CC BY
135
Конституционное право
УДК 342.724
С.Ю. Андрейцо
АНДРЕйЦО, Сергей Юрьевич, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 198206, Санкт-Петербург, ул. Лётчика Пилютова, д. 1. E-mail: andreytso@mail.ru.
ANDREITCO, Sergei Yurievich, professor of St. Petersburg University of MIA of Russia, candidate of legal Sciences. Address: Russia, 198206, St-Petersburg, of Lyotchika РйШота str., 1. E-mail: andreytso@mail.ru.
Актуальные проблемы реализации миграционной политики в Санкт-Петербурге Current problems of realization of migration policy in St. Petersburg
В статье на основе данных по Санкт-Петербургу рассматриваются проблемы реализации миграционной политики: обеспечение и защита прав иностранных граждан, интеграция мигрантов, предоставление убежища, противодействие преступлениям и нарушениям.
Ключевые слова: миграция, миграционная политика, интеграция мигрантов.
In article on the basis of data on St. Petersburg problems of realization of migration policy are considered: providing and protection of the rights of foreign citizens, integration of migrants, granting shelter, counteraction to crimes and violations.
Keywords: migration, migration policy, integration of migrants.
CO a>
0 т я я я
С рэ
Я
-
1
Я
а> т а> Р
у р
о
В 3
у
я я
Cd а> Р о
е
а> т
рэ
СО Й
Р о о с Я Я
№
к» о
Действующая Конституция в ст. 71-73 не содержит чёткого разграничения полномочий в сфере миграции между Российской Федерацией и её субъектами.
Это актуализирует рассмотрение проблем реализации миграционной политики на уровне субъекта Российской Федерации. В настоящей статье указанная проблематика будет рассмотрена на материалах Санкт-Петербурга.
За 12 месяцев 2016 г. в Санкт-Петербурге и Ленинградской области на миграционный учёт были поставлены 2216690 ( что на 505348 больше, чем в 2015 г.) иностранных граждан.
Обратились с заявлением о предоставлении временного убежища 657 (-4159) иностранных граждан, предоставлено временное убежище - 512 (-4264) иностранным гражданам. На учете состояли 16 628 (-1286) человек.
По состоянию на 30 декабря 2016 г. на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области находились с разными целями более 49 тыс. граждан Украины.
Оформлен с учётом переоформления 271801 (+10714) патент.
Наибольшее количество выданных патентов для работы как у юридических, так и у физических лиц приходится на граждан Узбекистана (58 %) и Таджикистана (28 %), а также Украины (6 %) и Молдовы (6 %).
5 апреля 2016 г. Президент Российской Федерации подписал Указ «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» [6]. В соответствии с п. 1 Федеральная миграционная служба упраздняется, а её функции возвращаются Министерству внутренних дел.
Проводимая реформа оправдана по ряду оснований, завершен первый этап реализации «Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года» [7] подписанной президентом 13 июня 2012 г. В реализации второго этапа основное внимание уделяется сфере обеспечения прав граждан и охране общественного порядка, что, безусловно, потребует консолидации правоохранительных функций в рамках централизованной системы управления. Указанные изменения явились очередным этапом совершенствования системы федеральных органов исполнительной власти.
Стоит приветствовать создание на уровне региональных властей миграционных органов. Так с 1 января 2014 г. в Санкт-Петербурге действует Комитет по межнациональным и межконфессиональным отношениям (далее КМОРМП). В 2015 г. был презентован новый интернет-ресурс Комитета по межнациональным отношениям и реализации миграционной политике для мигрантов http://migrantinfo.spb.ru
В настоящее время действует ряд подпрограмм Санкт-Петербурга в сфере миграции. В 2016 г. принята государственная подпрограмма «Реализация Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года в Санкт-Петербурге».
Одной из ключевых проблем реализации миграционной политики в субъектах Российской Федерации являются обеспечение и защита прав иностранных граждан.
Традиционно отмечается, что, несмотря на то, что иностранные граждане являются так называемой социально уязвимой группой, они достаточно редко обращаются за защитой в органы государственной власти.
