CC BY
56
Актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности органов,
обеспечивающих общественный порядок, общественную безопасность и противодействие преступности в условиях военного положения
КОНОНОВ АНАТОЛИЙ МИХАЙЛОВИЧ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра
доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации Академия управления МВД России Российская Федерация, 125171, г. Москва, ул. Зои и Александра Космодемьянских, д. 8 E-mail:a.kononov@bk.ru
Actual Problems of Improving the Legal Regulation of the Activities of Bodies Ensuring Public Order, Public Safety and Combating Crime under Martial Law
KONONOV ANATOLY MIKHAILOVICH,
Chief Researcher of the Research Center, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia
Russian Federation, 125171, Moscow, Zoi i Alexandra Kosmodemyanskikh St., 8 E-mail: a.kononov@bk.ru
УДК342
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные проблемы совершенствования правового регулирования деятельности органов, обеспечивающих общественный порядок, общественную безопасность, противодействие преступности в условиях военного положения. Отмечается, что решение этих задач на территории, где введено военное положение, имеет ряд существенных особенностей в силу самого характера складывающейся оперативной обстановки. Изучение названной сферы правового регулирования указывает на необходимость незамедлительной разработки и принятия дополнительных правовых мер, позволяющих расширять в определенных законом пределах полномочия сотрудников МВД России, Росгвардии, ФСБ, снимающих некоторые процессуальные ограничения, препятствующие эффективному решению задач обеспечения правопорядка и противодействия преступности в сложной оперативной обстановке. Соответствующие изменения предлагается
Annotation. The article deals with the actual problems of improving the legal regulation of the activities of bodies ensuring public order, public security, combating crime under martial law. It is noted that the solution of these tasks in the territory where martial law has been imposed has a number of significant features due to the very nature of the current operational situation. The study of this sphere of legal regulation indicates the need for the immediate development and adoption of additional legal measures that allow expanding the powers of employees of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Ros-gvardiya, FSB, within the limits defined by law, removing some procedural restrictions that hinder the effective solution of law enforcement and crime prevention tasks in a complex operational environment. It is proposed to make appropriate amendments to the Criminal Procedure Code of the Russian Federation, the Code of Administrative Offences of the Russian Federation, the Federal Law "On
внести в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности», законы, регулирующие деятельность полиции, Росгвардии, ФСБ России, и некоторые другие законодательные акты.
Operational Investigative Activities", laws regulating the activities of the police, Rosgvardiya, the FSB of Russia, and some other legislative acts.
Ключевые слова и словосочетания: военное положение; охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности; добровольная народная дружина; народное ополчение; оперативно-розыскные мероприятия; административное принуждение; административная ответственность.
Keywords and phrases: martial law; protection of public order; ensuring public safety; voluntary people's militia; people's militia; operational search measures; administrative coercion; administrative responsibility.
Решение Президента Российской Федерации о введении на новых российских территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей с 20 октября 2022 г. военного положения1, перевело «чрезвычайное законодательство» из области теоретически-потенциальной в область практически-реальную. И как бы заранее мы к этому не готовились в рамках планов по мобилизационной подготовке и гражданской обороне, уже первые дни проведения специальной военной операции (далее — СВО) высветили ряд серьезных проблем.
Оставив проблемы обороны, военной промышленности и экономики, остановимся на вопросах, имеющих непосредственное отношение к задачам органов, осуществляющих общественный порядок, обеспечивающих общественную безопасность, выявляющих, пресекающих и расследующих преступления в зоне СВО, на территориях, где введено военное положение, и приграничных с ними регионах.
Согласно Федеральному конституционному закону «О военном положении» военное положение — это особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях Президентом Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии, который включает в себя комплекс экономических, политических, административных, военных и иных мер, направленных на создание условий для отражения или предотвращения агрессии2.
1 О введении военного положения на территориях Донецкой Народной Республики, Луганской Народной Республики, Запорожской и Херсонской областей : Указ Президента Рос. Федерации от 19 октября 2022 г. № 756 // Официальный интернет-портал правовой информации : сайт. URL: publication.pravo.gov. ru/Document/View/0001202210190002 (дата обращения: 25.03.2023).
2 О военном положении : Федер. конституционный закон от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Феде-
Одной из важнейших мер, осуществляемых на территории, где введено военное положение, и в сопредельных с ней регионах, является усиление охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности.
