CC BY
55
К. В. Казарян
АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОДИФИКАЦИИ МИГРАЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО ИДЕАЛА
В статье анализируются основные проблемы кодификации миграционного законодательства, решение которых позволит планировать законотворческую деятельность, направленную на развитие российской государственности, и разработать комплексный подход к регулированию миграционных процессов. Автор рассматривает предпосылки принятия Миграционного кодекса, а также концептуальные аспекты совершенствования миграционного законодательства.
Ключевые слова: кодификация, Миграционный кодекс, миграционное законодательство, мигрант, миграционные процессы.
Актуальность тематики кодификации законодательства относительно миграционной сферы общественных отношений обусловлена современной миграционной ситуацией в условиях демографического кризиса, с одной стороны, и нестабильной ситуации в мире - с другой. Миграционное право в России противоречиво. Действующие нормы создают благоприятные условия для распространения коррупции и вносят неопределенность в жизнь россиян и иностранцев.
Данные проблемы в первую очередь связаны с привлечением иностранной рабочей силы в отечественную экономику. Они отражают противоречия как в социальной сфере, так и на законодательном уровне. Среди этих проблем предлагается выделить:
- вопросы специализации, стандартизации и синхронизации законодательства государств относительно миграционной сферы общества в связи с существующими противоречиями в действующем миграционном законодательстве;
- проблемы систематизации, унификации, гармонизации национального законодательства государств относительно трансграничных миграционных отношений и решения их на международном уровне;
- проблемы определения правомерных методов, средств противодействия общества и государства антисоциальным проявлениям, связанным с незаконной миграцией, как объектов правоотношений в сфере миграционной безопасности государства.
Кодификация законодательства - это форма коренной переработки действующих норматив-
ных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства, обеспечения его согласованности и компактности, а также «расчистки» нормативного массива, освобождения от устаревших, не оправдавших себя норм. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений. Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм [ 1].
На наш взгляд, в настоящее время существует потребность в кодификации миграционного законодательства Российской Федерации.
Можно выделить несколько моделей регулирования миграционных отношений в зависимости от степени консолидации (кодификации) актов: неконсолидированное миграционное законодательство государств, принадлежащих к семье англосаксонского, или общего, права (Великобритания); консолидированное миграционное законодательство государств, относящихся к романо-германской правовой семье (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Испания, Франция); трансформационная модель миграционного законодательства стран Восточной Европы [2, с. 37-39].
Социальная философия, социология права, культурология
Существуют различные точки зрения по поводу принятия Миграционного кодекса РФ. Одни ученые считают, что такая необходимость назрела давно. Данный кодекс должен заменить собой целый ряд действующих и не слишком согласованных законов, решить ряд стратегических задач в миграционной сфере. «Систематизировать этот массив и свести в единый нормативно-правовой акт, лишенный пробелов, - задача рабочей группы, в которую включены сотрудники ФМС. Разработанные правила должны быть понятны не только сотрудникам контролирующих, правоохранительных органов, но и приезжим и нашему населению. Именно таким должен быть Миграционный кодекс», - подчеркивал глава Федеральной миграционной службы К. Ромодановский [3], одобривший идею создания кодекса. «Разумное ограничение прав иностранных граждан на въезд и перемещение, а также государственное регулирование внутренних миграционных потоков являются объективной необходимостью государства для сохранения культурно-этнографической карты страны и ее общественно-политического единства», - говорится в тексте рабочей концепции кодекса [3].
По мнению авторов проекта, необходимо ввести в стране несколько «миграционных режимов». Свободный режим предполагает неограниченное перемещение по всей территории России, ограниченный - в пределах федерального округа, усиленный - в пределах одного региона. Закрытый режим, или «миграционный мораторий», подразумевает «полный запрет перемещения, что соответствует условиям чрезвычайного положения, стихийных бедствий и иных чрезвычайных ситуаций». Кроме того, авторы проекта предполагают ввести понятие специальных режимных территорий, на которые будут распространяться особые ограничения для мигрантов. Это приграничные территории, заповедники, военные городки и другие.
Главная цель кодекса - защита национальных интересов, «интересов и прав коренного населения страны и сохранение национально-культурной идентичности народа России», а также обеспечение экономической безопасности [3].
Создание Миграционного кодекса Российской Федерации должно устранить все противоречия, поскольку целью кодификации является систематизация существующих законов и других нормативных актов в рамках одного документа. Миграционный кодекс будет состоять из двух частей: Общей и Особенной. Первая будет содер-
жать основные понятия, а Особенная часть - перечень существующих миграционных режимов, порядок получения виз, правила регистрации иностранцев в России.
Миграционный кодекс, по мнению Е. Никифоровой, должен регулировать только иммиграционные процессы, начиная с порядка въезда иностранных граждан на территорию России, их пребывания в стране и заканчивая вопросами натурализации иностранцев. В кодексе должны быть решены вопросы, связанные с пробелами в понятийном аппарате миграционного законодательства. Прежде всего, должны быть даны определения основополагающих понятий («миграция», «мигрант», «иммигрант»), четко разделены виды миграции (вынужденная, семейная и экономическая (трудовая) [4].
