CC BY
115
доцент кафедры уголовного права ФКОУ ВПО Кузбасский институт ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент, подполковник внутренней службы
преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин ФКОУ ВПО Кузбасский институт ФСИН России, старший лейтенант внутренней службы
Административный надзор за лицами,
освобожденными из мест лишения свободы: правовая природа, порядок законодательного регулирования
Administrative supervision of the persons released from places of imprisonment: legal nature, order of legislative regulation
л. н. одинцова L. N. oDINTsoVA
ю. м. заборовская u. m. zaborovskaya
Аннотация. Статья посвящена вопросам определения сущности и признаков административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также порядка его осуществления в Российской Федерации. Проводится историко-правовой и сравнительно-правовой анализ законодательства нашей страны и некоторых зарубежных стран об административном надзоре. Приводятся результаты работы региональных органов полиции в сфере административного надзора.
Ключевые слова: административный надзор, государственный контроль, государственная власть, государственное управление, административная реформа.
Abstract. The article deals with the definition of the essence, attributes and order of the administrative supervision of persons in the Russian Federation. The authors study historical legal and comparative legal analysis of the legislation of our country and some foreign countries on administrative oversight. The results of the work of the police in the area of administrative supervision.
Key words: administrative supervision, state control, state government, public administration, administrative reform
Как известно, уровень преступности в нашей стране остается по-прежнему высоким, криминогенная обстановка, соответственно, тревожной. Несмотря на незначительный спад количества зарегистрированных преступлений, уровень повторных ежегодно возрастает (от 8 до 46 % в отдельные годы) [1]. В связи с этим государство предпринимает различные шаги для осуществления борьбы с рецидивом преступлений. Одним из таковых явилось введение административного надзора [2], считающегося достаточно эффективным способом предупреждения новых преступлений и правонарушений. Его суть заключается в на-
блюдении за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, а также проведении с ними профилактической работы с целью защиты государственных и общественных интересов.
Вопросы, связанные с реализацией постпенитенциарного надзора, регулируются Федеральным законом от 06.04.2011 № 64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [3] (далее по тексту - Закон об административном надзоре). Фактически этот закон возродил прежнюю, советскую, систему контроля за осужденными, освободившимися из мест изоляции от общества. Тогда административный
надзор был учрежден Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 № 5364-У1 «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Этим же указом было утверждено Положение об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [4].
Основной задачей административного надзора на современном этапе является предупреждение новых преступлений и правонарушений путем оказания индивидуального профилактического воздействия на тех, кто ранее уже нарушил уголовный закон и понес за это наказание [5].
Административный надзор и, соответственно, административные ограничения могут налагаться только судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел.
Законом установлены случаи, когда надзор неизбежен и когда он может быть назначен в качестве меры административно-правового воздействия. Так, согласно ст. 3 Закона об административном надзоре таковой назначается в отношении:
1) совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, за совершение:
а) тяжкого или особо тяжкого преступления;
б) преступления при рецидиве преступлений;
в) умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, если:
- оно в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания;
- лицо, отбывшее уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющее непогашенную либо неснятую судимость, совершает в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность;
2) в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого или освобожденного из мест лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, а также
за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений.
Высшая судебная власть в пп. 3, 22 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 № 22 «О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре» разъясняет, что к указанным лицам напрямую относятся и беременные женщины, и лица, страдающие тяжелым заболеванием, а также лица, совершившие преступление в несовершеннолетнем возрасте и достигшие 18 лет к моменту или после освобождения из мест лишения свободы. Относительно иностранных граждан и лиц без гражданства возможно применение административного надзора при условии их проживания на территории Российской Федерации на законных основаниях [6].
За несоблюдение установленных ограничений или невыполнение обязанностей, фиксация которых производится сотрудниками ДПС, ППС, оперативными и участковыми уполномоченными полиции в специальные листы посещения, поднадзорное лицо несет административную ответственность, предусмотренную ст. 19.24 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [7] (предупреждение, штраф либо административный арест). Так, если поднадзорный выйдет из дома в ночное время суток или появится в том месте, куда вход ему воспрещен, то на него будет наложен штраф в размере от 1000 до 1500 рублей либо применен административный арест на срок до 15 суток.
