CC BY
2СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
Научная статья УДК 34
https://doi .org/10.24412/2687-0185-2023-4-62-66 NIION: 2007-0083-4/23-350 MOSURED: 77/27-005-2023-04-550
Актуальные проблемы реализации персонифицированного полицейского надзора
Сергей Владимирович Бубнов
Московский университет МВД России имени В.Я. Кикотя, Москва, Россия, serzh.bubno¥.00@inbox.ru
Аннотация. Рассматриваются особенности и анализируются проблемные аспекты, существующие в реализации персонифицированного полицейского надзора. Предоставлены мнения авторов. Рассмотрена статистика повторных преступлений. Сделан вывод о необходимости нивелирования обозначенных проблем, в связи с чем, высказаны соответствующие предложения. Данные предложения актуальны и имеют научную обоснованность.
Ключевые слова: надзор, персонифицированный, поведение, полицейский надзор, административный надзор Для цитирования: Бубнов С. В. Актуальные проблемы реализации персонифицированного полицейского надзора // Криминологический журнал. 2023. № 4. С. 62-66. https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-62-66.
Original article
Actual problems of implementation of personalized police supervision
Sergey V. Bubnov
Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Moscow, Russia, serzh.bubnov.00@inbox.ru
Abstract. The peculiarities and problematic aspects existing in the implementation of personalized police supervision are considered and analyzed. Opinions of the authors are provided. The statistics of repeated crimes is considered. The conclusion is made about the necessity of leveling the indicated problems, in this regard, the corresponding proposals are made. These proposals are relevant and have scientific validity.
Keywords: supervision, personalized, behavior, police supervision, administrative supervision
For citation: Bubnov S. V. Actual problems of implementation of personalized police supervision. Criminological Journal. 2023;(4):62-66. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2687-0185-2023-4-62-66.
Административный надзор, осуществляемый полицией, представляет собой определенно-организованное направление полицейского надзора, определенное обусловленной особенностями субъекта его осуществления.
Данный надзор, осуществляемый органами внутренних дел, как верно отмечает А. Н. Кокарев, нацелен, прежде всего, на соответствие исполнения закона [1, с. 157].
Основная же роль в регламентации деятельности контрольно -надзорных органов в сфере внутренних дел принадлежит федеральным законам. Одним из важных федеральных законов является: Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [2].
На основании организационных особенностей административного надзора можно выделить его
характерные черты, благодаря которым различают классификацию видов административного надзора, осуществляемого полицией.
Так одним из видов классификации является надзор в зависимости от особенностей поднадзорного объекта, который включает в себя определенные подвиды:
а) в отношении неопределенного круга лиц (например, в сфере соблюдения правил дорожного движения или регистрационного учета и т. д.);
б) в отношении определенного круга лиц по конкретным вопросам (например, в сфере оборота оружия и т. д.);
в) персонифицированный (индивидуально-определенный).
Из перечисленных видов, хотелось бы подробнее раскрыть персонифицированный надзор, поскольку, по нашему мнению, этот надзор имеет особое значе-
© Бубнов С. В., 2023
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
ние и направлен на воспитательную и профилактическую работу отдельных лиц по надзору и предупреждению преступлений, а также повторному совершению преступлений.
Таким образом, он обеспечивает определенный образ жизни в соответствии с законом категорий лиц. Здесь необходимо выразить отношение к реализации и конкретный законодательный подход к объекту.
Согласно ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» в рамках персонифицированного полицейского надзора представляется возможным выделить внутренние подвиды, вычленение которых обусловлено, главным образом, конкретных категорий граждан, в отношении которых данный надзор устанавливается:
• ранее судимые лица (т. е. совершившие преступление при рецидиве), освобожденные из мест лишения свободы;
• лица, совершившие умышленные преступления против несовершеннолетних, освобожденные из мест лишения свободы;
• лица, совершившие тяжкие и особо тяжкие преступления, освобожденные из мест лишения свободы;
• лица, в отношении которых за совершение преступления судом назначено наказание в виде условного лишения свободы или ограничения свободы.
«Механизм реализации персонифицированного полицейского надзора в перечисленных видах типичен, что свидетельствует об их общей родовой принадлежности» [3, с. 26] — комментируя данную форму надзора, подчеркивает О. И. Бекетов. Мы считаем уместным согласиться с автором, поскольку элементы такого механизма, вне зависимости от категории граждан, в отношении которых данный надзор осуществляется, представляются полностью аналогичными:
• надзор за постпенитенциарным поведением конкретного лица в части соблюдения им указанных законом административных ограничений;
• проведение индивидуальной воспитательно-профилактической работы с поднадзорным лицом;
• общее содействие в ресоциализации поднадзорного лица;
• угроза применения карательно-репрессивных мер в случае нарушения поднадзорным лицом специальных правил, требований и ограничений.