Однако ряд экспертов считают кодификацию миграционного законодательства преждевременной. Так, В. В. Денисенко отмечает, что «с учетом характера современных миграционных процессов, первый путь (создание нового нормативного правового акта в сфере миграции) во многом схож с очередной попыткой "изобретения колеса"» [5, с. 120-123].
Председатель комитета «Гражданское содействие» С. Ганнушкина также убеждена, что кодифицировать миграционное законодательство сейчас «слишком рано», так как «до сих пор остаются неразработанными целые отрасли права, связанные с миграционными проблемами, а имеющиеся законы плохо применимы на практике». Это касается «и трудовой миграции, и статуса вынужденных переселенцев, и предоставления убежища, в том числе политического» [6].
Однако сторонниками выделяются следующие основные предпосылки для принятия Миграционного кодекса Российской Федерации:
- объективная необходимость окончательного правового закрепления миграционной политики Российской Федерации;
- динамичное развитие миграционного законодательства, особенно в условиях вступления России в ВТО;
- развитие миграционно-правовых отношений, влекущее формирование комплексного межотраслевого института российского права - миграционное право России;
- большой объем миграционного законодательства Российской Федерации и разрозненность правовых норм, регулирующих отношения в сфере миграции;
- недостаточно сформированная система гарантий правового статуса субъектов миграцион-но-правовых отношений;
- необходимость устранения пробелов и противоречий правового регулирования миграционных процессов;
- существующие проблемы реализации субъективных прав и свобод мигрантов на практике;
- отсутствие сложившейся правоприменительной практики реализации миграционного законодательства в России.
Данные обстоятельства обусловливают необходимость разработки проекта Миграционного кодекса Российской Федерации.
На наш взгляд, предметом регулирования Миграционного кодекса должны стать общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов государственной власти России, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, юридических лиц (частных предпринимателей), некоммерческих организаций, общественных объединений, граждан Российской Федерации, соотечественников, проживающих за рубежом, иностранных граждан и лиц без гражданства в сфере государственной миграционной политики России.
Таким образом, проект Миграционного кодекса будет определять цели, принципы, основные направления и круг субъектов государственной миграционной политики, механизм ее разработки и реализации в целях создания правовых, социально-экономических и организационных условий и гарантий в сфере миграции.
Принятие кодекса, по нашему мнению, позволит объединить различные правовые нормы в сфере миграции, устранить существующие пробелы и коллизии миграционного законодательства, ликвидировать устаревшие нормы.
Данный кодифицированный акт должен учитывать принципы и нормы международного права, интересы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. К его разработке полезно привлечь специалистов в области конституционного, административного и трудового права, демографии, социологии и экономики. Именно комплексный подход будет способствовать совершенствованию миграционного законодательства Российской Федерации [7, с. 7-10].
В связи с этим работа над систематизацией миграционного законодательства позволит планировать законотворческую деятельность, направленную на удовлетворение инновационного развития российской государственности и даст возможность комплексного подхода к законода-
тельному регулированию общественных отношений в такой важнейшей сфере деятельности, как миграционное регулирование.
Необходимо отметить, что если правовой субъект правильно переживает, осуществляет правовой опыт и воплощает его результаты, положительная система права по содержанию своему не может быть несовершенной. Формально же положительному праву остается помнить старую формулу схоластики: «Est autem lex honesta, justa, possibilis, secundum naturam, secundum patriae consuetudinem, loco temporique conveniens, necessaria, utilis, mani-festa quoque, ne aliquid per obscuritatem in captionem contineat, nullo private commodo, sed pro communi civium utilitate conscripta» («И это закон, достойный, справедливый, сильный, отвечающий потребностям природы и отчизны, соответствующий месту и времени, необходимый, полезный и очевидный, установленный не ради удержания в плену невежества, и не ради личного блага, а для пользы гражданского общества») [8, с. 597].
Литература
1. Головистикова А. Н., Дмитриев Ю. А. Проблемы теории государства и права: учебник. М., 2005.
2. Трыканова С. А. Компаративный анализ эффективности политико-правовых механизмов регулирования международной миграции в России и странах Европейского союза // Миграционное право. 2012. № 3.
3. Солопов М. Гастарбайтеры мигрируют в кодекс. URL // http://gaseta.ru
4. Никифорова Е. А. Правовые и организационные основы деятельности миграционных служб зарубежных стран: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
5. Денисенко В. В. Миграционный кодекс Российской Федерации принимать преждевременно // Миграционные процессы в условиях глобализации: сборник тезисов, докладов и сообщений Международной научно-практической конференции. Ростов н/Д, 2005.
6. Партия «Единая Россия» разрабатывает Миграционный кодекс // Коммерсант. 2013. 20 мая,
7. Чеботарев Г. Н., Мишунина А. А. Основные направления развития комплексного межотраслевого института миграционного права // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14.
8. История философии права / под ред. Д. А. Керимова. СПб., 1998.
