CC BY
43
2008.02.052. АНУПРИЕНКО В.Ю. УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В СИСТЕМЕ РЕГИОНАЛЬНОЙ ЭКОНОМИКИ. - М.: Экономика, 2007. - 249 с. - Библиогр.: с. 201-205.
В монографии рассматривается комплекс организационных и экономических проблем управления государственной собственностью на основе анализа опыта Москвы и ряда других субъектов Российской Федерации.
Развитие рыночных отношений в Российской Федерации обусловило процессы регионализации отношений собственности, передачу имущественных прав на уровень отдельных субъектов государства. В связи этим вопросы совершенствования системы управления региональной собственностью являются одним из основных аспектов политики повышения эффективности использования государственного имущества. Автор считает необходимым определить требования к концепции реформирования отношений собственности и соответствующим практическим предложениям; обозначить логику выработки практических рекомендаций; задать критерии границ реформирования системы управления собственностью региона на определенный момент времени. На федеральном и региональном уровнях должен быть решен вопрос научно-методологического обеспечения и нормативной базы процессов национализации и принятия в государственную (муниципальную) собственность имущественных комплексов частных и акционерных предприятий для повышения эффективности использования различных видов ресурсов и имущества. Необходимо отработать механизмы предпринимательской деятельности государства, его взаимоотношений с другими собственниками, в частности, четко обозначить права, обязанности и способ получения государством своих долей в совместных инвестиционных контрактах, платежей в концессионных договорах; принципы разделения и использования прибыли государственных унитарных предприятий (ГУПов). Требуется соответствие нормативных документов, принимаемых на федеральном и региональном уровнях, степени «муниципализации» экономических процессов.
Объектом управления в конкретной экономической системе должен быть процесс функционирования объектов собственности,
рассматриваемый с точки зрения интересов собственника. Для построения модели реформирования системы управления собственностью в регионах, в том числе городах, автор предлагает использовать концепцию «жизненного цикла собственности», в которой жизненный цикл объекта собственности разбивается на ряд стадий (создание (приобретение), использование (т.е. управление) и отчуждение), каждая из которых имеет свои особенности. Данный подход позволяет осуществлять управление собственностью как целостным проектом, учитывать специфику различных объектов, а также увеличивает горизонт принятия решений и определяет специализацию органов управления.
Автор приводит следующие принципы совершенствования теоретического и методологического обеспечения реформирования управления собственностью в регионе:
- радикальность - радикальные недостатки следует устранять радикальными средствами;
- адекватная сложность - сложное требует сложных средств;
- разнообразие - разнообразию ситуаций должно соответствовать разнообразие форм;
- адекватное изменение - если объект меняется, то меняются и средства;
- аналогия - подобные объекты требуют подобных подходов к их реформированию.
Для проведения анализа системы формирования и реализации политики в сфере государственной собственности, по мнению автора, целесообразно использовать «контрактно-сетевой» подход (с. 45). В его рамках реальная политика представляет собой последовательно конкретизируемые контракты, в которых поэтапно должно осуществляться сочетание интересов субъектов системы (начиная с городского сообщества, сообщества пользователей объектов государственной собственности и заканчивая предпринимательским сообществом, коллективами предприятий и должностными лицами).
Имущественный комплекс г. Москвы. В качестве субъекта Российской Федерации Москва имеет в собственности большой имущественный комплекс, который включает следующие основные элементы (с. 74).
1. Земельные ресурсы и природные объекты - около 80 тыс. га.
2. Объекты недвижимости - 46 млн. кв. м нежилых помещений (рыночной стоимостью около 800 млрд. руб.) и около 60 млн. кв. м жилой площади (ориентировочной стоимостью 120 млрд. руб.).
3. Фондовые ценности - имущество городских государственных предприятий и учреждений, акции и доли г. Москвы в хозяйственных обществах (городу принадлежат пакеты акций и доли в капитале 535 предприятий стоимостью 36,31 млрд. руб. на 1 января 2003 г.).
4. Средства бюджета г. Москвы, включая заемные средства (суммарная величина государственного долга города на начало 2006 г. достигла 97,6 млрд. руб.).
5. Нематериальные активы, информационные ресурсы и интеллектуальная собственность (стоимость принадлежащих городу результатов НИОКР оценивается в 30-40 млрд. руб., архивные ресурсы на 1 января 2004 г. включали 11 млн. единиц хранения).
Город Москва является собственником более 70 тыс. зданий и помещений нежилого назначения. Городом передано в оперативное управление более 26 млн. кв. м (56%) собственного нежилого фонда, в хозяйственное ведение - 9,2 млн. кв. м (19,6%) и в аренду -6,9 млн. кв. м (почти 18%, что обеспечивает около трети всего рынка аренды деловой недвижимости). Городские арендаторы используют нежилые помещения следующим образом: как офисные (35,5%), как торговые (19,3%), как производственные помещения и мастерские (8%), для бытового обслуживания населения (7%). В хорошем техническом состоянии находится 27,4% нежилых площадей, в удовлетворительном - 40,2%, неудовлетворительном -25,5%, ветхом - 6,9% (с. 70-71).