В этой связи примечательна практика сотрудников полиции по работе с поднадзорными лицами на примере группы административного надзора Управления МВД России по г. Новокузнецку. Указанные представители власти в своей деятельности руководствуются не только положениями Закона об административном надзоре и постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 № 22, но и юридическими предписаниями приказа МВД России от 08.07.2011 № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [8]. С начала действия Закона об административном надзоре на учете в УМВД России по г. Новокузнецку состояло всего 11 человек, в 2012 году - уже 53, в 2013 - 256, в 2014 - 321. Из всех поднадзорных по инициативе УМВД России по г. Новокузнецку в 2014 году поставлено на учет 32 лица (2013 - 23), по инициативе ГУФСИН
России по Кемеровской области - 144 (141) лица (здесь и далее в скобках указаны данные за 2013 год). Кроме этого, в розыске находятся 52 (39) человека, 54 (-) - самовольно покинули место административного надзора, 14 (-) - освободились из мест изоляции от общества, но не встали на учет.
Кроме того, в компетенцию сотрудников органов внутренних дел входит проведение индивидуальных бесед с вставшими на учет лицами, освободившимися из мест лишения свободы, в которых последним разъясняется порядок наложенных на них судом правоограничений и последствия невыполнения таковых. С ними организуется и проводится целенаправленная воспитательная работа с привлечением представителей общественности, трудовых коллективов и соседей по месту жительства. Сотрудники полиции осуществляют комплексные проверки подучетных лиц, условий их жизни, труда, поведения в быту, систематически проводят операции «Поднадзор-ник», «Надзор», «Антикриминал», другие оперативно-профилактические мероприятия по линии МВД России, в ходе которых выявляют и обеспечивают оперативное прикрытие мест концентрации ранее судимых и других неустойчивых лиц, ведущих асоциальный образ жизни.
Кроме того, проверка поднадзорных осуществляется и в рамках иных специальных операций, проводимых различными службами и подразделениями полиции, в том числе подразделениями по профилактике преступлений и правонарушений несовершеннолетних, оперативными аппаратами и др.
Продолжается взаимодействие полицейских с сотрудниками ГУФСИН России по Кемеровской области: регулярно проводятся совместные совещания, на которых анализируются результаты взаимодействия служб, рассматриваются вопросы совершенствования этой работы, профилактика правонарушений среди освобожденных из мест наказания без изоляции от общества, итоги и эффективность проведенных специальных мероприятий, состояние рецидивной (повторной) преступности среди состоящих на учетах осужденных и т. д.
В разное время авторы, имеющие практический опыт работы в правоохранительных структурах, приходили к выводу о необходимости введения уголовной ответственности за систематическое нарушение правил об административном надзоре в целях стабилизации
криминогенной обстановки в нашей стране [9]. Мы разделяем данное мнение ученых-правоведов. Учитывая развитие общественных отношений, законодатель в 2011 году предусмотрел уголовную ответственность в ст. 314 Уголовного кодекса Российской Федерации за уклонение от административного надзора (в качестве наказаний санкция статьи содержит обязательные, исправительные работы либо лишение свободы сроком до одного года) [10].
В отношении лиц, состоящих под административным надзором, нарушивших установленные ограничения или не выполняющих свои обязанности, в 2014 году сотрудниками группы административного надзора УМВД России по г. Новокузнецку составлено 474 (154) протокола об административном правонарушении, а на основании подготовленных ими ходатайств возбуждено 26 (22) уголовных дел по ст. 314 УК РФ.
Срок административного надзора зависит от прошлого преступного опыта, имеющегося у поднадзорного лица. Так, в отношении лиц, совершивших тяжкие и особо тяжкие преступления, срок надзора устанавливается от одного года до трех лет, но не свыше срока погашения судимости. Этот день является основанием для прекращения административного надзора. Лица, совершившие преступления против несовершеннолетних, и самые опасные преступники будут находиться под административным надзором до момента погашения судимости.
Осуществление административного надзора не лишает граждан возможности трудоустроиться либо пройти обучение, оказать помощь близким родственникам.
Прекращение административного надзора осуществляется в следующих случаях: истечение его срока, снятие судимости с поднадзорного лица, осуждение поднадзорного лица к лишению свободы и направление его к месту отбывания наказания, смерть поднадзорного лица. При этом прекращение административного надзора не исключает установления судом административного надзора повторно.
