АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА Текст научной статьи по специальности «Право»



УДК 342.24

Сухотерина Мария Владимировна Уральский государственный юридический университет

Институт юстиции Россия, Екатеринбург masha.suhoterina@mail .ru Maria Sukhoterina Ural State Law University Institute of Justice Russia, Yekaterinburg

АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА Аннотация: в статье проводится анализ современных проблем федеративной формы устройства Российской Федерации, раскрываются их причины, рассматривается определение «федерализма», выделяется проблемный аспект «матрешечного» принципа устройства субъектов федерации на примере объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, анализируется новый проект Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ», приводятся рекомендации, ориентированные на устранение проблем федерализма.

Ключевые слова: межвузовский круглый стол, конституционное право, федерализм, проблемы федерализма, «матрешечный» принцип устройства, Пермский край, проект Федерального закона № 1256381 - 7.

Annotation: the paper analyzes modern problems of federative form of organization of the Russian Federation, exposes their causes, looks into definition of federalism,

TOPICAL PROBLEMS OF RUSSIAN FEDERALISM

highlights problem aspect of «matryoshka» principle of organization of the subjects of federation on the example of unification of Perm region and Komi-Permyak Autonomous District, analyzes new project of the Federal Law "On general principles of public authority organization in the subjects of the Russian Federation", gives recommendations, aimed at elimination of federalism problems. Key words: interuniversity round table, constitutional law, federalism, problems of federalism, «matryoshka» principle of organization, Perm Region, draft federal law No. 1256381 - 7.

В научной литературе существует немалое количество определений термина «федерализм». Большой юридический словарь определяет федерализм как одну из двух форм территориальной организации государства, предполагающей его сложный, союзный характер, и как основополагающий принцип государственно-территориального устройства, благодаря которому достигается единство страны, децентрализация власти на основе разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами, а также равноправие и самоопределение народов в составе Федерации [1, с. 784]. В энциклопедии Брокгауза и Ефрона указывается, что федерализм - признание политическим идеалом федеративной организации государства, стремление либо объединить несколько государств в одну федерацию, либо обратить унитарное государство в федеративное [2]. Некрасов С. И. подчеркивает, что федерализм - это сами федеративные отношения во всем их многообразии, и выделяет главную суть федерализма: не уяснение территориальной составляющей, а именно федеративные отношения (взаимосвязи различных субъектов) [3]. Можно сказать, что под «федерализмом» понимается мировоззрение и философия определенной формы государственного устройства и управления, а под «федерацией» - реальный механизм ее функционирования

Федерализм в России представляет собой уникальное явление, не уподобляющееся иностранным федеративным государствам. Это обусловлено, в первую очередь, историческими особенностями. Взгляды ученых касательно зарождения федерализма на территории нашего государства различны. Одни утверждают, что его элементы заложены еще в Древнерусском государстве, поскольку существовали отдельные княжества. Однако подавляющее большинство склоняются к мнению о развитии централизованного унитарного государства. Думается, что вторая точка зрения является более правильной, поскольку в конечном итоге князь стремился к сосредоточению всей полноты власти в своих руках, поэтому постепенно и шел процесс объединения русских земель. На практике унитаризм не реализовывался в полном объеме в силу естественного народного многообразия и, как следствие, определенных «уступок» национальным окраинам. Российская империя просуществовала до XX века. Федерализм в России возник вследствие действий большевиков. Первым актом, закрепившим модель социалистического федерализма принято считать Конституцию РСФСР 1918 года, согласно которой Россия объявлялась Республикой Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов и учреждалась, как федерация Советских национальных республик [5]. Однако Главному закону предшествовали и другие, закрепившие форму федеративного устройства. Таковыми, например, является Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, учреждающая федерацию советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций [6], а также резолюция «О федеральных учреждениях Российской республики». Почему же большевики решили создать федерацию несмотря на явное отрицание такой формы государственного устройства Лениным? Разумеется, Великая Русская революция поставила на повестку дня острые и нерешенные вопросы, в том числе и национальный. Чтобы укрепиться у власти, победившим в Гражданской войне большевикам необходимо было идти на уступки народу. Но наиболее