В контексте рассмотрения персонифицированного надзора особым образом актуализируется институт
административной деятельности участкового уполномоченного полиции. Так, Е. Л. Полякова указывает на основную форму реализации данным субъектом соответствующих полномочий: «Реализация контрольно-надзорных функций участковым уполномоченным полиции происходит непосредственно в жилом секторе в рамках профилактического обхода, при отработке сообщений и заявлений о преступлениях, административных правонарушениях, происшествиях, в результате совместных оперативно-профилактических мероприятий с другими службами и подразделениями полиции, а также в рамках поручений Росгвардии и других органов государственной власти» [4].
Действительно, анализ нормативно-правовых основ административной деятельности участкового уполномоченного, наиболее полно определяющих его организационные и процессуальные полномочия, позволяет сделать однозначный вывод, что он является полноценным субъектом контрольно-надзорной деятельности. В наиболее полном виде перечень и содержание соответствующих полномочий приведены в приказе МВД РФ от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» [5].
Выделим, что полицейский надзор за лицами, которым назначено наказание в виде ограничения свободы, является разновидностью персонифицированного надзора и, как было показано выше, зиждется на комплексной организационно-правовой основе. На наш взгляд, именно эта межотраслевая вариативность нормативно-правового регулирования данного вида административного надзора органов внутренних дел позволяет отграничить его от иных его видов в рамках их общей классификации.
Необходимо подробнее охарактеризовать особенности реализации административного надзора органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, так как именно он является важнейшим элементом постпенитенциарной профилактики.
Организационно-правовой основой осуществления данного вида надзора выступают ранее неоднократно упоминаемый Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы», а также ведомственное законодательство, главным образом, приказ МВД России от 8 июля 2011 г.
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
№ 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [6]. В указанных актах определена цель данного вида надзора, под которой понимается «предупреждение совершения лицами, подпадающими под административный надзор, преступлений и иных правонарушений, оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов» [2], а также процессуальные аспекты его реализации.
Анализ поднадзорных объектов, перечень которых является исчерпывающий и не подлежит расширительному толкованию, позволяет сделать вывод, что законодатель в силу определенных соображений полагает необходимым усилить профилактический контроль за постпенитенциарным поведением вполне конкретных категорий граждан.
Конечно, при выборе этих категорий соблюдается некоторая местная логика. Однако это поднимает вопросы, которых нет в списке, например, люди, осужденные за преступления против сексуальной свободы и неприкосновенности человека, а также связанные с незаконным оборотом преступления.
Наши предположения частично подтверждаются и ведомственным законодательством. Так, любопытным является тот факт, что п. 6.1 приказа МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 выделяет наряду с лицами, указанными в ч. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ, и дополнительный объект — лиц, совершивших два и более преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 228, ст. 228.3, ч. 1 ст. 231, ч. 1 ст. 234.1 УК РФ. Однако данные лица в указанном ведомственном акте выделяются в особом контексте: в отношении них требуется обеспечить формирование в прикладном сервисе единой системы информационно-аналитического обеспечения деятельности МВД России — Сервисе обеспечения охраны общественного порядка. Однако сам факт обращения внимания на данную категорию лиц, на наш взгляд, уже свидетельствует о понимании законодателем повышенной степени их общественной опасности.
Оснований для установления за лицом данного вида административного надзора законодатель выделяет всего два: 1) злостное нарушение лицом установленного порядка отбывания наказания в период его отбывания соответственно; 2) совершение лицом с непогашенной или неснятой судимостью двух и (или) более административных правонарушения про-
тив порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественного порядка и безопасности, а также нарушения здоровья и общественной морали в течение одного года после лишения свободы.
Комментируя данные основания, отметим, что категория «злостности», которой законодатель оперирует в подп. 1 п. 3 ст. 3 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ, раскрывается в ст. 116 УИК РФ и предполагает совершение заключенным альтернативных деяний, перечень которых по смыслу диспозиции является закрытым (примером таких деяний могут являться, в частности, мелкое хулиганство, мужеложство, отказ от работы и т. п.).