Несомненно, что охрана общественного порядка, обеспечение общественной безопасности, противодействие преступности в условиях военного положения имеют ряд существенных особенностей в силу самого характера складывающейся оперативной обстановки. Это связано также с тем, что в период действия военного положения в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства могут быть в необходимых пределах законодательно ограничены права и свободы граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, деятельность организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, права их должностных лиц. На граждан, организации и их должностных лиц могут возлагаться дополнительные обязанности.
Представляется, что игнорирование этих особенностей в вопросах правового регулирования правоохранительной деятельности не только не позволит эффективно использовать силы и средства органов, непосредственно осуществляющих охрану общественного порядка, обеспечивающих общественную безопасность, выявляющих, пресекающих и расследующих преступления, но и может на практике обернуться для сотрудников этих органов ложным толкованием нарушения законности, превышения должностных полномочий.
Рассмотрим, как в настоящее время эти особенности учтены в законодательстве Российской Федерации.
Анализ законодательства, регулирующего деятельность МВД России, Росгвардии, ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, прокуратуры Российской Федерации, ожидаемо
рации. 200. № 5. Ст. 375.
показал, что наиболее широко вопросы деятельности в условиях введения военного положения нашли в нормативных правовых актах, определяющих основы деятельности органов внутренних дел и Росгвардии.
Так, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации закрепляет в качестве полномочий МВД России участие в обеспечении режима военного положения в случае его введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях, а также в проведении мероприятий военного времени; организацию и обеспечение мобилизационной подготовки и мобилизации в системе МВД России; обеспечение выполнения мероприятий по гражданской обороне, повышения устойчивости работы органов внутренних дел в условиях военного времени; участие в организации территориальной обороны Российской Федерации1.
Федеральный закон «О полиции» в самом общем виде определяет обязанность полиции участвовать в обеспечении режима военного положения в случае его введения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях2.
Более подробно законодательно урегулированы особенности прохождения службы в органах внутренних дел в период действия военного положения, закреплены нормы, устанавливающие социальные гарантии сотрудникам, проходящим службу в условиях военного положения, и членам их семей3.
Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» в качестве одной из задач возлагает на войска Росгвардии участие в обеспечении режима военного положения и наделяет их соответствующими полномочиями, конкретный и исчерпывающий перечень которых приведен в ст. 15 данного закона4. В части регулирования вопросов прохождения службы в условиях военного положения военнослужащие войск национальной гвардии руководствуются Федеральным законом «О воинской обязанности и военной
1 Об утверждении Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации и Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации : Указ Президента Рос. Федерации от 21 декабря 2016 г. № 699 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 52 (ч. V). Ст. 7614.
2 О полиции : Федер. закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.
3 О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 30 ноября 2011 г. № 342-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 49 (ч. I). Ст. 7020; О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 19 июля 2011 г. № 247-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30 (ч. I). Ст. 4595.
4 О войсках национальной гвардии Российской Федерации :
Федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ // Собр. законодательства
Рос. Федерации. 2016. № 27 (ч. I).
службе»5, а на сотрудников Росгвардии, имеющих специальные звания полиции, распространяется действие законов, устанавливающих особенности службы и гарантии для сотрудников органов внутренних дел6.
И это, пожалуй, все нормативные правовые акты, которые можно назвать, рассматривая особенности регулирования деятельности органов, осуществляющих охрану общественного порядка, обеспечивающих общественную безопасность, выявляющих, пресекающих и расследующих преступления в условиях военного положения. Федеральные законы, определяющие основы деятельности ФСБ России, Следственного комитета Российской Федерации, прокуратуры Российской Федерации, специальных норм, устанавливающих особенности их деятельности в условиях военного положения, не содержат. Поэтому в этих условиях сотрудники и служащие указанных органов в своей деятельности обязаны руководствоваться, по сути, законами мирного времени.
