CC BY
101
12 Герцензон А.А. Государственные преступления. М., 1959. С. 83.
13 Ковалев М.И. Советское уголовное право: Часть Особенная: учебник / под ред. М.И. Ковалева. М., 1983. С. 61.
14 Уголовное право Кыргызской Республики (Общая и Особенная части): учеб. пособ. Бишкек, 2005. С. 342.
15 Абдульманов А.А. Уголовно-правовые меры борьбы с массовыми беспорядками: дис. ... канд. юрид. наук. М. 1994. С. 47.
16 Уголовное право. Особенная часть: курс лекций. СПб.: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2010. С. 329.
17 В последние годы попытку дать определение этому признаку предпринял Ю.Н. Демидов, по мнению которого под погромами следует понимать порчу, уничтожение, разграбление, иное незаконное завладение имуществом и иными предметами, а также осквернение, приведение имущества в непригодное для использования состояние, совершенные участниками беспорядков в составе толпы / / См. Демидов Ю.Н. Массовые беспорядки: уголовно-правовой и криминологический аспекты: учеб. пособ. М., 1994. С. 36.
УДК 351.741
Г.Г. Сидорова*, Ф. Каррер**
Милиция России и полиция Италии:
опыт построения организационной структуры
В статье анализируется проведенная с 1981 по 2000 гг. реформа итальянской полиции, а также ее структура в настоящее время, изучаются достигнутые положительные результаты и существующие проблемы, такие как целесообразность существования разнообразных видов полиции в стране, координация деятельности центральных и местных властей по вопросам охраны правопорядка, необходимость существования специализированных полицейских подразделений и т.д. Проведен сравнительный анализ организации деятельности милиции в Российской Федерации, проанализированы ее задачи, права и обязанности, рассмотрены основные виды. Исследование реализовано с учетом изменений в структуре органов внутренних дел в связи с проводимой реформой по состоянию на 1 июня 2010 г.
Ключевые слова: полиция Италии, структура, организация деятельности, методы работы, реформа, милиция, задачи, обязанности, виды.
G. Sidorova*, F. Carrer**. Militia of Russia and Italian police: experience of constructing of organizational structure. In the article the reform of the Italian police which were taken from 1981 to 2000 is analyzed as well as its modern structure, described positive results which were reached and exploring existing problem, such as insecurity of the existence of various police forces in the country, coordination of legal activity in the field of public order protection of central and local authorities and necessity of existence of special police divisions. The comparative analyses of the organization of activity of militia in the Russian Federation are made. The author analyzed its goals, power, duties and different kinds of militia. Research is based on the law in force on the 1st of June, 2010 and taking into account changes in the militia structure under the administrative reform which are taken now in Russia.
Keywords: Italian Police, structure, organization, activity, methods of activity, reform militia, task, goal, duties, variations.
Большинство проводимых в настоящее время сравнительных исследований и публикаций по вопросам деятельности полиции и обеспечения безопасности в России и зарубежных странах не рассматривают вопросы организации деятельности полиции Италии, хотя проведение подобного рода исследований может быть интересно не только с точки зрения изучения структуры и организации итальянской полиции, методов работы, постановки целей и реализации имеющихся возможностей, но также для анализа мер, принимаемых ею для предотвращения преступлений, повышения чувства безопасности среди итальянских граждан.
До 1981 г. все сотрудники итальянской полиции были вооружены и входили в состав Вооруженных сил страны — за исключением отдельных суперинтендантов и главных суперинтендантов (комиссаров) Национальной полиции и сотрудников Женских полицейских сил. Вопросами охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в стране занимались следующие государственные организации.
— Вооруженные карабинеры. Как и другие вооруженные полицейские силы, карабинеры были частью Вооруженных сил Италии. Их обязанности включали вооруженную охрану правопорядка,
* Сидорова, Галина Геннадьевна, заместитель начальника отдела международного сотрудничества Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент. Адрес: Россия, 190121, Санкт-Петербург, пл. Репина, д. 1. Тел.: (812) 710-84-29. E-mail: [email protected]
** Каррер, Франческо, криминолог, консультант Департамента общественной безопасности МВД Италии, эксперт по вопросам внутренней безопасности. E-mail: Francesco. Carrer@Tele2. It.
* Sidorova, Galina, Deputy head of the department of international cooperation of St. Petersburg university of Interior, Candidate of jurisprudence. Address: Russia, 198206, St.-Petersburg, Pilyutov-street, 1. Ph..: (812) 710-84-29. E-mail: [email protected].