важной причиной становления федерализма послужил буквальный «разрыв» территории нашей страны на отдельные части: «мнимая» государственность складывалась в отдельных областях и губерниях. К 1923 г. в составе РСФСР находилось 11 автономных республик, 14 автономных областей и 63 губернии и области. Образованный в 1922 году СССР представлял собой фиктивную федерацию. К 1940-ым годам наметились тенденции к унитаризму. Перестройка и связанные с ней реформы породили стремление к ликвидации формализма федерации и требование предоставить населению права и свободы. Непредусмотрительность и спонтанные решения властей вылились в распад СССР и «парад суверенитетов» автономных образований РСФСР. Для предотвращения хаоса было принято решение заключить Федеративный договор. Ельцин мотивировал это будущей гарантией суверенитета, экономической самостоятельностью автономий, их культурной и национальной самобытностью, правом не справедливое представительство во всех органах федерации [7, с. 174]. При этом доже тогда подчеркивалось, что отношения в федерации являются не договорными, а конституционными. Договор рассматривался как дополнение будущего Главного закона и защита от «разгула местничества». В связи с этим проявляется проблема несоответствия по ряду положений Федеративного договора 1922 г. с действующей Конституцией 1993 г., что уже является фактом небезупречности регулирования отношений между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Договор закрепил разнотипность субъектов Федерации, деление на три вида: национально-государственные образования (республики в составе Российской Федерации), административно-территориальные (края, области, города Москва и Санкт-Петербург) и национально-территориальные (автономная область и автономные округа). Иначе говоря, за республиками был юридически закреплен статус суверенного государства. Федеративный договор не решил основных задач: не предотвратил распад СССР, усилил противоречия между разными

уровнями субъектов федерации, породил новые проблемы в их взаимоотношениях друг с другом и с центром [8].

Как выяснилось, проблемы российского федерализма закономерно порождены историческими событиями и связаны с особенностями нашего государства. Выделяются следующие актуальные проблемы:

- Асимметрия конституционно - правового статуса субъектов РФ (их неравноправие в правовом аспекте);

- Асимметрия масштабов территории того или иного субъекта;

- Проблема «центр - регион», подразумевающая неравномерное распределение полномочий между центром и другими субъектами РФ;

- Экономический дисбаланс. Неравномерность распределения федерального бюджета между регионами, а также различия по уровню безработицы, среднему доходу граждан;

- «Матрешечный» принцип построения некоторых административно -территориальных единиц и др.

Асимметрия конституционно - правового статуса субъектов России проявляется в их многообразии, различии по своим правам, что, в свою очередь, противоречит части 2 статьи 5 Конституции: «Республика (государство) имеет свою конституцию и законодательство. Край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство» [9]. В целом можно выделить следующие черты асимметрии: 1) провозглашение республик государствами (Как выяснилось, наличие у республик особого статуса обусловлено историческими причинами, однако республика является равноправным субъектом, не обладающим, как и все другие субъекты, суверенитетом); 2) возможность республик принимать свои конституции, не противоречащие Конституции РФ и федеральным законам (при том, что другим субъектам разрешено принимать уставы); 3) конституционное право республик на установление своего государственного языка (ст. 68

Конституции РФ); 4) Возможность вхождения автономных округов в состав иных субъектов Российской Федерации и возможность областей и краев иметь в своем составе автономный округ [10]. Последняя черта порождает другую проблему федерализма: «матрешечную» конструкцию субъектов. Но об этой проблеме будет говориться чуть позже.

Другая проблема связана с большой разницей в масштабе территорий некоторых субъектов. Не возникает сомнений, что в условиях колоссального различия в масштабах будут возникать трудности достижения равноправия между субъектами.

Неравномерное распределение полномочий между центром и регионами также дополняет общую картину проблем современного российского федерализма. Полномочия должны быть распределены по принципу рациональности, который позволит не допустить принижение роли федеральных субъектов и ограничение самостоятельности нижестоящих субъектов по определенным вопросам. Предметы ведения субъектов РФ законодательно закреплены в их Конституциях и Уставах. И часто субъекты лоббируют идею унитаризма. Последствием является противоречие законов субъектов РФ Конституции РФ и федеральному законодательству, которое, по оценкам отечественных ученых, в различные периоды колеблется от 50 до 80 % [11]. Предполагается, что неравноправие в распределении полномочий должно быть устранено приведением нормативных актов субъектов в соответствие Конституции России и Федеральным законам, в том числе путем обращения в Конституционный Суд РФ.

Также следует уделить особое внимание неравномерности распределения федерального бюджета между регионами. Некоторые из них живут благодаря перераспределению налогов и сборов других субъектов. Это вызывает необходимость развития межбюджетных отношений, одним из инструментов регулирования которых являются межбюджетные трансферты [12]. Кроме

выравнивания бюджетов территорий они компенсируют нижестоящим бюджетам расходы на реализацию национальных проектов, делают более доступным для местного населения социальные блага, стимулируют экономическое развитие субъектов.

