CC BY
746
I ISSN 2072-9391 Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)
2 fS
и о X
л
<
К
£
»S
0
1
л
<
S I
л
X О
0
оэ
л С
к S
1
Ы <
03 л
с
ъ
Ы <
ш о а С
50
Список литературы
1. О чрезвычайном происшествии в ГУВД Самарской области: приказ МВД России от 31 марта 1999 г. № 244.
2. Безопасность России. Правовые, социально-экономические и научно-технические аспекты. Человеческий фактор в проблемах безопасности / рук. авт. коллектива Н.А. Махутов. М., 2008.
3. Гражданские права человека: современные проб-
лемы теории и практики // под ред. докт. юрид. наук, проф. Ф.М. Рудинского. М., 2006.
4. Рац М.В, Слепцов Б.Г., Копылев Г.Г. Концепция обеспечения безопасности. М., 1999.
5. Рыбалкин Н.Н. Философия безопасности: учеб. пособие. М., 2006.
Тел.: 8-499-745-81-92
А.М. КОНОНОВ,
начальник кафедры управления органами внутренних дел, заслуженный юрист РФ,
доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
Актуальные проблемы
организации полиции в системе МВД России
В статье рассматриваются роль и место полиции в системе МВД России, принципы организационного построения органов внутренних дел, состав и структура полиции, проблемы, связанные с разграничением полномочий между руководителями территориальных органов внутренних дел и полиции, распределением численности полиции по субъектам Российской Федерации, перспективы создания муниципальных сил правопорядка.
Система МВД России, территориальные органы внутренних дел, состав полиции, численность полиции, полномочия руководителей полиции, муниципальная милиция.
Вст. 4 Федерального закона «О полиции» определено, что данный правоохранительный институт государства — это составная часть единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, которым является Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России). На него возложены функции по выработке и реализации государственной политики и нормативному правовому регулированию в сфере внутренних дел, а также в сфере миграции [1].
Ведущая роль в реализации правоохранительной функции государства принадлежит МВД России, что объясняется не столько численностью сотрудников органов внутренних дел, сколько множественностью задач, на них возложенных. Как отрасль государственного аппарата МВД России в системе правоохранительных ор-
ганов наделено приоритетной ответственностью за состояние правопорядка в стране.
Организационно МВД России представляет единую централизованную многоуровневую систему, в которую входят органы внутренних дел, включая полицию, внутренние войска, а также организации и подразделения, созданные для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на правоохранительные органы.
Органы внутренних дел и внутренние войска являются самостоятельными подсистемами МВД России.
В состав органов внутренних дел входят центральный аппарат МВД России (за исключением Главного командования внутренних войск МВД России), территориальные органы МВД России, образовательные учреждения, научно-исследовательские, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, иные организации и подразделения.
В подсистеме органов внутренних дел можно выделить ряд территориальных и отраслевых подсистем, имеющих собственную иерархическую структуру, основанную на сочетании линейного и функционального (отраслевого) принципов построения.
Линейный принцип построения реализуется в распределении полномочий территориальных органов внутренних дел различного уровня по вертикали и в целом соответствует принятой в нашей стране организации системы органов федеральной исполнительной власти.
МБЫ 20772-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» территориальные органы МВД России дифференцированы следующим образом:
1) на окружном уровне: главные управления МВД России по федеральным округам, управления на транспорте МВД России по федеральным округам;
2) на межрегиональном уровне: оперативные бюро, центры специального назначения МВД России, линейные управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте;
3) на региональном уровне: министерства внутренних дел по республикам, главные управления, управления МВД России по иным субъектам Российской Федерации;
4) на районном уровне: управления и отделы МВД России по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям; управления и отделы МВД России по закрытым административно-территориальным образованиям, на особо важных и режимных объектах; линейные отделы МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, Управление МВД России на комплексе «Байконур» [1].
Функциональное (отраслевое) построение системы МВД России представляет собой совокупность различных отраслевых подсистем, реализующих основные задачи (функции) органов внутренних дел. На протяжении всей истории органов внутренних дел объем функций, возлагаемых на них, постоянно менялся. В результате реформирования по функциональному принципу в МВД России в качестве относительно самостоятельных подсистем выделены подразделения полиции, юстиции и внутренней службы.
В подсистему полиции входят подразделения, организации и службы, создаваемые для выполнения возложенных на полицию обязанностей, непосредственно связанных с реализацией функции по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охране общественного порядка, собственности и обеспечению общественной безопасности.
Подсистему юстиции образуют Следственный департамент МВД России и подчиненные ему подразделения, реализующие функцию предварительного расследования преступлений в территориальных органах внутренних дел.
Подсистема внутренней службы объединяет организационно-аналитические (штабные) аппараты, подразделения кадровой и правовой работы, информационного обеспечения, внеш-
них связей, медико-санитарные и санаторно-курортные организации системы МВД России, окружные управления материально-технического снабжения системы МВД России, представительства МВД России за рубежом, а также иные организации и подразделения.