** Carrer, Francesco, criminologist, consultant to the Public Security Department of the Italian Ministry of the Interior and an expert on internal security.
Статья поступила в редакцию 7 июня 2010 года.
поддержание общественной безопасности, расследование преступлений. Они находились в тройном подчинении — Министерству обороны, МВД и Министерству юстиции.
Национальная полиция, большинство офицеров которой были аттестованными сотрудниками, хотя в ее состав входили и гражданские служащие, а также сотрудники Женских полицейских сил. Национальная полиция находились в подчинении МВД и Министерства обороны.
Финансовая гвардия, задача которой заключалась в противодействии экономической преступности и борьбе с контрабандой, она подчинялись Министерству финансов, Министерству обороны и МВД.
Подразделения по охране тюрем, основной функцией которых был контроль и обеспечение порядка в местах лишения свободы. Они подчинялись Министерству обороны, МВД и Министерству юстиции.
Лесная полиция, в чьи обязанности входило обеспечение режима и охрана пастбищ и лесов, находилась в тройном подчинении — Министерству сельского хозяйства и лесов, МВД и Министерству гражданской обороны.
Количество офицеров полиции увеличивалось с каждым годом. В 1926 г. в полиции работали 90000 сотрудников главных полицейских сил (карабинеры, национальная полиция и местная полиция) при численности населения страны около 40 млн. человек (1/444). В 1948 г. карабинеры, полиция и финансовая полиция насчитывали в своем составе уже 185000 сотрудников при населении страны около 46 млн. (1/250), в 1990 г. это число еще увеличилось — до 257000 при общем количестве жителей почти 58 млн. человек (1/225).
Для сравнения приведем данные исследования, проведенного в 1976 г. по вопросу соотношения числа жителей страны и сотрудников полиции в различных странах Европы1. Были получены следующие результаты:
Норвегия: 1/840;
Дания: 1/687;
Голландия: 1/557;
Швеция: 1/543;
Великобритания: 1/489;
Северная Ирландия: 1/387;
Германия: 1/343;
Франция: 1/310;
Италия: 1/246.
В Италии, если к количеству сотрудников трех главных полицейских сил (общественной безопасности, карабинеров и Финансовой гвардии) добавить численность сотрудников других полицейских сил (лесной полиции, по охране тюрем, муниципальной полиции, охраны природы, полиции порта и частной охраны), соотношение сотрудников полиции к числу жителей достигнет 1/ 160. В 1990 г. это число достигло показателя 1/134.
В 1981 г. после нескольких лет обсуждения и многочисленных политических дебатов Итальянский парламент издал закон о проведении реформы полиции. Полиция (Pubblica Sicurezza) и Женская полиция (Polizia femminile) были расформированы и на их основе создана единая Государственная полиция (Polizia di Stato). Сотрудники государственной полиции не были вооружены, имели право создавать и вступать в профсоюзы. Несмотря на то, что рассматриваемая реформа не оказала значительного влияния на организацию и деятельность четырех главных правоохранительных ведомств, упомянутых выше, в целом она имела большое влияние на создание эффективной системы безопасности в стране. Несмотря на массу возникших при реорганизации проблем, которые не были до конца преодолены, эта реформа положила начало организации эффективного сотрудничества между многочисленными и разнообразными полицейскими силами Италии.
Далее в 1986 г. был принят Закон № 349, который инициировал реформу подразделений по охране лесов (Corpo Forestale dello Stato), сотрудники которых были гражданскими служащими. На основании указанного нормативного акта была проведена модернизация службы и поставлены новые задачи по обеспечению охраны окружающей природной среды.
15 декабря 1990 г. был издан закон № 395, который изменил статус сотрудников подразделений по охране тюрем, отнеся их к гражданским служащим и предоставив право вступать в профсоюзы, а также само название службы. В настоящее время она называется Пенитенциарная полиция (Polizia penitenziaria).
8 июня 1989 г. Приказом МВД Италии была создана служба прибрежной охраны (Guardia costiera), вошедшая в состав Сил по охране портов (Corpo delle Capitanerie di Porto), подчинявшихся Военно-морским силам.
В завершении реформ Указом № 297 от 5 октября 2000 г. Армия карабинеров была реорганизована посредством предоставления ей самостоятельного статуса наряду с Вооруженными силами, ВМС и ВВС Италии.
