CC BY
179
Раздел 5. Пенитенциарная система
ГРИШКО А.Я., доктор юридических наук, профессор, ombudsman62@mail.ru Уполномоченный по правам человека в Рязанской области, 390000, г. Рязань, Первомайский пр., 8
GRISHKO A.Ya.,
Doctor of Legal Sciences, professor,
ombudsman62@mail.ru
Human Rights Ombudsman
in the Ryazan region,
Pervomajskij Ave. 8,
Ryazan, 390000,
Russian Federation
эффективность постпенитенциарной адаптации и административный надзор: анализ основных взаимосвязей
Реферат. Характеризуются нормативные правовые акты, регламентирующие взаимодействие органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы. Констатируется критическая ситуация в сфере частного предупреждения преступлений и исправления осужденных. В России ежегодно из исправительных учреждений в общество возвращается до 300 тыс. человек, около 70 % из которых в первый же год совершает повторные преступления. До сих пор не создана комплексная профилактическая система работы с лицами, освободившимися из исправительных учреждений. Это превращает уголовно-исполнительную систему в автономную структуру, способную обеспечить только временную изоляцию от общества. Отмечается значительная роль административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. При его реализации необходимо обеспечить своевременный сбор материалов территориальными органами внутренних дел, качественное документирование противоправной деятельности поднадзорных и осуществление контроля за ними, особенно в сельской местности. Предлагается расширить круг субъектов надзора за счет внештатных сотрудников, полномочия которых следует закрепить законодательно, а также расширить и круг поднадзорных лиц — не только по признаку криминального состояния, но и по состоянию здоровья (уклонение от лечения социально значимых заболеваний, психических заболеваний). В условиях отсутствия должного лечения и социальной помощи вся группа риска должна находиться под административным надзором. Требуется детальная правовая регламентация обязанностей уголовно-исполнительных инспекций по контролю за условно-досрочно освобожденными лицами, взаимодействию с органами внутренних дел, полномочия которых по отношению к лицам, отбывшим наказание, не связанное с лишением свободы, нормативно не определены.
Ключевые слова: лица, освободившиеся из мест лишения свободы, взаимодействие, административный надзор, контроль, предупреждение преступлений.
THE EFFICIENCY OF THE POST-PENITENTIARY ADAPTATION AND THE ADMINISTRATIVE SUPERVISION: ANALYSIS OF THE INTERRELATION
Abstract. Normative legal acts regulating the interaction of law enforcement bodies with institutions and bodies of the penal system are characterized. Critical situation in the sphere of private crime prevention and correction of convicts is stated. Annually about 300 thousand convicts are released from correctional institutions in Russia, about 70% of them commit repeated offence within a year. A comprehensive system of preventive work with persons released from prison is still not established. This turns the penal system into the autonomous structure that is able to provide only temporary isolation from society. The significant role of the administrative supervision of persons released from prison is emphasized. Implementing the supervision, it's necessary to ensure the timely collection of materials by the territorial law enforcement bodies, monitoring and documenting the illegal activities of the supervised persons, especially in rural areas. It is proposed to expand the range of subjects of supervision by freelancers whose powers should be fixed by law, as well as to expand the range of supervised entities - not only on the basis of a criminal state, but also for health reasons (avoidance of treatment of socially significant diseases), mental illness. In the absence of proper treatment and social assistance the entire risk group should be under the administrative supervision. The detailed legal regulation of duties of penal inspections exercising control over the parolees and interaction with the police is required, as their powers concerning persons who have served the punishment not related to imprisonment aren't legislatively defined.
Keywords: persons released from prison, interaction, administrative supervision, control, crime prevention.
Законодательная и нормативная база, регламентирующая взаимодействие органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, в последние годы как никогда получила свое развитие. Прежде всего следует назвать федеральные законы: «О полиции»*, «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы»**; Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года***; решение оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации от 28 января 2011 г.; ведомственные нормативные правовые акты, такие как Инструкция по профилактике правонарушений среди лиц, содержащихся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, утвержденная приказом Минюста России от 20 мая 2013 г. N 72****; Наставление по организации деятельности участковых уполномоченных полиции, утвержденное приказом МВД России от 31 декабря 2012 г. N 1166*****; Регламент взаимодействия ФСИН России и МВД России по предупреждению совершения лицами, состоящими на учете уголовно-исполнительных инспекций, преступлений и других правонарушений, утвержденный приказом Минюста России и МВД России от 4 октября 2012 г. N 190/912******.
Четкое правовое урегулирование взаимодействия - залог успеха практической деятельности в сфере противодействия преступности. В качестве примера можно привести раскрытие преступлений учреждениями уголовно-исполнительной системы по инициативе органов внутренних дел. В 2013 году на этом основании было раскрыто 43 873 преступления.