В ежегодных докладах Уполномоченного присутствует раздел «Права иностранных граждан и
Конституционное право
22 лиц без гражданства» [5], что свидетельствует о значимости проблемы и позволяет отнести категорию Р иностранных граждан к так называемым «социально ^ уязвимым группам».
о. При этом, как и ранее, наблюдается значитель-
^ ная диспропорция в количестве обратившихся ино-§ странных граждан и граждан РФ. 88 обращений от о иностранных граждан и лиц без гражданства посту-^ пило в 2016 г., причём общее количество обращений р? превысило три тысячи, и только письменных посту-§ пило 2276. При этом на миграционный учёт в Санкт-н Петербурге были поставлены свыше двух миллионов ите иностранных граждан, а численность одномоментно ^ находящихся в Санкт-Петербурге лиц указанной ка-« тегории составила не менее полумиллиона, т.е. при-
ни близительно каждый десятый [5]. ^ Стоит отметить, что указанные проблемы ха-
Ц рактерны для органов государственной власти и го-¡2 сударственных органов в целом. При этом активнее ур иностранные граждане обращаются за защитой в не-а коммерческие организации.
£ Можно упомянуть Санкт-Петербургское от-
1-? деление Российского Красного Креста, ПСП-фонд и || ряд других. Однако таких организаций немного. Ока-^ зывают помощь и национальные некоммерческие ор-« ганизации, так называемые «диаспоры», однако они ни ограничены кругом представителей определённой и национальности, часто лимитированы в ресурсах. Ю Значительно чаще иностранные граждане обра-
щаются за защитой своих прав в некоммерческие организации. Так, в Санкт-Петербурге на базе Единого миграционного центра осуществляет работу общественная приемная Санкт-Петербургского отделения Российского Красного Креста и «горячая линия» по миграционному законодательству. Помимо различных консультаций и юридического сопровождения, иностранные граждане могут получить также защиту от торговли людьми, гуманитарную помощь, обучение.
Статистика обращений в общественные организации показывает, что вопросы действующего миграционного и трудового законодательства по-прежнему являются острыми и вызывают большой интерес абонентов «горячей линии» - как иностранных граждан, так и граждан РФ (в т.ч. работодателей). Наибольший интерес вызвали вопросы оформления (переоформления) патента, миграционного учёта, оформления гражданства РФ, получения РВП.
Отдельно стоит упомянуть о работе Центра временного содержания иностранных граждан в Красном Селе. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге отмечались существующие проблемы в сфере реализации прав содержащихся в Центре иностранных граждан и лиц без гражданства, в частности:
- длительные сроки рассмотрения рядом районных судов дел об административном выдворении граждан за пределы Российской Федерации;
- отсутствие законодательного регулирования процедуры доставления содержащихся в ЦВСИГе граждан на судебные заседания (эта функция была снята с судебных приставов);
- отсутствие процедуры медицинского освидетельствования и выявления у граждан перед помещением в ЦВСИГ опасных инфекционных заболеваний (в т.ч. открытой формы туберкулеза) и связанные с
этим риски для жизни и здоровья содержащихся и сотрудников;
- трудности с оказанием специализированной врачебной помощи (в ЦВСИГе работает только фельдшерский пункт);
- трудности с помещением недокументированных иностранных граждан, подлежащих выдворению, в лечебные учреждения Санкт-Петербурга;
- необходимость усиления мер безопасности в здании и на территории ЦВСИГа.
Часть иностранных граждан и лиц без гражданства, освободившихся из мест лишения свободы, сталкиваются с ситуацией, когда нет ни оснований для их дальнейшего нахождения в РФ, ни возможности административного выдворения/депортации. Указанная проблема неоднократно поднималась УФСИН по Санкт-Петербургу и Ленинградской области, общественными организациями.
Отдельный комплекс проблем связан с реализацией иностранными гражданами в Санкт-Петербурге права на охрану здоровья и медицинскую помощь, безопасный труд.
