CC BY
14АКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ
ПРОЕКТОВ РАЗВИТИЯ ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ С УЧАСТИЕМ СИСТЕМНО ЗНАЧИМЫХ БАНКОВ В РОССИИ И ЗА РУБЕЖОМ
CURRENT PROBLEMS OF FINANCING TRANSPORT INFRASTRUCTURE DEVELOPMENT PROJECTS INVOLVING SYSTEMATICALLY IMPORTANT BANKS. INTERNATIONAL AND RUSSIAN EXPERIENCE
К.С. ТЕТЕРЯТНИКОВ
советник президента-председателя правления ОАО «БанкМосквы», генеральный директор ООО «Группа независимых консультантов», кандидат юридических наук, член-корреспондент Международной академии менеджмента
K.S. TETERYATNIKOV
advisor to the President and CEO, Bank of Moscow, General Director of Independent Consulting Group, corresponding Member of International Academy of Management
Аннотация
В статье рассмотрены основные проблемы реализации Транспортной стратегии России в период до 2030 года в части, касающейся проектов развития транспортной инфраструктуры, а также особенности финансирования инфраструктурных транспортных проектов в России, США, Великобритании, Канаде, Европейском Союзе и Китае. Рассмотрены различные источни-
ки финансирования этих проектов в России и за рубежом, в том числе с участием системно значимых банков.
Abstract
The article describes major problems in implementing Transport Infrastructure Development Projects under the Transport Strategy of Russia during the period of up to the year of 2030. It also covers specifics of financing transport infrastructure projects in Russia, the USA, the UK, Canada, the EU and China. The author investigates various sources of financing such projects in Russia and abroad presuming involvement of systematically important banks.
Ключевые слова: транспортная стратегия, транспортная инфраструктура, системно значимые банки, государственно-частное партнерство, национальные, региональные и муниципальные инфраструктурные облигации.
Keywords: transport strategy, transport infrastructure, systematically important banks, public-private partnership, national, regional and municipal infrastructure bonds.
Транспорт играет важную роль в социально-экономическом развитии Российской Федерации, создавая предпосылки для роста объемов промышленного производства и расширения внутреннего и внешнего товарооборота, повышения конкурентоспособности национальной экономики и качества жизни населения. Некоторые эксперты полагают, что в условиях международных санкций и экономической стагнации именно транспортная отрасль могла бы стать драйвером, способным придать новый импульс развитию экономики страны. Ведь транспортные артерии это не только важнейшая часть единого экономического пространства России, но и возможность поддержать во время текущего кризиса темпы развития экономики за счет стимулирования потребительского спроса в российских регионах.
Об этом свидетельствует и исторический опыт, например, США в период Великой депрессии, когда за четыре года президентства Гувера в США было построено больше дорог, чем за
предыдущие 30 лет с начала XX века. Именно тогда началось строительство моста Golden Gates в Сан-Франциско и гигантской плотины на реке Колорадо, а железные дороги опутали всю территорию страны.
В рамках мероприятий по преодолению негативных последствий мирового финансового кризиса 2007-2009 годов только что избранный новый президент США Барак Обама инициировал программу модернизации инфраструктуры страны стоимостью $50 млрд, предполагавшей строительство всего лишь за шесть лет (т.е. до 2015 года включительно) более 240 тыс. км автомобильных дорог, ремонт и прокладку около 6,5 тыс. км железнодорожных путей, что равно расстоянию от одного побережья страны до другого. Кроме того, план развития транспортной инфраструктуры США предполагал реконструкцию 150 миль (241 км) взлетно-посадочных полос.
За последние десятилетия инвестиции в транспортную инфраструктуру, например, в Китае составляли в среднем ежегодно 8-10% ВВП, а в Индии - 6,4%. Почему эти страны шли таким путем? Ведь последние годы мы живем в условиях кризисных явлений и замедления темпов экономического роста не только у нас в стране, но и во всем мире, и тем не менее объемы соответствующих инвестиций были весьма солидные не только в странах БРИКС, но и в наиболее развитых государствах Запада.
К сожалению, в России до последнего времени транспортная инфраструктура долгие годы финансировалась по остаточному принципу, инвестиции в инфраструктуру составляли в год чуть более 1% ВВП даже в период бурного роста ВВП в докризисный период. В результате сегодня доля транспортно-логистических издержек (к ним относятся размещение заказов на поставку продукции, закупка, погрузка и складирование поступающей продукции, внутрипроизводственная транспортировка и промежуточное хранение, хранение готовой продукции, отгрузка, внешняя транспортировка и др.) в совокупном ВВП страны превышает 20%, тогда как в ВВП Китая - 18,1%, в Бразилии и Индии - в пределах 11-13%, в США - 8,5%, в Италии - 9,4%, в Японии и Германии - 8,7 и 8,3% соответственно, а средний мировой показатель таких издержек в 2013 году составлял 11,4%.