Второе основание является более сложным, поскольку предполагает определенную внутреннюю структуру и потому требует более детального анализа. Представляется целесообразным разбить его на структурные элементы и указать специфику каждого из них:
• наличие у лица непогашенной или неснятой судимости. Категория судимости раскрывается законодателем в ст. 86 УК РФ и в наиболее общем виде предполагает несение лицом, осужденным за совершение преступления, бремени определенных негативных правовых последствий в течение определенного промежутка времени; последний, в свою очередь, зависит от тяжести совершенного преступления и характера его общественной опасности, а также от конкретного вида назначенного лицу наказания. Погашение судимости происходит автоматически ввиду истечения установленного срока, а снятие судимости — осуществляется решением суда досрочно и по ходатайству лица, причем только в особых случаях (если осужденный после освобождения от отбывания наказания вел себя безупречно и в полной мере возместил причиненный преступлением вред).
• правонарушения, совершенные лицом после освобождения от отбытия наказания, должны носить особый характер (т. е. к ним относятся правонарушения 6.1-6.36, 19.1-19.37 либо 20.1-20.35 КоАП РФ);
• с момента освобождения лица до момента, по меньшей мере, двукратного совершения им соответствующих правонарушений не должно пройти одного календарного года (особенности исчисления сроков установлены в ст. 173 УИК РФ).
Наконец, укажем, что перечень конкретных видов административно-правовых ограничений, устанавливаемых в отношении поднадзорных лиц в рамках дан-
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
ного направления полицейского надзора, сформулирован законодателем в ст. 4 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ и является закрытым. На наш взгляд, совокупность указанных ограничений, установленных законодателем, в целом отвечает требованиям профилактирования противоправного постпенитенциарного поведения лица, поскольку социальная среда, в которой вращается лицо после освобождения из мест принудительного содержания, во многом определяет особенности его образа жизни и, соответственно, может выступать серьезным криминогенным фактором. Поэтому включение в его правовой статус ограничений, связанных с установлением законодателем определенных «лимитов» на его социальную активность, представляется вполне оправданным.
Рассматривая данный вид полицейского надзора, нельзя не привести аналитику. Так, исходя из состояния преступности в Российской Федерации за январь-февраль 2022 г., то больше половины (58,4 %) расследованных преступлений совершено лицами, ранее совершавшими преступления [7]. Как видно, что необходимым усилить профилактический контроль за постпенитенциарным поведением данных категорий граждан, проводить больше профилактических работ, разработать наиболее точные и функциональные предметы влияния на их поведение и взгляды.
Также необходимо обратить внимание на то, что персонифицированный надзор за лицами, в настоящее время характеризуется некоторыми проблемами правоприменения, затрудняющими его адекватную и эффективную реализацию. К наиболее актуальным из них представляется возможным отнести следующие:
• присутствие латентной конкуренции между институтом персонифицированного административного надзора и уголовным наказанием в виде ограничения свободы, назначенного в качестве дополнительного наказания в порядке ст. 54 УК РФ;
• слабая степень корреляции между поведением осужденного в исправительном учреждении и содержанием административных ограничений, устанавливаемых при административном надзоре. По сути, единственным уголовно-исполнительным фактором, влияющим на установление административного надзора, выступает признание лица в период отбывания наказания в местах лишения свободы злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания. Как представляется, такой подход законодателя не будет способствовать индивидуализации админи-
стративных ограничений, которые должны не только обладать общим для всех лиц, подвергаемых административному надзору, характером, но и выступать логическим продолжением процесса правового воздействия на лиц, совершивших преступление;
• отсутствие налаженной системы межведомственного взаимодействия, в том числе специального программного обеспечения, между территориальными органами ФСИН России, МВД России и ФМС России при осуществлении административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы;
• штрафные санкции, предусмотренные ст. 19.24 КоАП РФ и ст. 314.1 УК РФ не всегда оказывает должное индивидуально-профилактическое воздействие, направленное на защиту государственных и общественных интересов. В данном контексте актуализируется общая проблема низкой эффективности норм с так называемой административной преюди-цией, направленной на превенцию преступлений;
• неполнота правового регулирования организационных основ реализации административного надзора. Примером такого пробела может являться ст. 54 УИК РФ, согласно которой в исправлении осужденных принимают участие не только учреждения, исполняющие наказание в виде лишения свободы, но и уголовно-исполнительные инспекции. Однако согласно п. 1.1 ст. 54 УИК РФ уголовно-исполнительные инспекции лишь информируют орган внутренних дел по месту жительства или пребывания осужденного, в отношении которого может быть установлен надзор, о том, что истекает срок отбывания наказания в виде ограничения свободы, то есть они лишены права обращаться с заявлениями об установлении административного надзора, хотя вполне логично они могли быть наделены таким правом. Каким образом уголовно-исполнительные инспекции будут информировать органы внутренних дел, законодатель, к сожалению, не конкретизировал.