В случае если поднадзорное лицо ведет себя безупречно, своим поведением доказало отсутствие с его стороны общественной опасности для граждан, то есть добросовестно соблюдало административные ограничения, выполняло установленные обязанности, положительно характеризуется, административный надзор может быть досрочно прекращен судом на основании
заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица по истечении не менее половины установленного срока. В отношении лица, которое отбывало наказание за преступление против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего, административный надзор досрочно прекращен быть не может.
Для стимула к правопослушному поведению со стороны поднадзорных лиц законодателями ряда стран постсоветского пространства разработан механизм эффективной работы рассматриваемого института, в том числе включающий возможность досрочного прекращения административного надзора [11]. Кратко рассмотрим особенности применения административного надзора в Украине, республиках Беларусь, Казахстан и Узбекистан.
В каждой из указанных выше стран существует нормативно-правовой акт, регламентирующий вопросы постпенитенциарного надзора. Так, в Украине - это Закон Украины от 01.12.1994 № 52 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [12]; в Беларуси данный вопрос обозначен в Уголовном кодексе Республики Беларусь [13]; в Казахстане - Закон Республики Казахстан от 15.07.1996 № 28 1 «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [14]; в Узбекистане - Закон Республики Узбекистан от 09.12.1992 № 1 «Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из учреждений по исполнению наказаний» [15].
Безусловно, одного закона для регулирования данного института недостаточно, в связи с этим в России, Украине и Беларуси существуют подзаконные акты, такие как: приказ МВД России от 08.07.2011 № 818 «О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [16], упомянутое постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.06.2013 № 22; постановление МВД Республики Беларусь от 20.11.2000 № 201 «Об утверждении Инструкции о порядке установления и осуществления превентивного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [17]. Указанные акты наиболее подробно определяют вопросы, касающиеся административного надзора.
Исходя из наличия законов перечисленных стран, рассмотрим критерии для их сравнения по следующим основаниям: понятие, цели,
возраст, категории преступлений, орган, осуществляющий административный надзор.
Итак, понятие и цели указаны в первых статьях всех актов. Под административным надзором законодательства анализируемых нами стран определяют контроль, наблюдение за лицами, освобожденными из мест лишения свободы. Цели, как правило, в основном тождественны - предупреждение совершения новых преступлений и оказание профилактического влияния на поднадзорных лиц [18].
Возрастной ценз субъектов, на которых распространяется административный надзор, в разных странах несколько отличается. Так, Россия, Украина и Узбекистан определили возраст применения данной меры с 18 лет. В нормативных актах Республики Казахстан про возраст ничего в законе не указано, тем самым его можно определить исходя из общего возраста привлечения лиц к уголовной ответственности -16 лет [19]. В нормативных актах Республики Беларусь в данном вопросе законодатель оказался менее гуманным: возраст назначения превентивного надзора (административного надзора) обозначен достижением 14 лет, но только к лицам - субъектам особо опасного рецидива.
Далее отметим сходства и различия в категориях преступлений, за которые должны иметь неснятую/непогашенную судимость поднадзорные лица с целью назначения им постпенитенциарного надзора.
В России административный надзор устанавливается за лицами, совершившими: а) тяжкое и особо тяжкое преступление; б) преступления при рецидиве преступлений; в) умышленное преступление в отношении несовершеннолетнего [20].
Законодательством Украины кроме умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего установлено, что административному надзору подлежат лица, совершившие преступления с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и прекурсоров.
В законах об административном надзоре республик Беларусь, Казахстан и Узбекистан выделены две категории: 1) лица, совершившие тяжкое или особо тяжкое преступление, 2) допустившие особо опасный рецидив. Кроме того, поведение поднадзорного лица в период отбывания наказания, свидетельствующее о его категорическом нежелании встать на путь исправления, должно быть обязательном условием постановки такого лица под надзор.
НАУЧНО-МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ
Последний критерий, по которому проведем сравнение, - это орган, осуществляющий надзор. В России, Украине, Казахстане и Узбекистане надзорные функции выполняют органы внутренних дел, в Беларуси превентивным надзором занимаются уголовно-исполнительные инспекции с привлечением органов внутренних дел.