К началу третьего тысячелетия Италия имеет шесть видов национальной полиции с общими (Polizia di Stato and Carabinieri) или специальными (Guardia di Finanza, Polizia Penitenziaria, Corpo Forestale dello Stato and Capitaneria di Porto) задачами и полномочиями, реализующими их по всей стране.
Государственная полиция (Polizia di Stato) сегодня является гражданской организацией, подчиняющейся МВД Италии с представительствами во всех регионах Италии: Полицейские управления
(Questure) в провинциальных центрах и Комиссариаты (Commissariati) в небольших городах. Более того, в структуре этой организации созданы различные виды специализированных подразделений таких как Дорожная полиция, Пограничная и миграционная полиция, Железнодорожная полиция, Почтовая и телекоммуникационная полиция.
Жандармерия (Arma dei Carabinieri) по своему правовому статусу, организации, целям и средствам деятельности схожа с полицейскими силами в других европейских странах (например, Gendarmerie Nationale во Франции, Guardia Civil в Испании, Koninklijke Marechaussee в Голландии) и как неотъемлемая часть Вооруженных сил выполняет функции вооруженной охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности и реализует следственные полномочия. Жандармерия подчиняется Министерству обороны и частично МВД Италии.
Финансовая гвардия (Corpo della Guardia di Finanza) реализует задачи по контролю за соблюдением налогового законодательства, а также по борьбе с экономическими преступлениями и контрабандой. Как неотъемлемая часть Вооруженных сил и сил охраны правопорядка страны она подчиняется Министерству финансов, Министерству обороны и МВД.
Пенитенциарная полиция (Polizia Penitenziaria) осуществляет надзор за тюрьмами, организует содержание под стражей подозреваемых и обвиняемых, транспортировку заключенных под стражу лиц. Подчиняется Министерству юстиции.
Лесная полиция (Corpo Forestale dello Stato) осуществляет надзор за состоянием лесов и рек, а также охраной окружающей природной среды. Подчиняется Министерству сельского хозяйства и МВД, а также взаимодействует с региональными и муниципальными властями по вопросам природоохраны.
Силы безопасности портов (Corpo delle Capitanerie di Porto) формируются администрацией соответствующих портов страны и выполняют функции по прибрежной охране. Как неотъемлемая часть ВМС Италии они контролируют территорию портов, прибрежные и территориальные воды, соблюдение требований морского законодательства, охраняют государственную собственность и грузы. Находится в подчинении Министерства транспорта и Министерства навигации, а по вопросам обеспечения безопасности — МВД.
На местном уровне существуют два вида полиции:
Муниципальная полиция (Polizia Municipale), которая подчиняется мэру, а также осуществляет свою деятельность, основываясь на местном законодательстве, и провинциальная полиция (Polizia Provinciale), которая подчиняется президенту провинции и выполняет отдельные функции по охране общественного порядка в регионе. Оба вида полиции являются государственными гражданскими организациями и создаются местными властями, поэтому их организация, кадровый состав, материально-техническое обеспечение различны в регионах. И муниципальная, и местная полиции подчиняются комиссару (Questore), который возглавляет подразделение Национальной полиции в каждой провинции и отвечает за вопросы обеспечения безопасности в регионе. Комиссар полиции подчиняется МВД Италии. Недавно проведенная конституционная реформа передала больше полномочий региональным властям, в т.ч. и вопросы организации деятельности полиции, возложив на них ответственность за организацию работы и материальное обеспечение деятельности местных полицейских подразделений муниципальной и провинциальной полиции.
Реформа 1981 г. внесла значительные изменения в структуру итальянской полиции, создав больше возможностей по взаимодействию с населением. Эта ситуация, которую было невозможно представить не только 20 или 30 лет назад, но даже за несколько месяцев до начала реформы, создала новый вид социально-политических взаимоотношений в Италии и способствовала значительным изменениям внутри полиции страны.
Возросший профессионализм, умение отвечать современным вызовам со стороны преступного сообщества, соответствовать изменяющимся условиям повседневной жизни, требованиям, предъявляемым обществом, осознание собственной роли в обеспечении нормального функционирования государственного механизма, изучение иностранных языков, взаимодействие с полицейскими силами других стран и соответствующая система подготовки создали в 2000-х гг. новый образ итальянской полиции.