Учитывая особую роль и место полиции в системе МВД России, законодательно установлено, что ее состав, а также порядок создания, реорганизации и ликвидации подразделений, как и сами подразделения, организации и службы, образованные для реализации задач, определяются Президентом Российской Федерации [2].
Конкретный перечень подразделений и служб полиции утверждается для центрального аппарата МВД России Президентом Российской Федерации, для территориальных органов МВД России — Министром внутренних дел Российской Федерации.
Приказом МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 «О некоторых организационных вопросах и структурном построении территориальных органов МВД России» утверждены перечень подразделений полиции, нормативы формирования территориальных органов и их структурных подразделений, структуры территориальных органов на окружном и межрегиональном уровне, типовые структуры территориальных органов на районном уровне, а также перечень должностей старшего, среднего и младшего начальствующего состава и соответствующих им предельных специальных званий в территориальных органах.
Вместе с тем данным приказом определено, что в территориальных органах МВД России различного уровня могут создаваться управления, центры, части, отделы, отделения, группы, направления, строевые и иные подразделения, отделы (отделения, пункты) полиции. Предусмотрено, что установленные приказом нормативы формирования подразделений могут быть изменены исходя из оперативной обстановки, географического положения и плотности населения на территории обслуживания. При этом проблема оптимального построения системы территориальных органов внутренних дел стоит достаточно остро. В ряде субъектов Российской Федерации, прежде всего Сибирском и Дальневосточном федеральных округах, при низкой плотности населения территория обслуживания органов внутренних дел и подразделений, отделов (отделений, пунктов) полиции крайне велика, что существенно снижает возможность эффективного решения оперативно-служебных задач. Отметим, что осознание данной проблемы уже привело к изданию распоряжения МВД России от 15 июня 2011 г. № 1/4814 «О разработке нормативов численности», которое, как предполагается, будет иметь соответствующее научное и финансово-экономическое обоснование.
51
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)
2 fS
и о X
л
<
К
£
»S
0
1
л
<
S I
л
X О
0
оэ
л С
к S
1
Ы <
оа
л С
ъ
Ы <
ш о а С
52
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 «О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 19 сентября 2011 г. № 1204) общая предельная штатная численность органов внутренних дел (без персонала по охране и обслуживанию зданий), финансируемая за счет ассигнований федерального бюджета, с 1 января 2012 г. должна составить 1 106 472 единиц, в том числе сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации — 907 630 человек (из них сотрудников полиции — 782 106 человек), федеральных государственных гражданских служащих — 5 000 человек, работников — 193 842 человека [3].
Таким образом, в России численность сотрудников органов внутренних дел в расчете на 100 000 жителей сократилась с 975,7 до 653,7 человек (сотрудников полиции — 563,3) и стала соизмеримой со средними показателями численности сил правопорядка за рубежом. Например, в Канаде на 100 000 жителей приходится 192 блюстителя порядка. В Соединенных Штатах Америки, Австралии, Франции, Англии и Уэльсе — 222—562 полицейских [8]. Подобная тенденция характерна для большинства стран бывших республик СССР (за исключением Белоруссии, где на равное число жителей приходится 1 441,6 сотрудников милиции) [7].
Если проследить, как меняется «плотность» полиции на различных уровнях территориального построения системы МВД России, то обнаружится следующее: чем ниже уровень органа внутренних дел и ближе к населению, проживающему на территории обслуживаемого муниципального образования, тем меньше численность его сотрудников. Например, в целом по Новосибирской области на 100 000 жителей приходится примерно 459 сотрудников полиции, в г. Новосибирске — 390 полицейских на 100 000 жителей, из них непосредственно в районах города работают всего 159—234 полицейских на 100 000 населения.
После проведенного в рамках реформы МВД России сокращения количества сотрудников органов внутренних дел особую актуальность приобрела проблема оптимального распределения численности полиции по субъектам Российской Федерации. Необходимо устранение очевидной диспропорции в численности личного состава полиции в территориальных органах МВД России, которая оказалась «привязанной» исключительно к количеству населения, проживающего на обслуживаемой территории. Например, находящиеся в Центральном федеральном округе УМВД по Тверской области и УМВД по Пензенской области, имея практически равную численность сотрудников (7940 и 7668 человек соответственно), при сопоставимом коли-
честве обслуживаемого населения (1 369 400 и 1 379 800 человек) оказались заведомо не в равных условиях. Во-первых, территория Тверской области почти в два раза превышает территорию Пензенской (84,2 тыс. км2 и 43,2 тыс. км2), во-вторых, в 2010 г. в Тверской области было зарегистрировано 29 898 преступлений, а в Пензенской — 16 976 (почти вдвое меньше) [5, с. 42—43]. Следовательно, у пензенской полиции изначально существуют лучшие условия для работы, выражающиеся в меньшей территории обслуживания и нагрузке на личный состав.