С учетом практики применения законодательства некоторых стран ближнего зарубежья считаем необходимым изложить ч. 2 ст. 9 Закона об административном надзоре, предусматривающей основания досрочного снятия административного надзора, в следующей редакции: «Административный надзор может быть досрочно прекращен судом на основании заявления органа внутренних дел или поднадзорного лица либо его представителя по истечении не менее половины установленного судом срока административного надзора при условии, что поднадзорное лицо добросовестно соблюдает административные ограничения, «встало на путь исправления», выполняет обязанности, предусмотренные настоящим Федеральным законом, «утратило общественную опасность» и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания...»
Необходимость выделения дополнительных признаков поднадзорного лица, таких как «встал на путь исправления», «утратило общественную опасность», считаем обоснованным и заслуживающим внимания.
Таким образом, проведенный анализ практики реализации норм Закона об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, подтверждает, что ранее существовавшая и принятая вновь государством мера по предупреждению преступности вообще и рецидива в частности в целях стабилизации криминогенной обстановки в нашей стране является эффективной [21] и необходимой мерой, о чем свидетельствует положительная динамика ежегодного увеличения числа поднадзорных лиц, находящихся на соответствующем учете в органах полиции. ^
1. Одинцова Л. Н. Рецидив преступлений и меры по его предупреждению // Вестник Кузбасского института. 2011. № 4 (7). С. 92.
2. В настоящей статье авторы понимают категории «административный надзор за лицами», «постпенитенциарный надзор» и «полицейский надзор» как тождественные термины.
В уголовно-правовой, уголовно-исполнительной и криминологической науках административный надзор понимается как разновидность социального контроля за постпенитенциарным поведением лиц, совершивших преступления (подробнее см.: Поня-товская Т. Г., Шаутаева Г. Х. Правовое значение судимости : монография. Ижевск : Детектив-информ, 2003. С. 78). Кроме того, административный надзор правоведы справедливо отождествляют с посткриминальным контролем (например, Филимонов О. В. Посткриминальный контроль. Томск : Томский гос. ун-т, 1991. С. 24-25 ; Понятовская Т. Г., Шаутаева Г. Х. Указ. соч. С. 81-82), социальным контролем (см. в частности: Игошев К. Е., Шмаров И. В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений (проблемы социального контроля). М., 1980. С. 14, 107-109), административным (полицейским) надзором (Бекетов О. И., Майле А. Д., Редько Н. Л. Административный (полицейский) надзор за поведением ранее судимых лиц по законодательству ФРГ и вопросы возможного формирования соответствующего института в Российской Федерации // Актуальные вопросы административно-правового регулирования в современной России : материалы Международной науч.-практ. конф., посвященной 70-летию заслуж. юриста Рос. Федерации, д.ю.н., проф. И. И. Веремеенко. М. : ВНИИ МВД России ; ЮУрГУ 2008. С. 318-324) или социально-правовым контролем (Понятовская Т. Г., Шаутаева Г. Х. Указ. соч. С. 88) за лицами, освободившимися из мест лишения свободы.
3. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : Федер. закон Рос. Федерации от 06.04.2011 № 64-ФЗ (ред. от 28.12.2013) // Российская газета. 2011. 08 апреля.
4. Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26.07.1966 № 5364-У1 (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 30. Ст. 597.
5. Следует отметить, что через определенный период времени история нашей страны повторяется. Это напрямую касается появления административного надзора в современных законах, установления его сущности, определения субъектов воздействия, мер за его нарушение и проч. В этой связи остается актуальным высказывание У. Таджиханова о том, что административный надзор, относящийся к государственному управлению, - форма деятельности органов внутренних дел за исполнением гражданами постановлений и решений органов государственной власти и государственного управления по вопросам охраны общественного порядка. Справедливо и мнение автора, что административный надзор - это правовой институт, представляющий одно из административно-правовых средств предупреждения преступности (прежде всего на стадии ранней профилактики). Сущность его состоит в оказании административно-правового воздействия на лиц, поведение которых может служить основанием для прогнозирования совершения ими преступления (см.: Таджиханов У. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест
научно-методическое обеспечение
лишения свободы : дис. ... канд. юрид. наук. - Ташкент : Ташкентский гос. ун-т, 1978. С. 4).
В настоящее время А. В. Мартынов понимает административный надзор как особую форму публичного управления, предназначенную для профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, выявления и ликвидации угроз безопасности обществу и государству, защиты и охраны конституционных прав и свобод граждан, обеспечения законных интересов организаций, противодействия противоправному поведению, реализации правовых норм с целью решения задач управления, осуществляемую в рамках соответствующих административно-надзорных производств посредством установленных в законодательстве административных процедур (Мартынов А. В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2011. С. 12).