* О полиции: федер. закон от 7 февр. 2011 г. N 3-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 февр.
освобожденными из мест лишения свободы: федер. закон от 6 апр. 2011 г. N 64-ФЗ // Рос. газ. 2011. 8 апр.
*** КонКеящея цвшвжзизяитипюлуголовно-мснил тельной системы Российской Федерации до 2020 года: утв. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 окт. 2010 г. N 1772-р // Рос. газ. 2011. 8 марта.
**** Бюллilшн&еМмнMс:lмнмtвeрloтамljlмм"MЩмм Федерации. 2013. N 8.
***** Рос. Рос. 2Ш322>73у|§рта.арта.
****** Рос. гйас20а§. 261йк2£ окт.
Общеизвестно, что одной из основных целей наказания является предупреждение преступлений. В данном аспекте особо значима роль учреждений и органов, исполняющих наказания, в предупреждении рецидива преступлений. От того, каким выйдет человек из мест лишения свободы, зависит не только его судьба, - это сказывается и на благополучии в обществе. К сожалению, показатели преступности со стороны лиц, отбывших наказания, свидетельствуют о наличии здесь проблем. Не случайно эта тема была вынесена в повестку дня оперативного совещания Совета Безопасности Российской Федерации 28 января 2011 г.
Данная тема стала превалирующей в Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года. На решение указанной проблемы направлены такие меры, как:
- дальнейшее развитие социальной, психологической и воспитательной работы с осужденными в направлении обеспечения их ресоциализации, освоения ими основных социальных функций как необходимого условия исправления и успешной адаптации в обществе после освобождения;
- разработка законодательных и иных нормативных правовых актов, предусматривающих возложение на уголовно-исполнительные инспекции полномочий по контролю за условно-досрочно освобожденными лицами;
- предоставление для лиц, заканчивающих отбывание длительных сроков лишения свободы, возможности перевода в колонию-поселение с разрешением кратковременных выездов к месту предполагаемого жительства и др.
Нет необходимости доказывать, что в реализации положений названной выше Концепции важная роль принадлежит не только уголовно-исполнительной системе, но и другим субъектам правоохранительной деятельности, и прежде всего полиции. По этой причине принятие Фе-нидерального закона «О полиции» и вслед за ним Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» имеет непреходящее значение. Указан-Роные законы содержат нормы, имеющие по отношению к взаимодействию органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы как
опосредованное, так и непосредственное значение.
К числу первых следует отнести нормы, закрепляющие обязанности полиции:
- принимать и регистрировать заявления и сообщения о преступлениях, об административных правонарушениях и происшествиях;
- выявлять причины преступлений и административных правонарушений и условия, способствующие их совершению, принимать меры по их устранению;
- выявлять лиц, имеющих намерение совершить преступление, и проводить с ними исправительную профилактическую работу и др.
В целях обеспечения выполнения этих и других обязанностей закон наделяет сотрудников полиции соответствующими правами (пп. 1, 2, 5, 6, 10 и др. ч. 1 ст. 12 Федерального закона «О полиции»).
Федеральный закон «О полиции» содержит и нормы, которые непосредственно направлены на обеспечение реализации задач, возложенных на уголовно-исполнительную систему. Прежде всего это обязанность сотрудников полиции:
- оказывать содействие учреждениям и органам уголовно-исполнительной системы в осуществлении розыска и задержания лиц, совершивших побег из-под стражи, лиц, уклоняющихся от отбывания уголовного наказания, от получения предписания о направлении к месту отбывания наказания, либо не прибывших к месту отбывания наказания в установленный в указанном предписании срок; в обеспечении безопасности граждан и общественного порядка при введении режима особых условий в исправительном учреждении; информировать администрацию исправительного учреждения при определении срока возвращения осужденного в исправительное учреждение (в соответствии со ст. 97 Уголовно-исполнительного кодекса РФ);
- осуществлять контроль (надзор) за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных для них запретов и ограничений; участвовать в осуществлении контроля за поведением осужденных, которым назначено наказание, не связанное с лишением свободы, или наказание в виде лишения свободы условно, и др.
Указанным и другим обязанностям корреспондируют соответствующие полномочия сотрудников полиции (пп. 11, 13 и др. ч. 1 ст. 13 Федерального закона «О полиции»).
Остановимся на рассмотрении вопросов реализации названных выше нормативных правовых актов, организации взаимодействия органов внутренних дел и учреждений и органов, исполняющих наказания.
Ежегодно из исправительных учреждений в общество возвращается до 300 тыс. человек. Практически каждый освободившийся нуждается в квалифицированной помощи в решении социальных проблем. Значительно повышают риск рецидива наличие социально значимых заболеваний, психических расстройств, утрата социально полезных связей. Согласно статистике, около 70 % повторных преступлений приходится на первый год после освобождения из мест лишения свободы. Отсутствие в государстве комплексной профилактической работы с освобожденными из мест лишения свободы превращает уголовно-исполнительную систему в автономную структуру, обеспечивающую временную изоляцию от общества.