В этих условиях роль, которую играет система подготовки полицейских кадров, становится все более значимой. Обучение является основой существующей системы полиции и должно иметь финансовые и материальные гарантии, а результаты обучения — обеспечивать их внедрение в практическую деятельность полиции. Важность подготовки полицейских кадров должна осознаваться каждым офицером полиции. В не меньшей степени необходимо развивать полицейскую науку, которая должна быть основана на последних достижениях научного знания и структурирована с целью соответствия требованиям полиции.
Несмотря на все достигнутые положительные результаты, все еще существуют проблемы, которые требуют решения — это вопросы целесообразности существования разнообразных видов полиции в стране, координация деятельности центральных и местных властей по вопросам охраны правопорядка, необходимость существования специализированных полицейских подразделений и т.д.
Пока граждане чувствуют удовлетворенность результатами деятельности полиции, они не поднимают вопросов ее финансирования. Однако рано или поздно придет осознание населением того факта, что структура полиции слишком комплексная, существуют подразделения с дублирующимися полномочиями, что приводит к бесполезной трате бюджетных средств. Граждане
не осознают, что каждое подразделение полиции имеет не только собственные машины, мотоциклы и грузовики, но также лодки, вертолеты, служебных собак, водолазов, научные лаборатории и т.д. Поскольку все структуры полиции работают независимо друг от друга, они имеют собственные центры подготовки кадров, склады для хранения имущества и т.д. На содержание всех этих органов ежегодно тратятся миллионы бюджетных средств.
В дополнение к указанным силам, необходимо также упомянуть существование Следственного подразделения по противодействию мафии (DIA — Direzione Investigativa Antimafia), которое является следственным подразделением, специализирующимся на расследовании преступлений, совершенных организованными преступными группами, особенно на раскрытии и расследовании преступлений, совершенных мафией. Созданная в 1991 г. в соответствии с законом № 410 от 30 декабря, DIA является особым подразделением, в котором работают около 1500 офицеров из числа сотрудников Государственной полиции, карабинеров и Финансовой гвардии. В структуру центрального аппарата входят три подразделения: профилактики, расследования и международного сотрудничества. Кроме того, DIA имеет около 20 местных подразделений в главных городах Италии. DIA сотрудничает со многими полицейскими силами зарубежных стран: ФБР США, BKA (Германия), подразделениями по борьбе с организованной преступностью и терроризмом (Россия), RCMP (Канада), NCIS (Англия), CRACO (Франция) и японской полиции, входит в состав Разведывательного управления по противодействию организованной преступности в Восточной Европе (EEOC).
В Российской Федерации милиция представляет собой систему государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения в пределах, установленных законом «О милиции» и др. федеральными законами2. Место милиции в системе органов исполнительной власти и ее специфика определяются установленными законодательством полномочиями, которые характеризуется совокупностью возложенных на нее задач, а также объемом конкретных обязанностей и прав различных ее видов.
Задачи и обязанности милиции3 обусловливают особенности ее работы, которые состоят в следующем:
— в основном по своему назначению деятельность милиции носит правоохранительный характер;
— в отличие от некоторых органов исполнительной власти, милиция обладает правом производства дознания и осуществления оперативно-розыскных мероприятий. При реализации своих прав и обязанностей соответствующие структурные подразделения милиции и их полномочные представители руководствуются нормами административного, уголовного и уголовно-процессуального законодательства;
— милиция обладает надведомственной компетенцией по осуществлению административно-надзорных функций, (например, осуществляет надзор за соблюдением правовых норм, регулирующих отношения в сфере общественного порядка и безопасности, осуществляет контроль за соблюдением правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, соблюдения иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда и пребывания в Российской Федерации, лицензионно-разрешительных правил, правил, регулирующих дорожное движение и др);
— сотрудники милиции наделены широкими полномочиями по применению мер административного принуждения (административно-предупредительных мер, мер пресечения, мер административно-процессуального обеспечения, административных наказаний);
— милиция не только организует выполнение возложенных на нее правоохранительных функций, но и непосредственно практически осуществляет эти функции.
Милиция, являясь составной частью органов внутренних дел, характеризуется и особенностями собственной структуры. Она определяется полномочными государственными органами и содержит в себе различные составные звенья, имеющие соответствующие функции и правомочия.
Виды милиции могут быть представлены следующим образом:
а) по объектам обслуживания милиция может быть подразделена на территориальную и транспортную;
б) по выполняемым задачам — на криминальную милицию и милицию общественной безопасности;
в) по источникам финансирования — на финансируемую за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ и местного бюджета.