Следует отметить и такие проблемы мигрантов, как неудовлетворительные условия труда и проживания, отказы наймодателей в постановке на миграционный учёт по месту проживания, трудности с получением информации об изменениях российского миграционного законодательства, с доступом к медицинской помощи и связанный с этим рост заболеваемости.
Неоднократно отмечалось, что проблемы трудовой миграции лежат в сфере экономики. В нашем городе вопрос привлечения низкоквалифицированной иностранной рабочей силы стоит очень остро, но решить эту проблему невозможно, направляя усилия только на выдворение мигрантов. Необходимо бороться не с последствиями, а с причинами бесконтрольной трудовой миграции - с тем, что работодатели мигрантов извлекают сверхприбыли, а их иностранные работники живут и трудятся в нечеловеческих условиях, получают низкую заработную плату или не получают её вовсе.
Необходимы экономические рычаги, позволяющие сделать невыгодным использование дешевого незаконного труда [2, с. 175].
Отдельный комплекс проблем связан с интеграцией иностранных граждан. Как пишет Л.Д. Гудков, «отсутствие барьеров между теми, кто считается большинством населения "нашими" и "ненашими", равнодушие, апатия или слабость отталкивания от чужого (или, напротив, привлекательность чужого), означало бы предельную атрофию социальных связей, аморфность отношений социальной и этнической солидарности, неразличимость близкого и дальнего, важного и неважного» [4, с. 31].
По данным выборочных опросов, около половины мигрантов из стран СНГ не имеют профессионального образования. Мигранты приезжают в основном из небольших городов и сел. Многие плохо знают русский язык или вообще не владеют им. Происходит сдвиг к бедной части социального спектра [10, с. 42].
Существенным изменением качественной характеристики миграции яв-ляется е' феминизация, то есть увеличение доли женщин и детей в общей численности мигрантов. Наконец, ещё одной суще-
Андрейцо С. Ю. Актуальные проблемы реализации миграционной политики в Санкт-Петербурге
ственнои характеристикой миграции является ее временный или циркулярный характер [10, с. 43].
Под влиянием этих объективных изменений меняется понимание миграции, ее роли в обществе. Стереотипный образ мигранта как здорового молодого мужчины, оставившего семью на родине ради заработка, уже не является доминирующим. Очевидно, что сегодняшняя миграция представляет собой серьезный вызов социальной системе принимающего государства. И ответы на этот вызов России необходимо найти в ближайшем будущем [10, с. 44].
Проблемы вынужденной миграции имеют и выраженную региональную специфику. Так, можно привести в пример Санкт-Петербург - один из наиболее миграционно-привлекательных регионов современной России.
В условиях внешнеполитической напряженности вынужденная миграция беженцев с Украины и других стран в Санкт-Петербург за последнее время резко выросла и уже стала постоянным явлением. Так, в Санкт-Петербурге в 2013 г. численность беженцев, состоящих на учете, составляла 13 человек. Обратились с ходатайством о признании беженцем в 2013 г. 116 человек (никто из них в 2013 г. статус беженца не получил). Численность лиц, получивших временное убежище, составляла 119 человек. А уже в 2015 г. количество лиц, имеющих временное убежище на территории Санкт-Петербурга и Ленинградской области, возросло на 30 % и составило 17914 человек. Находясь в социально уязвимом положении, вынужденные мигранты нуждаются в особой поддержке.
Если в предыдущие годы подавляющее большинство проблем в сфере реализации прав иностранных граждан, было связано с трудовой миграцией, то с 2014 г., как никогда ранее обострилась проблема вынужденной миграции. Ситуация кардинально изменилась в связи с событиями на Украине.
Следует отметить, что далеко не все виды вынужденной миграции подробно исследованы [3].
Отдельный комплекс проблем связан с преступлениями и правонарушениями со стороны иностранных граждан, а также в отношении них [9].
Серьезный комплекс проблем связан со специальными учреждениями временного содержания иностранных граждан, но это тема отдельной публикации. Много проблем и с привлечением к административной ответственности в целом [8, с. 20].