6. О применении судами законодательства при рассмотрении дел об административном надзоре : пост. Пленума Верхов. Суда РФ от 27.06.2013 № 22 // Российская газета. 2013. 05 июля.
7. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 31.12.2014) // СЗ РФ. 2002. № 1. Ч. 1. Ст. 1.
8. О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : приказ МВД России от 08.07.2011 № 818 (ред. от 25.06.2014) // Российская газета, № 189, 26.08.2011.
9. Коломытцева Л. Н. Субъекты уголовного правоотношения: теория, законодательство, практика : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород: Нижегородская академия МВД России, 2006. С. 23-24.
10. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» : Федер. закон Рос.Федерации от 06.04.2011 № 66-ФЗ // Российская газета. 2011. 08 апреля.
11. Так, например, инициатором являются ОВД, которые направляют представление (заявление) в суд, где должны мотивированно аргументировать, что поднадзорный не является опасным для общества и положительно характеризуется по месту работы и проживания (Украина), встал на путь исправления (Казахстан, Узбекистан), соблюдал требования превентивного надзора и не совершил преступлений и административных правонарушений (Беларусь), добросовестно соблюдал административные ограничения, выполнял обязанности и положительно характеризуется по месту работы и (или) месту жительства или пребывания (Россия) (Абатуров А. И. Административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы в законодательстве некоторых стран ближнего зарубежья и отечественном законе // Вопросы права и политики. - 2012. - № 2; Бекетов О. И., Редько Н. Л. Постпенитенциарный надзор по законодательству Российской Федерации и Республики Беларусь // Ме-
ждународные юридические чтения : материалы и доклады ежегодной научно-практической конференции, 18 апреля 2007 г. Ч. 2. - Омск: Омский юридический институт, 2007. - С. 102-108).
12. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Электронный ресурс] : закон Украины от 01.12.1994 № 224/94-ВР (ред. от 20.01.2005). URL: http://base. spinform.ru/show_doc (дата обращения: 12.01.2015).
13. Уголовный кодекс Республики Беларусь от 09.07.1999 № 275-З [Электронный ресурс] (ред. от 20.10.2012). URL: http://pravo.kulichki.com/vip/uk (дата обращения: 12.01.2015).
14. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Электронный ресурс] : закон Республики Казахстан от 15.07.1996 № 28 (ред. от 07.12.2009). URL: http://base. spinform.ru/show_doc (дата обращения: 12.01.2015).
15. Об административном надзоре органов внутренних дел за лицами, освобожденными из учреждений по исполнению наказаний [Электронный ресурс] : закон Республики Узбекистан от 09.12.1992 № 750 (ред. от 20.08.1999). URL: http://base.spinform. ru/show_doc (дата обращения: 12.01.2015).
16. О Порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : приказ МВД России от 08.07.2011 № 818 (ред. от 25.06.2014) // Российская газета, № 189, 26.08.2011.
17. Об утверждении Инструкции о порядке установления и осуществления превентивного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы [Электронный ресурс] : постановление МВД Республики Беларусь от 20.11.2000 № 201. URL: http://pravo.kulichki.com/zak/year2000/ doc17856.htm (дата обращения: 12.01.2015).
18. О необходимости проведения профилактической работы за освобожденными из мест лишения свободы, осужденными, судимость которых снята или погашена, а также за неустойчивыми гражданами, способными совершить преступления, справедливо значительное внимание уделяется учеными-правоведами (Коломытцев Н. А., Коломытцева Л. Н. Постпенитенциарный контроль: теория и практика // Научный вестник Кировского филиала Московского гуманитарно-экономического института. 2002, Киров : МГЭИ. № 12. С. 291-297).
19. Ст. 15. Уголовного кодекса Республики Казахстан от 16.07.1997 № 167-I [Электронный ресурс] : (ред. от 04.07.2013). URL: http://online.zakon.kz (дата обращения: 12.01.2015).
20. Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы : Федер. закон Рос. Федерации от 06.04.2011 № 64-ФЗ // Российская газета. 2011. 08 апреля.
21. Бекетов О. И., Векленко В. В. Административный надзор милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы: аргументы в пользу восстановления // Полицейское право. 2006. № 1 (5). С. 38-42.