г) по масштабам деятельности — на органы внутренних дел окружного, межрегионального, регионального и районного уровней4 .
Закон «О милиции» подразделяет милицию, имея в виду все ее структуры и контингент, на криминальную и милицию общественной безопасности5, что обусловлено ее задачами, составом, направлениями деятельности, подчиненностью, объектами обслуживания, источниками финансирования и иными факторами.
Основными задачами криминальной милиции являются выявление предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений по делам, производство предварительного следствия по которым обязательно, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных
лиц в случаях, предусмотренных законодательством6. Задачи криминальной милиции определяют общегосударственные масштабы ее деятельности, поэтому криминальная милиция в системе Министерства внутренних дел составляет централизованную структуру в масштабе государства, находящуюся под единым руководством Министра внутренних дел.
В целях совершенствования руководства деятельностью органов внутренних дел Российской Федерации, постановлением Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 г. № 925 «О подразделениях криминальной милиции»7 утверждены структура криминальной милиции и Положение о создании, реорганизации и ликвидации подразделений криминальной милиции. В соответствии с утвержденной структурой криминальной милиции она подразделяется в Российской Федерации на федеральную криминальную милицию, криминальную милицию в субъектах Российской Федерации, криминальную милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте и криминальную милицию в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах.
Данным документом определяется также перечень подразделений, входящих в состав каждого из перечисленных звеньев криминальной милиции. Так, в состав федеральной криминальной милиции входят подразделения уголовного розыска, по борьбе с экономическими преступлениями, по налоговым преступлениям, по противодействию экстремизму, оперативно-поисковые, специальных технических мероприятий, собственной безопасности, отряды милиции специального назначения, оперативно-розыскной информации, по обеспечению безопасности лиц, подлежащих государственной защите. В криминальную милицию также входят Национальное центральное бюро Интерпола и его территориальные подразделения8.
Централизованный принцип руководства криминальной милицией определяет и порядок назначения руководителей криминальной милиции: начальники криминальной милиции субъектов Российской Федерации (краев, областей, автономных образований, городов Москвы и Санкт-Петербурга) назначаются на должность Министром внутренних дел Российской Федерации и являются по должности заместителями соответствующих министров внутренних дел или начальников управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов Российской Федерации. Подразделения криминальной милиции в субъектах создаются, реорганизуются и ликвидируются министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел по субъектам Российской Федерации на основе типовых структур в пределах нормативов и лимитов численности, устанавливаемых Министерством. Начальники криминальной милиции районов, городов и иных муниципальных образований назначаются на должность и освобождаются от нее министрами внутренних дел, начальниками управлений (главных управлений) внутренних дел субъектов РФ и являются по должности заместителями начальников соответствующих органов внутренних дел.
Поскольку основной задачей криминальной милиции является борьба с преступностью, она независима от местных органов власти, система ее подчиненности строится только по вертикали. На криминальную милицию одновременно возложена задача — оказывать содействие милиции общественной безопасности в исполнении возложенных на нее обязанностей. Права и обязанности криминальной милиции определяются Законом Российской Федерации «О милиции», Уголовно-процессуальным кодексом РФ9, Законом «Об оперативно-розыскной деятельности»10 и другими нормативными актами, в т.ч. актами МВД России.
Другим видом милиции в Российской Федерации является милиция общественной безопасности (местная милиция), которая также входит в структуру Министерства внутренних дел Российской Федерации, министерств внутренних дел республик в составе Российской Федерации, управлений (главных управлений) внутренних дел краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, Ленинградской области, управлений (отделов) внутренних дел на транспорте. В районах, городах, районах городов милиция общественной безопасности создается и функционирует в качестве самостоятельного структурного звена в составе соответствующих отделов (управлений) внутренних дел11 .
Милиция общественной безопасности выполняет задачи, которые определены законом:
— обеспечение безопасности личности;
— обеспечение общественной безопасности;
— охрана собственности и общественного порядка;
— выявление, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;
— раскрытие преступлений по делам, по которым производство предварительного следствия не обязательно;
— розыск отдельных категорий лиц, установление места нахождения которых отнесено к компетенции милиции общественной безопасности12 .