В сфере совершенствования реализации миграционной политики необходимы:
- социальная поддержка мигрантов, информационно-правовая работа с ними;
- внедрение системы организованного привлечения трудовых мигрантов;
- увеличение численности сотрудников Управления федеральной миграционной службы России по Санкт-Петербургу и Ленинградской области;
- принятие Концепции миграционной политики Санкт-Петербурга;
- повышение ответственности организаций (работодателей), принимающих иностранную рабочую силу, за социальное устройство работников;
- проработка вопроса о расширении перечня иностранных граждан, которым может быть оказана помощь социальная помощь, в т.ч. иностранных граждан, являющихся членом семьи в составе граждан РФ;
- исследование среды проживания мигрантов и оценка эпидемиологической опасности этой среды. Если вопрос с работодателями можно решить, то процесс заражения в местах проживания не поддается контролю;
- расширение объема юридической помощи иностранным гражданам;
- увеличение финансирования проектов и программ общественных организаций в сфере содействия адаптации и интеграции иностранных граждан;
- решение вопроса о выделении дополнительных участков для строительства культовых сооружений, мечетей.
Рекомендуется снижение стоимости оформления разрешительных документов, для чего следует внести соответствующие изменения в Закон Санкт-Петербурга от 26 ноября 2015 г. № 766-138, изложив ст. 1 в следующей редакции: «Установить на 2017 год коэффициент, отражающий региональные особенности рынка труда на территории Санкт-Петербурга, в размере 1».
В порядке осуществления законодательной инициативы необходимо рассмотреть вопрос о кодификации миграционного законодательства (упорядочение и консолидация миграционного законодательства, конкретизация правового статуса ФМС России), а также о принятии ФЗ «Об иммиграционном контроле».
Представляется необходимым исключить Санкт-Петербург и Ленинградскую область из числа регионов, на которые распространяется действие п. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, т.е. предусмотреть возможность вынесения административного штрафа без выдворения за впервые совершенное иностранным гражданином незначительное правонарушение, касающееся режима пребывания в РФ.
Вопрос доступной юридической помощи (в т.ч. представительства в суде) для иностранных граждан и лиц без гражданства остается открытым. Федеральный закон «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» от 21 ноября 2011 г. № 324-ФЗ и ст. 26 Закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» предусматривают предоставление бесплатной правовой помощи только гражданам России, хотя среди ищущих убежище доля тех, кого можно отнести к социально уязвимой категории населения, очень значительна. На базе городской библиотечной сети начали работу «Уголки мигранта», содержащие актуальную информацию в области миграционного законодательства и обучения иностранных граждан русскому языку. Необходимо дополнение имеющихся ресурсов материалами профилактического характера.
Необходимо исключить факты недобросовестного консультирования и необоснованных отказов в приеме иностранных граждан: обязать сотрудников территориальных органов все общение с посетителями вести только на рабочем месте, представляться посетителям, при необходимости привлекать переводчика, вести электронный журнал приема, фиксировать в нем краткое содержание данных посетителю рекомендаций, распечатывать его и выдавать посетителю за своей подписью.
Существует необходимость в разработке теоретических и практических программ работы с деть-
С0 а>
0 т я я я
С
Р5
Я
-
1
Я
а> т а> Р
у р
>-1 о
В 3
у
я я
(Я а> Р о
е
а> т
рэ
СО
1=1
Р о о о Я Я
№
к» о
Конституционное право
22 ми-мигрантами, способствующих психологической уязвимым категориям иностранных граждан - бездо-
поддержке, адаптации и защите детей-мигрантов в мным и недокументированным мигрантам, особенно
Р новой для них культуре. Программы необходимо ре- женщинам и детям - не представляется возможным
^ ализовать на базе районов Санкт-Петербурга. для государственных социальных учреждений.