Более половины квартир в жилом фонде города находится в собственности граждан. Быстрое моральное и физическое старение является основной проблемой для жилищного фонда г. Москвы. Жилой фонд города не только не приносит дохода в городской бюджет, но и требует огромных затрат на содержание и ремонт. Управление городским жилищным фондом направлено на достижение его безубыточности для городского бюджета. Сложное техническое состояние, правовая неурегулированность взаимоотношений миллионов собственников частных квартир, расположенных в жилом фонде города, дотационный характер всей деятельности по использованию и эксплуатации жилья делает поиск новых форм
управления этим видом собственности города чрезвычайно актуальным.
Государственный сектор города включает государственные унитарные предприятия, казенные предприятия, государственные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% акций принадлежит государству (городу). На 1 января 2006 г. госсектор столицы включал 814 ГУПов. Стоимость активов московских ГУП на начало 2005 г. превысила 849 млрд. руб., в том числе стоимость основных средств - более 768 млрд. руб., численность работающих составила около 200 тыс. человек (с. 105-108). Необходимо отметить стабильное сокращение численности ГУП и казенных предприятий за счет реорганизации, ликвидации и приватизации: за 2000-2006 гг. количество ГУПов сокращено практически вдвое. К 2008 г. в городе должно остаться около 200 казенных предприятий.
Госсектор столичной экономики - это отрасли градообеспе-чения, транспорта, инженерии, социальной сферы. Крупнейшими предприятиями госсектора Москвы являются «Мосгортранс», «Метрополитен», «Мосводоканал», ГУП по содержанию зеленых насаждений, «Мосводосток», «Гормост», «Москоллектор», «Дор-инвест», «Мосгаз». Протяженность сети метрополитена составляет в настоящее время 324 км, протяженность уличной сети - 4764 км (с. 113). В городской собственности в виде госучреждений находятся школы, детские сады, лечебные учреждения, учреждения социальной защиты населения, объекты культуры. В государственных учреждениях дошкольного образования обучаются 243 тыс. детей, к 2008 г. их число возрастет до 255 тыс. Численность школьников в учреждениях общего образования составляет 876 тыс., к 2008 г. прогнозируется 900 тыс. (с. 112-113). Предприятия госсектора работают в низкодоходных капиталоемких отраслях. Доходы от деятельности ГУПов составляют крайне незначительную долю в доходах города - порядка 300 млн. руб. в год, что составляет менее 1% имущественных доходов (с. 103).
На начало 2006 г. город имел менее 25% акций в 180 акционерных обществах, в 104 обществах - от 25 до 50% акций, в 95 обществах - более 50% голосующих акций. Городу Москве принадлежат пакеты акций хозяйственных обществ в строительном комплексе (домостроительный комбинат, комбинаты железобетон-
ных изделий, «Монолит», «Мосгидрострой» и др.), в промышленности («Рот-Фронт», «Тушинский машиностроительный завод», ЗИЛ и др.), в крупных торговых предприятиях, гостиницах и выставочных центрах, крупных спортивных комплексах, таксомоторных парках. Важным для экономики города является участие Москвы в ряде финансово-кредитных структур («Банк Москвы», Московская страховая компания, ОАО «Московская лизинговая промышленная компания», ОАО «Лизинговая компания Ликост-рой» и др.). Принципиальной позицией правительства г. Москвы в отношении отраслевой структуры городского пакета акций является сохранение роли города в таких отраслях, как энергетика, транспорт, связь, жилищно-коммунальное хозяйство и инженерные коммуникации (с. 72).
Основными формами коммерческого использования государственного имущества г. Москвы являются: аренда, доверительное управление, оперативное управление, концессия, хозяйственное ведение, временное безвозмездное пользование, лизинг (финансовый и оперативный, возвратный, раздельный или леверидж, сублизинг, помощь в продажах). Другими формами использования служит кредитование за счет бюджетных средств, размещение свободных средств бюджета на депозитах в коммерческих банках, заимствование денежных средств на финансовых рынках. В отдельных случаях имущество г. Москвы безвозмездно передается в собственность другому владельцу (например, при оказании гуманитарной помощи) или продается (приобретается). Объем продажи городского имущества весьма значителен. Например, в результате продажи принадлежащих городу акций хозяйственных обществ в 2003 г. бюджетом было получено 0,57 млрд. руб., в 2004 г. -1,74 млрд. руб., в 2005 г. - 8,73 млрд. руб. (с. 104).
