финансирования на субсидирование для выполнения государственных заданий, в Москве предстоит большая работа по формированию перечня государственных полномочий, государственных функций и государственных заданий, осуществление которых необходимо для обеспечения москвичей соответствующими государственными услугами. Безусловно, это потребует пересмотра существующей системы государственных учреждений и значительного ее реформирования.
Одновременно в городе практически завершился процесс реформирования ГУПов, начавшийся еще в 2004 году. Так, с 2004 по 2010 годы их количество сократилось с 1320 до 358. Из них 213 предстоит акционировать, 47 - ликвидировать, 3 - реорганизовать, 20 - преобразовать в казенные предприятия, 32 - в государственные учреждения.
Таким образом, в форме ГУПов временно сохраняются 43 предприятия. Главные цели реформирования ГУПов: создание конкурентной среды; привлечение инвестиций; изъятие у них государственных функций, которые возлагались на ГУПы, что противоречило федеральному законодательству, в соответствии с которым ГУПы могут создаваться только в установленных законом случаях, касающихся решения отдельных задач социального характера, сферы обеспечения государственной безопасности и иных социально значимых задач. При этом прямо запрещено наделять данные хозяйствующие субъекты функциями органов власти, в том числе в области государственного контроля и надзора.
Акционированию ГУПов предшествовал серьезный анализ вопросов о том, какие государственные услуги и виды работ необходимы городу для выполнения его полномочий; нужны ли городу услуги и продукция конкретных ГУПов, могут ли эти товары и услуги предоставлять другие участники рынка в условиях свободной конкуренции?
Главным стимулом реформирования ГУПов стало несовершенство федерального законодательства, в результате которого город, будучи учредителем ГУПов и собственником переданного им
Актуальные проблемы управления государственной собственностью в Москве
имущества, не имел достаточных юридических инструментов для реализации своих правомочий и не мог в полной мере повлиять на деятельность предприятий, не заинтересованных в эффективности использования имущества.
Вместе с тем существует целый комплекс задач, которые не могут быть переданы частному сектору в силу их особой социальной значимости. На настоящий момент не существует законодательного порядка определения таких задач. Поэтому в свете реформы государственных учреждений и предоставления государственных услуг необходимы разработка и внедрение Единого реестра госуслуг, критериев отнесения действий городских структур к госфункциям либо к госуслугам, порядка обоснования и принятия управленческих решений о наделении или невозможности наделения городских организаций компетенцией по предоставлению услуг, единой системы делегирования отдельных функций ГУПам и учреждениям, включая механизм контроля за правомерностью совершения таких действий. Все это в обозримой перспективе должно найти отражение в дополнениях и изменениях городского закона «Об основах управления собственностью города Москвы».