Необходимость комплексной поддержки лиц, освободившихся из мест лишения свободы, обусловлена тем, что в течение длительного времени они изолированы от общества. При этом нарушается процесс их социализации, прерываются или утрачиваются имеющиеся социально полезные связи и отношения.
Одним из факторов, отрицательно влияющих на постпенитенциарную адаптацию, является отсутствие в большинстве случаев переходного периода: лицо, отбывшее наказание в виде лишения свободы, сразу попадает в условия полной свободы, без какого-либо значительного контроля. Безусловно, актуальность этого вопроса возрастает по мере увеличения отбытого срока лишения свободы.
В настоящее время сложилась ситуация, когда освобожденный должен осуществлять свое трудовое и бытовое устройство практически без поддержки государственных органов и органов местного самоуправления. Согласно официальным данным, только 3 % освобождаемых трудоустраиваются с помощью органов социальной защиты населения.
Полагаем, что нет необходимости говорить об издержках решения, а вернее, нерешения данных вопросов относительно возможности совершения повторного преступления. Безусловно, применительно к правоохранительной системе здесь свое в определенной мере компенсационное место должно занять эффективное применение норм Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». При его реализации необходимо учесть недостатки, имевшие место при реализации предыдущего аналогичного закона. Для этого следует обеспечить своевременный сбор материалов для установления такого надзора территориальными органами внутренних дел, качественное документирование противоправной деятельности поднадзорных и осуществление контроля за ними, особенно в сельской местности. В связи с этим требуется расширить круг участников этого процесса за счет соответствующих должностных лиц, внештатных сотрудников. Полномочия данных лиц следует закрепить законодательно. Нет необходимости говорить о том, насколько важно в данном случае взаимодействие органов внутренних дел и учреждений и органов уголовно-исполнительной системы.
В плане повышения профилактической роли ст. 314.1 УК РФ, предусматривающей уголовную ответственность за нарушение указанного закона, следует сделать ее преюдиционной. Расширить круг лиц, за которыми может быть установлен административный надзор, не только по признаку криминального состояния, но и по состоянию здоровья (уклонение от лечения социально значимых заболеваний), психики. (Для справки: в местах лишения свободы количество больных активными формами туберкулеза составляет 73 тыс., ВИч-инфицированных - 55 тыс.; в ИУ находятся более 100 тыс. осужденных, имеющих психические аномалии, около 100 тыс. больных наркоманией, 20 тыс. больных алкоголизмом).
В условиях отсутствия должного лечения, социальной помощи по выходу из
исправительного учреждения, соответствующего административного контроля представители перечисленных групп «риска» первыми совершают повторные преступления.
В связи с расширением видов наказаний, не связанных с лишением свободы, предполагающих возложение обязанностей по контролю за условно-досрочно освобожденными на уголовно-исполнительные инспекции и одновременно возложение близких по содержанию обязанностей на органы внутренних дел, требуется тщательная работа по совершенствованию нормативно-правовой базы в сфере их взаимодействия.
Данный вопрос актуализируется тем, что законодатель не определил формы такого контроля со стороны полиции.
Вопрос о контроле и сопряженном с ним надзоре - отдельная тема, тема теоретического и законодательного плана. Дело в том, что в теории единого подхода к их пониманию нет [1, с. 8], нет их определения ни в законах, ни в иных нормативных правовых актах.
Важность четкого определения содержания указанных дефиниций имеет исключительно практическое значение. От этого зависит наделение правоохранительных органов конкретными компетенциями и правомочиями. Это позволит также придать должную «чистоту» законодательным и иным нормативным правовым актам. Речь, в частности, идет о Федеральном законе «О полиции», где данные понятия практически объединены путем заключения в скобки термина «надзор» после термина «контроль» (п. 2 ч. 1 ст. 13).
Данная тема затрагивает и такие часто используемые дефиниции, как «предупреждение» и «профилактика», другие смежные понятия. Несмотря на то, что они в настоящее время нашли свое законодательное закрепление (федеральные законы «О противодействии коррупции», «О противодействии терроризму», «О полиции»), тем не менее в нормативных актах можно встретить слова «профилактика имеет своей целью предупреждение», хотя профилактика является составной частью предупреждения.
Список литературы
1. Андреева Ю.А. К вопросу о соотношении понятий «контроль» и «надзор» // Административное право и процесс. 2009. N 2. С. 6-8.
References
1. Andreeva Yu.A. K voprosu o sootnoshenii ponyatiy «kontrol» i «nadzor» [On the relationship between the concepts of «control» and «supervision»]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure, 2009, no. 2, pp. 6-8.