Теперь перейдем к проблеме, которую уже затрагивали: «матрешечный» принцип построения системы субъектов РФ. Она проявляется в том, что некоторые субъекты территориально входят в состав других, но при этом обладают самостоятельностью. Возникает противоречие. В ст. 5 Конституции устанавливается равноправие субъектов. Однако ст. 66 предусматривает вхождение автономного округа в состав области или края. Из норм Основного Закона следует, что область или край, в состав которых входит автономный округ, полностью равны в своих конституционных правах автономному округу несмотря на то, что последний является их составной частью [13]. В 2000-е годы по такому принципу произошло изменение территориальных границ некоторых субъектов, например, создание Камчатского края вследствие присоединения Камчатской области и Корякского Автономного округа (далее - АО), но лидером стало возникновение Пермского края в результате соединения Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа. Президент принял Федеральный конституционный закон «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа». В данном нормативном акте указывалось, что образование Пермского края имеет цель ускорения социально-экономического развития Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа, а также повышение уровня жизни населения, проживающего в указанных субъектах Российской Федерации. Закон вызвал множество споров среди граждан. В ходе анализа процесса слияния данных субъектов авторы доклада «Объединение регионов Российской Федерации: за и против» указали на явные недостатки, основными из которых являются активное сокращение населения

Коми - Пермяцкого округа, уход проблем округа на второй план и слабое финансирование. Михаил Мильчаков подчеркнул, что крупные региональные бизнес - структуры не будут производить масштабные финансовые влияния по причине плохо развитой инфраструктуры Коми - Пермяцкого округа. Так оно и вышло. Таким образом, основная цель объединения Пермской области и Коми -Пермяцкого автономного округа не представляется как достигнутая. Местное население округа на сегодняшний день продолжает выражать открытое недовольство последствиями объединения [14].

Из вышеназванных проблем возникает необходимость пересмотра и детальной проработки на законодательном уровне регулирования деятельности органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ с целью достижения их баланса.

Нельзя оставить без внимания тенденцию к обновлению федерализма в нашей стране в связи с принятыми в 2020 году поправками в Конституцию РФ. 9 ноября 2021 года Государственной Думой был принят проект Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» № 1256381 - 7. В заключении первого чтения указывается, что он направлен на совершенствование организации и деятельности органов публичной власти в субъектах РФ, определение системы органов государственной власти субъекта РФ, их полномочий, а также общих принципов разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами местного самоуправления. По состоянию на 8 декабря 2021 г. имеется текст законопроекта, подготовленного ко второму чтению с учетом поправок, рекомендуемых ответственным комитетом к принятию. Каковы причины принятия этого законопроекта? По словам Крашенинникова Павла Владимировича, несмотря на то, что Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти субъектов Российской Федерации» продолжает свое действие и пока что не утрачивает силу, однако имеется множество норм, дублирующее действующее законодательство, а также нормы, «перекочевавшие» в законодательные акты об организации власти в отдельных субъектах, но не отраженных в названном действующем законе. Новый закон содержит 11 глав, которые включают 65 статей. Уже первая статья документа приведена в соответствие статье 132 Конституции РФ и говорит о том, что органы государственной власти, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации и осуществляют взаимодействие для наиболее эффективного решения задач в интересах населения, проживающего на соответствующей территории [15]. В ходе анализа проекта нового закона выявлено, что важное место в нем занимает принцип открытости и публичности деятельности государственных органов как на федеральном, так и на муниципальном уровнях. Закон предполагает обновленную модель организации публичной власти на территории субъекта Российской Федерации. Основные поправки можно свести к следующим тезисам. Предполагается учредить в каждом субъекте постоянно действующий исполнительный орган. Также несколько статей посвящены принципу унификации определенных моментов в целях их однозначного понимания. Например, ввод общего срока полномочий для главы определенного субъекта РФ, который составляет 5 лет. Однако, вопрос о количестве сроков замещения в качестве должностного лица на открытом первом чтении перед Государственной Думой вызвал большие дискуссии. Обсуждаемый проект предлагает исключить пункт о невозможности замещения должностным лицом более двух сроков подряд и ввести саморегулирования данных сроков непосредственно субъектами РФ, которые предусмотрены в их уставах или конституциях. Павел Владимирович пояснял необходимость предложенной меры тем, что основное избирательное право принадлежит