Закон устанавливает, что создание, реорганизация и ликвидация милиции общественной безопасности и ее подразделений, а так же ее численности, финансируемой за счет средств федерального бюджета, определяется Правительством Российской Федерации. Численность же милиции общественной безопасности, финансируемой за счет средств бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, устанавливается соответствующими органами исполнительной власти этих субъектов и органами местного самоуправления. При этом она не должна быть ниже нормативов, утвержденных министром внутренних дел Российской Федерации.
Основное предназначение милиции общественной безопасности, сформулированое в Законе «О милиции», свидетельствует о ее максимальной приближенности к нуждам населения определенной
территории. Именно она непосредственно обеспечивает на ней правопорядок, принимает меры к предупреждению и пресечению административный правонарушений и уголовных преступлений, оказышает в необходимых случаях и в пределах своей компетенции помощь гражданам и организациям, пострадавшим от правонарушений. Зачастую именно ее сотрудники первыми сталкиваются с противоправными проявлениями, чем и обусловлено предоставление им общих правомочий милиции по их пресечению.
Внутренняя организационная структура милиции общественной безопасности, имеющей столь обширные задачи, определена Положением о милиции общественной безопасности в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента Российской Федерации от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации»13, а также постановлением Правительства РФ от 7 декабря 2000 г. № 926 «О подразделениях милиции общественной безопасности»14.
В соответствии с указанными нормативными актами, в состав милиции общественной безопасности входят:
— дежурные части (одновременно являющиеся дежурными частями соответствующих органов внутренних дел городских, районных отделов или управлений, отделов или управлений внутренних дел на транспорте);
— участковые уполномоченные милиции;
— государственная автоинспекция безопасности дорожного движения;
— изоляторы для временного содержания подозреваемых и обвиняемых;
— специальные приемники для содержания лиц, арестованных в административном порядке;
— медицинские вытрезвители при органах внутренних дел;
— центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей;
— отряды милиции особого назначения;
— подразделения:
а) патрульно-постовой службы милиции;
б) милиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел;
в) охраны и конвоирования подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений;
г) лицензионно-разрешительной работы и контроля за частной детективной и охранной деятельностью;
д) по борьбе с правонарушениями в сфере потребительского рынка и исполнению административного законодательства;
е) по делам несовершеннолетних;
ж) дознания;
з) по охране дипломатических представительств и консульств иностранных государств.
Таким образом, в состав милиции общественной безопасности входят прежде всего
подразделения и органы «непосредственного реагирования» — дежурные части, подразделения патрульно-постовой службы, вневедомственной охраны и др. Уже само существование этих органов и служб, приближенных к населению данной территории, ее объектам, имеет немалое профилактическое значение. Кроме того, весьма важным является знание сотрудниками милиции особенностей данной территории, контингента проживающих и бывающих на ней лиц, что обеспечивает возможность оперативно принимать необходимые меры по предотвращению или пресечению правонарушений.
Численность милиции общественной безопасности устанавливается в зависимости от источника финансирования (федеральный бюджет, бюджет субъекта Российской Федерации или местный бюджет). Однако местные органы власти вправе за счет собственных бюджетов увеличить численность милиции общественной безопасности с учетом конкретных условий.
Начальники милиции общественной безопасности субъектов РФ назначаются на должность и освобождаются от должности министром внутренних дел Российской Федерации по представлению министра внутренних дел, начальников ГУВД, УВД субъектов РФ, согласованному с высшим должностным лицом субъектов РФ (органов исполнительной власти), и являются по должности заместителями министров внутренних дел, начальниками ГУВД, УВД субъектов РФ.
Таким образом, в структуре милиции законодательством выделено две организационно обособленные в некотором отношении структуры, в основу которых положены различные их цели и задачи в рамках общего предназначения милиции. Такой принцип разделения милиции на криминальную и милицию общественной безопасности принято называть функционально-территориальным, поскольку очевидно разделение между ними функций и территориальных масштабов деятельности.
Деятельность каждого звена системы органов внутренних дел ограничена масштабом территориальной деятельности, эта территория может охватить Российскую Федерацию в целом, национально-государственную или административно-территориальную единицу.
В соответствии с масштабом территориальной деятельности и компетенцией того или иного
15
звена система органов внутренних дел подразделяется на четыре подсистемы15:
а) на окружном уровне — главные управления МВД РФ по федеральным округам;
б) на межрегиональном уровне — управления внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте, управления внутренних дел в закрытых административно-территориальных образованиях, на особо важных и режимных объектах16 ;
в) на региональном уровне — министерства внутренних дел, главные управления, управления внутренних дел по субъектам Российской Федерации;
г) на районном уровне — управления, отделы внутренних дел по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в т.ч. по нескольким муниципальным образованиям.