Изучение состояния правового регулирования охраны общественного порядка, обеспечения общественной безопасности, выявления, пресечения и расследования преступлений, реальная правоохранительная практика на территориях, где введен особый правовой режим военного положения, указывают на необходимость незамедлительной разработки и принятия дополнительных правовых мер, позволяющих расширять в определенных законом пределах полномочия сотрудников органов внутренних дел, Росгвардии, федеральной службы безопасности, снимающих некоторые процессуальные ограничения, препятствующие эффективному решению задач обеспечения правопорядка и противодействия преступности в сложной оперативной обстановке. Эти дополнения должны найти отражение в специальных нормах законов, регулирующих деятельность полиции, Росгвардии, ФСБ России. Соответствующие изменения потребуется внести в УПК РФ, КоАП РФ, Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» и некоторые другие законодательные акты.
Справедливости ради следует отметить, что такая работа в системе МВД России уже ведется. В Договорно-правовом департаменте МВД России создана рабочая группа, организован сбор и анализ предложений по совершенствованию законодательства
5 О воинской обязанности и военной службе : Федер. закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 13. Ст. 1475.
6 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» : Федер. закон от 3 июля 2016 г. № 227-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4160.
Российской Федерации, регламентирующего деятельность органов внутренних дел Российской Федерации при введении военного положения. Подготовлены предложения, предусматривающие дополнение Федерального закона «О полиции» статьей, закрепляющей особенности деятельности полиции на территории, на которой введено военное положение, а также дополнения в некоторые иные законодательные акты по вопросам деятельности органов внутренних дел.
Так, представляется заслуживающим внимания и поддержки предложение о закреплении в Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации особого порядка производства по уголовным делам в условиях военного положения. Например, предлагается установить, что следственные действия, затрагивающие конституционные права (например, осмотр, обыск и выемка, наложение ареста на почтово-телеграфные отправления, их осмотр и выемка, контроль и запись переговоров, получение информации о соединениях между абонентами и (или) абонентскими устройствами), могут быть произведены на основании постановления следователя или дознавателя с последующим уведомлением судьи не позднее 20 суток с момента начала их производства.
Следует также признать обоснованным предложение о подготовке проекта указа Президента Российской Федерации, предусматривающего предоставление отсрочки от призыва на военную службу по мобилизации гражданам, поступившим на службу в органы внутренних дел, войска национальной гвардии, Государственную противопожарную службу, учреждения и органы уголовно-исполнительной системы, органы принудительного исполнения Российской Федерации на должности рядового и начальствующего состава и имеющим специальные звания.
Поддержки заслуживают и иные предложения, сформулированные МВД России. Однако среди них есть и такие, с которыми нельзя согласиться.
Например, предложение дополнить Федеральный закон «Об участии граждан в охране общественного порядка»1 статьей, предусматривающей возможность обеспечения народной дружины или общественного объединения правоохранительной направленности при введении военного положения военной техникой, материально-техническими средствами, устанавливающей выплаты пребывающим в них гражданам денежного содержания, продовольственного, вещевого и иных видов обеспечения, оказания им в случае необходимости медицинской помощи.
1 Об участии граждан в охране общественного порядка : Фе-дер. закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 14. Ст. 1536.
В данном случае, не имея принципиальных возражений по поводу улучшения материального снабжения дружинников, нельзя не задаться вопросом: каким образом данная норма в случае ее введения позволит обеспечить ожидаемое усиление роли граждан в охране общественного порядка и обеспечения безопасности на территориях, где введено военное положение, поскольку не понятно, для реализации каких полномочий все эти меры материально-экономического характера (включая обеспечение военной техникой!) нужны.
В связи с чем считаем целесообразным указанный закон дополнить ст. 17-1, в которой закрепить, что народные дружинники при участии в охране общественного порядка на территории, на которой введено военное положение, имеют право применять меры административного принуждения: проверять документы у граждан и водителей транспортных средств; досматривать граждан и транспортные средства; пресекать правонарушения; доставлять правонарушителей в органы внутренних дел (полицию); изымать орудия совершения правонарушения и предметы, исключенные из гражданского оборота, а также предметы, угрожающие безопасности народных дружинников; в случаях, не терпящих отлагательства, использовать транспортные средства для оказания помощи лицам, пострадавшим от несчастных случаев или правонарушений, доставления в органы внутренних дел (полицию) задержанных. При несении службы по охране общественного порядка в условиях военного времени в целях обеспечения личной безопасности народные дружинники могут наделяться правом применять физическую силу, специальные средства и оружие самообороны.