Постоянно проживающие и пребывающие на тер- Предлагаются следующие изменения в Соци-
ритории Санкт-Петербурга иностранные граждане и альный кодекс Санкт-Петербурга: лица без гражданства, оказавшиеся в трудной жизнен- - в ст. 2 включить понятия «член семьи ино-
и и с
о ной ситуации, имеют право на предоставление им соци- странного гражданина», «семья, имеющая в своём
Рч
альной помощи и поддержки со стороны государства. составе иностранных граждан»;
Основанием для оказания социальных услуг - в ст. 4 прописать перечень иностранных граж-
иностранным гражданам служит наличие у них реги- дан, имеющих право на социальную поддержку в
страции по месту жительства или постоянного пре- Санкт-Петербурге;
ставить социальную помощь и поддержку наиболее шими временное убежище в Санкт-Петербурге».
а ет
ите бывания в Санкт-Петербурге. Таким образом, предо- - в ст. 5 дополнить перечень «лицами, получив-
си р
е в и
н
у
8 8
с
и
Список литературы
1. Концепция Государственной миграционной политики Российской Федерации до 2025 года [Элек-& тронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ. - Режим доступа: http://www.kremlin.ru/news/15635 ^ (дата обращения: 15.10.2017).
¡й 2. Андрейцо, С. Ю., Грипп, Э. Х., Яхина, Ю. Х. Обеспечение прав иностранных граждан в РФ: проблемные
д аспекты // Правовое государство: теория и практика. - 2016. - № 3. - С. 174-179.
g 3. Булешева, Д. Д. Экологическая миграция: сущность, проблемы и возможные решения [Электронный
¡1 ресурс] // Официальный сайт ОБСЕ. - Режим доступа: http://www.osce.org/ru/eea/34464?download=true (дата и обращения: 21.11.2017)
к 4. Гудков, Л. Д. «Россия для русских»: ксенофобия и антимигрантские настроения в России // Нужны ли
f^ мигранты российскому обществу? / под ред. В.И. Мукомеля и Э.А. Паина. - М.: Фонд «Либеральная миссия», $ 2006. - С. 31-78.
5. Официальный доклад Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге [Электронный ресурс] // Официальный сайт Уполномоченного по правам человека в Санкт-Петербурге. - 2017. - 29 марта. -Режим доступа: http://ombudsmanspb.ru/files/2017/29_03_2017_Doklad%20UPCH/D0KLAD_2016_site_29_03. pdf (дата обращения: 09.01.2018)
6. Подписан Указ о передаче функций Госнаркоконтроля и миграционной службы в систему МВД России [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ. - 2016. - 5 апр. - Режим доступа http:// kremlin.ru/events/president/news/51649 (дата обращения: 09.01.2018).
7. Президент утвердил Концепцию государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года [Электронный ресурс] // Официальный сайт Президента РФ. - 2012. - 13 июня. - Режим доступа http://kremlin.ru/events/president/news/15635 (дата обращения: 08.01.2018).
8. Савельева, М. В. Применение административного наказания в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства // Миграционное право. - 2016. - № 1. - С. 18-21.
9. Состояние преступности в Санкт-Петербурге. Криминологический мониторинг и прогноз : научно-практическое пособие / под общ. ред. Л.П. Богданова и В.А. Кудина. - СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2015. - 266 с.
10. Трудовая миграция в России: медико-социальные и гендерные аспекты // Материалы международной конференции. Бюро Международной организации по миграции. - М.: Бюро MOM в Москве, 2012. - 86 с.
© Андрейцо С.Ю., 2018
УДК 342.76 А.А. Подмарев
ПОДМАРЕВ, Александр Александрович, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Саратовского национального исследовательского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского. Адрес: Россия, 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, д. 83. Тел. моб. 8-917-201-32-25. E-mail: podmarev2004@mail.ru.
PODMAREV, Alexander Alexandrovich, candidate of juridical sciences, associate professor, docent of the constitutional and municipal right ofLaw Faculty of the Saratov national research state university of N. G. Chernyshevsky. Address: Russia, 410012, Saratov, Astrakhanskaya str., 83. Ph.: 8-917-201-32-25. E-mail: podmarev2004@mail.ru.
Ограничение прав и свобод человека и гражданина в условиях чрезвычайного положения в Российской Федерации: конституционные основы и законодательное регулирование