Использование собственности Москвы начиная со второй половины 90-х годов приносит стабильный и достаточно значительный доход в бюджет города: по итогам 2003 г. он составил 10,8% доходной части бюджета, в 2005 г. - 6,4% (с. 113). Если в середине 1990-х годов более половины доходов от собственности обеспечивала продажа нежилых помещений, то начиная с 1999 г. стабильно растет доля доходов от аренды городского нежилого фонда и регулярных земельных платежей (арендной платы и земельного налога). Такое изменение пропорций источников дохода
существенно повышает устойчивость бюджета города, делает его более предсказуемым и стабильным (с. 114-115).
Основными тенденциями в структуре доходов от имущества, поступившего в городской бюджет в 1996-2006 гг., были:
- сохранение доходов от аренды нежилых помещений и земли в качестве главных источников;
- опережающий рост поступлений от дивидендов (в 20 раз) по сравнению с другими источниками доходов и общим ростом доходов (в 6 раз);
- появление новых источников доходов - прибыль от деятельности ГУПов, доходы от доверительного управления;
- стабильное сокращение доли доходов от продажи городского имущества.
Доходы от имущества г. Москвы являются источником формирования целевых бюджетных фондов развития территорий - административных округов и районов. Использование городского имущества не только приносит прямой доход бюджету города, но и стимулирует приток частных инвестиций.
Направления совершенствования управления госсобственностью на региональном уровне. Сложность состава и структуры собственности города, огромные масштабы и неоднородность городского имущества, неоднозначные результаты его использования за последние годы делают очевидной необходимость совершенствования системы управления. Стратегической целью является сохранение в собственности города имущества, обеспечивающего жизнедеятельность и удовлетворение социально-экономических потребностей населения, составляющего инфраструктуру городского хозяйства и необходимого для реализации полномочий субъекта Федерации. Среди главных направлений реформирования следующие.
1. Развитие нормативной и правовой базы в области имущественных отношений, а также обеспечение соответствия разрабатываемых документов действующему законодательству, в том числе нормативных актов, регламентирующих национализацию имущества и управление объектами интеллектуальной собственности, созданных с привлечением средств городского бюджета.
2. Развитие института управляющих имуществом города, расширение практики привлечения профессиональных управляю-
щих и выбор управляющих на конкурсной основе с целью повышения эффективности управления имуществом города.
3. Передача находящихся в собственности города пакетов акций в доверительное управления с возможностью их продажи по результатам управления, что позволит повысить заинтересованность и ответственность управляющих в реализации инвестиционных проектов.
4. Развитие концессионного механизма управления в инфраструктурных отраслях экономики города.
5. Увеличение капитализации фондового портфеля столицы за счет:
- внедрения передовых моделей корпоративного управления в акционерных обществах, акции которых находятся в собственности города;
- создания специализированных отраслевых холдинговых компаний и инвестиционных фондов.
6. Усиление научно-консультативной и экспертной базы принятия решений в сфере управления госсобственности, в том числе путем создания Научно-консультативного совета по вопросам управления городской собственностью и привлечения научных организаций.
Значительные проблемы, отмечает автор, связаны с формированием собственности муниципальных образований, особенно в крупных городах, и передачей государственного имущества с регионального на муниципальный уровень. В связи с тем что создание органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге началось раньше, чем в Москве, последняя имеет возможность использовать накопленный в данном вопросе опыт.
В Москве уже началась передача внутригородским муниципальным образованиям объектов нежилого фонда. Не вызывает также сомнений целесообразность и возможность передачи муниципалитетам ГУПов (в ЖКХ, благоустройстве, социальном обеспечении) и пакетов акций (долей) региональных администраций в капитале смешанных хозяйственных обществ. Так, Балашихинский район Московской области уже получил в 2003 г. в собственность акции ОАО «Балашихинский текстиль». В Новосибирской области также регламентирован порядок передачи этого вида региональной собственности на муниципальный уровень.
В Республике Татарстан законодательно разрешена передача муниципалитетам объектов незавершенного строительства. Но в условиях Москвы данный процесс невозможен, так как подавляющая часть объектов незавершенного строительства находится в федеральной собственности. Нецелесообразна также передача муниципальным образованиям городской земельной и интеллектуальной собственности.
Муниципалитетам могут быть переданы права на часть городских информационных ресурсов и на коммерческое использование городской символики. Еще одним ресурсом для формирования собственности муниципальных образований является имущество Вооруженных сил (социальная инфраструктура). Так, ряд объектов передается от квартирно-эксплуатационных частей в муниципальную собственность г. Электрогорска и Дмитровского района.
Учитывая ограниченные возможности муниципалитетов, отсутствие у них опыта по управлению имущественными комплексами, целесообразно формировать новые виды собственности, такие как государственно-муниципальная, совместная собственность нескольких муниципальных образований, муниципально-частная. Процессы передачи городской собственности (объектов здравоохранения, образования, культуры, ЖКХ) в муниципальную должны наиболее интенсивно протекать в муниципальных образованиях, «оторванных» от основного городского массива. Для г. Москвы -это Солнцево и Зеленоград, Новокосино и Жулебино.
М.А. Положихина