Закрепление за членами ДНД права применения мер принуждения будет актом наделения отдельными властными полномочиями членов общественных объединений правоохранительной направленности в условиях осуществления особого административного правового режима — военного положения, которое регулируется конституционным федеральным законом, предусматривающим возможность ограничения в установленном порядке прав и возложение дополнительных обязанностей на граждан и организации.
Задачи усиления охраны общественного порядка и обеспечения безопасности в условиях режима военного положения вызывают также необходимость внесения в вышеназванный закон норм, расширяющих и конкретизирующих обязанности народных дружинников, а также предусматривающих дополнительные гарантии правовой и социальной защиты народных дружинников.
Вместе с тем представляется, что для усиления охраны общественного порядка и обеспечения безопасности на территориях, в которых введено
военное положение, расширения прав и обязанностей народных дружинников может оказаться недостаточным. Жизнь диктует необходимость создания специальных военизированных гражданских формирований — народного ополчения (милиции), а точнее фактической легитимизации уже созданных и успешно действующих с весны 2014 г. на территориях ДНР и ЛНР таких формирований.
Это обуславливает необходимость разработки и принятия федерального закона «О народном ополчении (милиции) в Российской Федерации», в котором предлагается закрепить, что народное ополчение (милиция) — это специальное военизированное гражданское формирование, создаваемое на добровольной основе решением органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации (если они не сформированы — органа военного управления, гражданско-военной администрации) по согласованию с территориальным органом МВД России в целях осуществления содействия органам внутренних дел (полиции), Росгвардии в охране общественного порядка, собственности, обеспечении общественной безопасности и противодействии преступности на территории, где введено военное положение.
Круг задач, возлагаемых на эти формирования, и их статус будут существенно отличаться от добровольческих формирований, создаваемых Минобороны России для содействия выполнению задач, возложенных на Вооруженные Силы Российской Федерации, в период мобилизации, в период действия военного положения, в военное время, при возникновении вооруженных конфликтов, при проведении контртеррористических операций, а также при использовании Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации1. Указанные формирования по своей сути являются подразделениями Вооруженных Силы Российской Федерации, сформированными из добровольцев, чей статус приравнивается к статусу военнослужащего.
Есть еще ряд обоснованных предложений, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации, регламентирующего деятельность органов внутренних дел при введении военного положения. Так, представляется целесообразным закрепить в Федеральном законе «Об оперативно-розыскной деятельности»2 положение, допускающее возможность проведения в условиях военного положения оперативно-ро-
1 О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : Федер. закон от 4 ноября 202 г. № 419-ФЗ // Официальный интернет-портал правовой информации : сайт. URL: http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001202211040011 (дата обращения: 25.03.2023).
2 Об оперативно-розыскной деятельности: Федер. закон
от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 33. Ст. 3349.
зыскных мероприятий, которые ограничивают конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, без предварительно оформленного судебного решения, но с последующим уведомлением.
Также нелишним будет предусмотреть в Федеральном законе «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»3 дополнения, определяющие особенности осуществления в условиях военного положения установленного данным законом порядка миграционного учета.
Наконец, о возможных изменениях в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях. Полагаю, что в нем прежде всего должны найти отображение нормы-оговорки, устанавливающие особенности применения мер административного принуждения в условиях военного положения, которые содержатся в проектируемых изменениях Федерального закона «О полиции» и изложены в названных выше предложениях МВД России.
Кроме того, считаем необходимым дополнить ст. 19.3 КоАП РФ нормой, устанавливающей усиленную административную ответственность за неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции, военнослужащего, сотрудника органов федеральной службы безопасности, сотрудника органов государственной охраны, сотрудника органов, осуществляющих федеральный государственный контроль (надзор) в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы, либо сотрудника войск национальной гвардии Российской Федерации в условиях военного положения.
Представляется, что в создавшейся ситуации, наряду с мобилизацией сил и средств для решения задач СВО, требуется в определенном смысле мобилизация юридических инструментов обеспечения общественного порядка и общественной безопасности, противодействия преступности режима военного положения. Ревизии должны быть подвергнуты и иные законодательные акты, принятые ранее в мирные годы жизнедеятельности Российской Федерации. Необходима соответствующая корректировка норм, направленная на повышение эффективности реализации функций государства по обеспечению правопорядка на территориях, где введено военное положение.
3 О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации : Федер. закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 30. Ст. 3285.