Подчиненность территориальных органов, схема их размещения определяется Министром внутренних дел России.
Органы внутренних дел (милиции) субъектов Российской Федерации также подразделяются на два уровня. К первому уровню относятся Министерства внутренних дел республик, управления (главные управления) внутренних дел краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов. Второй уровень органов внутренних дел субъектов Российской Федерации составляют управления (отделы) внутренних дел городов, районов, районов в городах — РУВД, ГОВД, РОВД (горрайорганы внутренних дел).
Вместе с тем в звеньях системы органов внутренних дел (милиции) субъектов Российской Федерации нет единообразия. В ряде крупных городов, республиканских, краевых и областных центрах и городах, имеющих внутригородские районы, образуются городские управления (отделы) внутренних дел и районные отделы внутренних дел. В иных городах создаются районные отделы внутренних дел, которые непосредственно подчиняются УВД края, области. В Москве и Санкт-Петербурге функционируют главные управления внутренних дел, а в масштабе административных округов Москвы и районов Санкт-Петербурга образованы управления внутренних дел.
Закон о милиции выделяет также милицию на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Органы внутренних дел (милиции) на транспорте (отделы или управления) по своему организационному положению находятся в системе Министерства внутренних дел, в централизованном подчинении соответствующему структурному подразделению центрального аппарата Министерства. В настоящее время транспортная милиция представлена в виде служб и подразделений криминальной милиции и милиции общественной безопасности в составе Департамента обеспечения правопорядка на транспорте МВД России, управлений, линейных отделов (отделений) внутренних дел на транспорте и линейных пунктов милиции на железнодорожном, водном и воздушном транспорте. Однако в соответствии с Указом Президента РФ от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации», в связи с реформированием Министерства внутренних дел Российской Федерации МВД поручено в 6-месячный срок образовать восемь управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам на базе 20 управлений внутренних дел на железнодорожном, водном и воздушном транспорте в пределах их штатной численности.
Поскольку органы внутренних дел выполняют важнейшую государственную функцию по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан, а участившиеся случаи нарушения сотрудниками милиции законности и служебной дисциплины вызывают обоснованную негативную реакцию в обществе и умаляют авторитет власти, существующая структура органов внутренних дел Российской Федерации, организация их деятельности, кадровое, финансовое, материально-техническое обеспечение милиции не отвечают современным требованиям и нуждаются в модернизации. Указом Президента РФ от 24 декабря 2009 г. № 1468 «О мерах по совершенствованию деятельности органов внутренних дел Российской Федерации»17 в период до 2012 г. проводится реформа деятельности органов внутренних дел. Представляется, что накопленный опыт реорганизации деятельности правоохранительных органов зарубежных стран окажет помощь в модернизации органов внутренних дел Российской Федерации.
1 I Богга^ ёе11'огёте, Мат1ю, Уепегт, 1977.
2 Ст. 1 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
3 Там же. Ст. 10, 11 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
4 Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации» / / Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 9. Ст. 1088.
5 Там же. Ст. 7 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
6 Ст. 8 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
7 Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4904.
8 П. 1 Постановление Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2000 года № 925 «О подразделениях криминальной милиции» // Собрание законодательства РФ. 2000. № 50. Ст. 4904.
9 Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.
10 Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3349.
11 П. 1 Положения о милиции общественной безопасности. Утв. Указом Президента РФ от 12 февраля 1993 г. № 209 «О милиции общественной безопасности (местной милиции) в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.
12 Ст. 9 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.
13 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 7. Ст. 562.
14 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4905.
15 Указ Президента Российской Федерации от 28 февраля 2009 г. № 233 «О территориальных органах Министерства внутренних дел Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 9. ст. 1088.
16 Органы внутренних дел закрытых административно-территориальных образований и органы внутренних дел на особо режимных и режимных объектах, чьей деятельностью руководил Департамент обеспечения правопорядка на закрытых территориях и режимных объектах МВД России в настоящее время реорганизуются. Подробнее см.: Указ Президента РФ от 18 февраля 2010 г. № 208 «О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации» / / Собрание законодательства РФ. 2010. № 8. Ст. 839.
17 Собрание законодательства РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6536.