народу, который сам может судить об эффективности деятельности того или иного должностного лица и, соответственно, принимать решение о дальнейшей возможности занимать эту должность. Что касается законодательной ветви власти, проект предусматривает увеличение полномочий региональных парламентов. Также в законе отражена строгая дифференциация осуществления профессиональной и непрофессиональной деятельности депутатов, что в некоторой мере позволяет противостоять коррупции. С учетом развития технологий и набирающей обороты пандемии проект Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» предусмотрел возможность дистанционного режима работы Законодательных Собраний. Предполагается, что с учетом нововведений, Законодательное собрание того или иного субъекта примет соответствующие поправки в своем регламенте. Также следует обратить внимание на сокращение сроков рассылки Государственной Думы в регионы проектов Федеральных законов по предметам совместного ведения: до первого чтения срок рассмотрения максимум будет составлять 15 дней (вместо 30), а срок на внесение поправок будет также составлять 15 дней (на сегодняшний момент 30). Это предложение также вызвало спор со стороны других депутатов, например, некоторые стали сомневаться в эффективности и тщательности рассмотрения проектов. Ранее уже упоминался принцип открытости и публичности принимаемых органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ решений и поправок. В связи с эти акцентируется внимание граждан на большом количестве норм по информированию населения об их работе, размещению принятых поправок в изданиях, публикации нормативно - правовых актов, в том числе органов власти, которые не являются Высший должностным лицом, не относятся к Правительству или Законодательному Собранию. Это вызвано проблематикой частой практики не доведения до граждан определенной информации о деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Действующий в

настоящее время Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предлагается признать утратившим силу с 1 января 2023 года.

В целом, новый проект получил от большинства субъектов РФ положительные отзывы. Однако, возвращаясь все к той же проблематике функционирования многосоставных субъектов РФ («матрешек»), не дается четкого разъяснения о положительном действии будущего закона на принцип их деятельности. Кроме того, после принятия закона потребуется внесение колоссальных изменений в ныне действующее федеральное законодательство и пересмотр нормативных актов на региональном уровне.

Таким образом, актуальные проблемы федерализма порождены историческими событиями и тесно связаны с особенностями российской государственности. Проблем много и их стоит рассматривать в совокупности. Для оптимального регулирования отношений федеральный органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ необходимо, в первую очередь, достичь баланса их полномочий, которые будут тщательным образом пересмотрены и урегулированы в федеральном законодательстве и в нормативных актах субъектов Российской Федерации. Представленный к рассмотрению новый проект Федерального закона «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах РФ» закономерно требует обновление многих законов и локальных актов.

Список литературы:

1. Борисов А. Б. Большой юридический словарь. Москва, 2010. 848 с.

2. Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона / Gufo.me // URL: https://gufo.me (дата обращения: 07.12.21)

3. Некрасов С. И. Конституционное право РФ: конспект лекций/ С.И. Некрасов. — 7-е изд., перераб. и доп. — Москва: Издательство Юрайт, 2013.— 175с. Текст: электронный // Образовательная платформа Юрайт [сайт]. // URL: https://urait.ru/bcode/373541 (дата обращения: 07.12.2021)

4. Михайлова Н. В. Федерализм и федерация: сущность и многообразие проявлений / cyberleninka.ru // URL: httpsV/cyberleninka.ru/article/n/federalizm-i-federatsiya-suschnost-i-mnogoobrazie-proyavleniy/viewer

5. Конституция (Основной Закон) Российской Социалистической Федеративной Советской Республики // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 07.12.21)

6. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа // СПС ГАРАНТ (дата обращения: 07.12.21)

7. Железнов Б. Л., Губейдуллин Р. Х. Федеративный договор 1992 года и современный российский федерализм // Вестник экономики, права и социологии.

8. Сущность и значение федеративного договора // URL: https://www.bibliofond.ru/view.aspx?id=518382

9. Цветкова О. В. Особенности современной российской модели федерализма // Журнал «ГРАЖДАНИН. ВЫБОРЫ. ВЛАСТЬ». 2019. № 4

10. Семин С. В. Ассиметрия субъектов как черта конституционно -правового статуса субъектов Российской Федерации // Электронный научный журнал «Наука. Общество. Государство». 2013. № 1

11. Заякин В. Г. Современные проблемы распределения полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов // Журнал «Молодой ученый». 2020. № 51

12. Современные проблемы российского федерализма // URL: http: //komitet4. km.duma.gov.ru/upload/site28/document_news/2VuQsqKPuj .pdf

2011. № 4

13. Конституция Российской Федерации // СПС КонсультантПлюс (дата обращения: 08.12.21)

14. Окуне И. Ю., Тисленко М. И., Бабина Э. С. Оценки последствий объединения Пермской области и Коми - Пермяцкого автономного округа // Журнал «Историческая и социально - образовательная мысль». 2018. Том 10 №

15. Проект Федерального закона N 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» // СПС КонсультантПлюс.

2/2