Для решения обозначенных проблем видится целесообразным предложить совокупность следующих рекомендаций:
• для целей разграничения правовой природы институтов уголовного наказания в виде ограничения свободы и административного надзора в отношении лиц, освобожденных из мест лишения свободы, видится целесообразным внести соответствующие разъяснительные диспозиции в ст. 54 УК РФ, а также в
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы».
• полагаем необходимым рассмотреть перспективу усиления санкций составов, предусмотренных ст. 19.24 КоАП РФ и ст. 314.1 УК РФ, поскольку в их актуальной редакции они, как представляется, не в полной мере отвечает социально-правовым реалиям и целям их криминализации в административное и уголовно законодательство (ввиду криминологической специфики личности целевой категории граждан и их повышенной общественной опасности);
• необходимо принятие профильного ведомственного или межведомственного (а, возможно, даже и подзаконного) нормативно-правового акта, которым бы наиболее полно регулировались организационные основы деятельности уголовно-исполнительных инспекций в части отправления ими функций, связанных с осуществлением административного надзора в отношении соответствующей категории граждан. Ввиду того что МВД России не имеет полномочий регулировать статус уголовно-исполнительных инспекций, вероятно, это может быть сделано приказом Минюста России.
Список источников
1. Кокарев А. Н. Административная деятельность органов внутренних дел: интенсивный курс подготовки к экзамену: учебное пособие. М., 2013.
2. Федеральный закон от 6 апреля 2011 г. № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (в ред. от 1 октября 2019 г.) // СЗ РФ. 2011. № 15. Ст. 2037; 2019. № 40. Ст. 5491.
3. Бекетов О.И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование: автореф. дисс. ... канд. юр. наук. Челябинск, 2010.
4. Полякова Е.Л. Общепрофилактическая деятельность участкового уполномоченного полиции // Science Time. 2020. № 11 (83).
5. Приказ МВД РФ от 29 марта 2019 г. № 205 «О несении службы участковым уполномоченным полиции на обслуживаемом административном участке и организации этой деятельности» // Российская газета. 2019.
6. Приказ МВД России от 8 июля 2011 г. № 818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» // Российская газета. 2011. № 189.
7. Характеристика состояния преступности в Российской Федерации за январь-февраль 2022 г. // URL://https://^^/reports/item/29152810/
Reference
1. Kokarev A. N. Administrative activity of internal affairs bodies: intensive course of preparation for the exam: textbook. M., 2013.
2. Federal Law № 64-FZ of April 6, 2011 «On administrative supervision of persons released from places deprivation of liberty» (ed. October 1, 2019) // CL RF. 2011. № 15. St. 2037; 2019. № 40. St. 5491.
3. Beketov O. I. Police supervision: theoretical and legal research: autoref. diss. ... cand. of Legal Sciences. Chelyabinsk, 2010.
4. Polyakova E. L. General preventive activity of the district police commissioner // Science Time. 2020. № 11 (83).
5. Order of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation № 205 dated March 29, 2019 «On the service of the district police commissioner in the serviced administrative area and the organization of this activity» // Rossiyskaya Gazeta. 2019.
6. Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia № 818 dated July 8, 2011 «On the procedure for the exercise of administrative supervision over persons released from places of deprivation of liberty» // Rossiyskaya Gazeta. 2011. №. 189.
7. Characteristics of the state of crime in the Russian Federation for January-February 2022 // URL://
Шр8://мвд.рф/герог18Л1еш/29152810/ Информация об авторе
С. В. Бубнов — доцент кафедры административной деятельности ОВД Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя, кандидат юридических наук.
Information about the author
S. V. Bubnov — Associate Professor of the Department of Administrative Activities of the Department of Internal Affairs of the Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V.Ya. Kikot', Candidate of Legal Science.
Статья поступила в редакцию 30.09.2023; одобрена после рецензирования 05.10.2023; принята к публикации 06.11.2023. The article was submitted 30.09.2023; approved after reviewing 05.10.2023; accepted for publication 06.11.2023.