Исходя из вышеизложенных фактов, нам представляется необходимым провести перераспределение численности полиции между субъектами Российской Федерации не только с учетом численности населения, но и с учетом размера территории обслуживания, доли соотношения городского и сельского населения, а также количества регистрируемых правонарушений.
Проведенная реформа системы МВД России породила ряд проблем и в руководстве территориальными органами внутренних дел и полицией.
В соответствии с ч. 3 ст. 4 ФЗ «О полиции» руководство деятельностью полиции в пределах своей компетенции осуществляют руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции. Все вышеперечисленные лица несут ответственность за выполнение возложенных на полицию обязанностей.
Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 в территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации на окружном и региональном уровнях учреждается должность заместителя начальника соответствующего территориального органа Министерства — начальника полиции. Аналогичные должности на основании приказа МВД России от 30 апреля 2011 г. № 333 введены в структуры территориальных органов Министерства внутренних дел Российской Федерации на районном уровне. Этим же приказом предусмотрены должности начальника отдела (отделения, пункта) полиции в составе территориального органа МВД России на районном уровне и начальника линейного отдела (отделения, пункта) полиции в составе линейного управления МВД России на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, линейного отдела Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.
В соответствии с Указом Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 249 «Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Фе-
ISSN 20772-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)
дерации по субъекту Российской Федерации» руководитель территориального органа осуществляет руководство на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение задач, возложенных на территориальный орган.
Вместе с тем такая «двойная» ответственность (начальника органа внутренних дел и начальника полиции) породила проблему разграничения компетенции между ними. Нормативная неурегулированность этого вопроса может послужить причинами размывания персональной ответственности или конфликта интересов между начальником органа внутренних дел и его заместителем — начальником полиции, в непосредственном подчинении которого находится более 80 % личного состава территориального органа внутренних дел. В качестве варианта решения данной проблемы может быть рекомендован возврат к реализации в руководстве территориальным органом внутренних дел принципа единоначалия, для чего мы считаем целесообразным совместить должности начальника органа внутренних дел и начальника полиции.
Отметим еще одну проблему в вопросе распределения полномочий: в настоящее время заместители начальника территориальных отделов полиции не имеют процессуальных полномочий по рассмотрению постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, принятия решений по делам об административных правонарушениях. Лишены таких полномочий и начальники пунктов полиции. Все это существенно сказывается на эффективности оперативно-служебной деятельности территориальных подразделений полиции. Серьезность рассматриваемой проблемы столь очевидна, что она обсуждалась на встрече Президента РФ Д.А. Медведева с руководящим составом МВД России, которая проходила 22 октября 2011 г. в г. Твери. Несмотря на некоторое опасение в отношении увеличения количества процессуальных субъектов, Президент дал поручение Администрации Президента совместно с МВД России «взвесить и найти все-таки оптимальное количество процессуальных фигур, потому что это должно быть разумное какое-то количество» [6].
Отдельную проблему представляет создание правоохранительных органов на муниципальном уровне. Как правило, организация системы органов внутренних дел соответствует общепринятой в стране организации системы органов федеральной исполнительной власти, однако, как показывает опыт зарубежных стран, полицейская система представляет собой определенную проекцию реализуемой государством системы публичной власти в целом. При этом обязательно учитывается наличие реально функциониру-
ющих институтов территориального (местного) самоуправления.
В Российской Федерации в систему публичной власти включены как органы государственного управления, так и органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 132 Конституции РФ охрана общественного порядка отнесена к ведению органов местного самоуправления. В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусмотрена возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления - муниципальной милиции [4]. Однако таковая в силу политических, правовых и экономических причин еще не создана, и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящей в их состав полицией.
Полагаем, что придание органам внутренних дел статуса органов исключительно федеральной власти, который выражается не только в их новом названии, но и в изменении их финансирования (полностью за счет средств федерального бюджета), является дополнительным аргументом в пользу необходимости создания муниципальных сил правопорядка.
Список литературы
1. Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 248 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1334.
2. Вопросы организации полиции: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1336.
3. О предельной штатной численности органов внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 252 // СЗ РФ. 2011. № 10. Ст. 1338.
4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
5. Сведения о преступности в России за январь-декабрь 2010 г. М., 2011.
6. Стенографический отчет о встрече с руководящим составом Министерства внутренних дел. 22 октября 2011 г. в г. Тверь. URL: http: // пре-зидент.рф.
7. Титаев К. Extra Jus: Качество полицейских // Ведомости. 2010. 17 июня.
8. Численность полицейских достигла своего максимума за 12 лет. Интернет-сайт Canadets.URL: http://www.canadets.com/news/17378.html
E-mail: [email protected]
53