Впрочем, в ряде ключевых отраслей российской экономики доля транспортно-логистических издержек в конечной цене продукции достигает 40%, что крайне негативно влияет на конкурентоспособность компаний и страны в целом (в себестоимости продукции базовых отраслей промышленности и сельского хозяйства доля транспортных издержек доходит до 20-40% в зависимости от расстояния, а в стоимости угля - свыше 60%, что делает 78% отечественных угледобывающих компаний убыточными). Так, например, российские транспортные издержки в минерально-сырьевом секторе и в промышленном строительстве в 6 раз превышают аналогичные показатели США. Высокий уровень логистических затрат в России связан прежде всего с огромными расстояниями грузоперевозок, высокими ценами на энергоносители и электроэнергию, низким качеством российских автомобильных дорог, нерациональным размещением многих производств, неэффективностью организации внутренней логистики крупнейших промышленных компаний и транспорт-но-логистической системы страны в целом. В результате, по оценкам экспертов Минтранса РФ, российская экономика ежегодно недополучает около 3% ВВП, при том что рост ВВП уже находится в пределах 0-1,0%.
Учитывая изложенное, развитие транспорта в России могло бы дать экономический эффект, сопоставимый с последствиями электрификации, индустриализации и компьютеризации народного хозяйства. При этом финансовая поддержка со стороны государства является необходимым, но не достаточным условием для успешной реализации задач, определенных Транспортной стратегией РФ на период до 2030 года в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 июня 2014 года № 1032-р (далее - Транспортная стратегия).
Стагнация российской экономики, вызванная как общим замедлением темпов развития мировой экономики, так и международными финансовыми санкциями в связи с событиями на Украине и внутренними причинами, обусловливает необходимость проведения пересмотра и тщательного анализа целесообразности и экономической обоснованности многих мероприятий, предусмотренных указанной Транспортной стратегией.
Основные цели и задачи развития национальной транспортной системы определены Транспортной стратегией. Так, например, среди целей указаны:
- формирование единого транспортного пространства России на базе сбалансированного опережающего развития эффективной транспортной инфраструктуры;
- обеспечение доступности и качества транспортно-логистических услуг в области грузовых перевозок на уровне потребностей развития экономики страны;
- обеспечение доступности и качества транспортных услуг для населения в соответствии с социальными стандартами;
- интеграция в мировое транспортное пространство, реализация транзитного потенциала страны;
- повышение уровня безопасности транспортной системы;
- снижение негативного воздействия транспортной системы на окружающую среду.
Для достижения указанных целей предусматривается решение следующих основных задач:
- формирование и ведение транспортно-экономического баланса страны и планирование развития транспортной инфраструктуры на его основе;
- сбалансированное развитие интегрированной инфраструктуры транспортных коммуникаций всех видов транспорта;
- развитие крупных транспортных узлов, логистических товарораспределительных центров, сухих портов и терминалов на основных направлениях перевозок и на стыках между видами транспорта и обеспечение их единой технологической совместимости;
- ликвидация разрывов и узких мест транспортной сети, ограничивающих ее пропускную способность;
- увеличение пропускной способности и скоростных параметров транспортной инфраструктуры;
- освоение инновационных технологий строительства, реконструкции и содержания транспортной инфраструктуры;
- обновление и наращивание парков грузового подвижного состава на основе транспортно-экономического баланса;
- создание рынка конкурентоспособных комплексных транс-портно-логистических услуг;
- совершенствование процедур допуска к коммерческой транспортной деятельности;
- создание интеллектуальных транспортных систем с использованием глобальной навигационной системы ГЛОНАСС и современных инфотелекоммуникационных технологий, информационных стандартов и унифицированных перевозочных документов (обеспечивающих реализацию высокоэффективных товаротранспортных логистических технологий);
- обеспечение доступности транспортных услуг по перевозке грузов в районах Крайнего Севера, Сибири, Дальнего Востока и удаленных регионах России, в том числе по Северному морскому пути;
- развитие перевозок внутренним водным транспортом и технологий, обеспечивающих переключение на него грузопотоков в период навигации;
- планирование развития пассажирских транспортных систем и подвижного состава на основе прогноза социально-экономического развития и транспортно-экономического баланса;
- развитие скоростных и высокоскоростных железнодорожных пассажирских перевозок;
- формирование экономической и правовой модели конкурентного рынка доступных и высококачественных транспортных услуг для населения;
- развитие региональных авиаперевозок;
- создание конкурентоспособных транспортных коридоров на базе технически и технологически интегрированной транс-портно-логистической инфраструктуры, а также систем координации бизнес-процессов в целях поставок;
- интеграция в международное транспортное пространство;
- повышение безопасности движения, полетов и судоходства;
- обеспечение состояния защищенности объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства;
- обеспечение деятельности специализированных аварийно-спасательных служб на уровне, соответствующем международным и национальном требованиям;
- модернизация транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры, направленная на снижение их негативного воздействия на окружающую среду;
- повышение доли использования экологически чистых видов топлива, гибридных и электрических двигателей транспортных средств, материалов и технологий;
- повышение энергоэффективности транспорта.
Сформулированные в общем виде цели и задачи в целом отвечают современным вызовам. Однако, как говорят англичане: «Дьявол кроется в деталях» (The devil is in the details). Дело в том, что данная Стратегия разрабатывалась в течение длительного периода времени, задолго до наступления негативных последствий, связанных с международными санкциями против России. Проект о внесении в нее изменений рассматривался на заседании Правительства РФ еще 27 августа 2013 года. Уже тогда указывалось, что предусмотренное финансовое обеспечение выполнения Транспортной стратегии (а более половины источников финансирования приходилось на госбюджет) обусловлено принятием соответствующего федерального закона о федеральном бюджете на трехлетние периоды, а также утверждением Бюджетной стратегии.
Проект Бюджетной стратегии РФ на период до 2030 года, устанавливающий предельные объемы финансового обеспечения государственных программ, положенных в основу создаваемой системы стратегического планирования развития страны, не принят до сих пор, а Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» исходил из максимального значения инфляции в 2014 году в 5% (уже сейчас он достиг 8,5%) и, конечно же, в нем не мог быть учтен неожиданный отток из России капитала в размере свыше 120 млрд долл. США в год и прекращение доступа России к международному рынку капитала. Однако введенные еще в середине марта 2014 года международные санкции давали вполне четкие основания для временной приостановки процесса принятия Транспортной стратегии, поскольку уже тогда было ясно, что ее выполнение невозможно как из-за бюджетных ограничений, так и из-за существенного сокращения возможностей по привлечению внебюджетных средств.
Кроме того, Транспортная стратегия в любом случае подлежит доработке в связи с тем, что буквально через две недели по-
сле ее утверждения был принят базовый Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 72-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации», который предусматривает несколько отличающиеся требования к подготовке и согласованию отраслевых документов стратегического планирования. Возможно, именно этим и объясняется желание Минтранса РФ успеть утвердить уже ранее согласованные проекты развития транспортной инфраструктуры, вошедшие в Транспортную стратегию.
Таким образом, в связи с отсутствием четкой увязки Транспортной стратегии с финансовыми возможностями государства и системно значимых банков, особенно с государственным участием, другими источниками финансирования данный документ стратегического планирования, к сожалению, скорее всего, пополнит ряды иных отраслевых государственных стратегий, принятых ранее, но не реализуемых на практике.
Безусловно, Транспортная стратегия, равно как и общая стратегия социально-экономического развития страны, необходима. Но для того, чтобы она носила не декларативный, а практический, прикладной характер, сам по себе документ должен быть иным.
Во-первых, в нем должны быть четко определены само базовое понятие «транспорт». При всей кажущейся простоте все далеко не так просто - ведь в законодательстве РФ определения данного термина не содержится. Словари русского языка и Ви-кипедия дают следующие дефиниции «транспорта»:
- отрасль материального производства, связанная с перевозкой людей (пассажиров) и вещей (грузов);
- совокупность всех видов путей сообщения, транспортных средств, технических устройств и сооружений на путях сообщения, обеспечивающих процесс перемещения людей и грузов различного назначения из одного места в другое.
Вместе с тем, например, в Гражданском кодексе РФ термин «транспорт» используется в значении транспортное средство, в качестве которого может выступать и вьючное животное, и космическая ракета. А техническими устройствами, обеспечивающими перемещение людей и грузов из одного места в другое,
могут быть и лифты в жилых домах, и эскалаторы в метро, и канатные дороги, и фуникулеры. Трубопроводы также относятся к категории трубопроводного транспорта.
В США и Евросоюзе под транспортом понимается совокупность транспортной инфраструктуры (infrastructure), транспортных средств (vehicles) и бизнес-процессов, связанных с перемещением людей и грузов (operations). Однако если рассматривать транспорт несколько шире - как систему, то к указанным элементам следует добавить работников транспортной отрасли и, самое главное, потребителей транспортных услуг. Ведь транспорт в любом его понимании обслуживает интересы людей, даже если и является частью производственной цепочки, и в таком случае может рассматриваться как составная часть сферы услуг.
Впрочем, спор экономистов о том, к какой отрасли относится транспорт - производству или сфере услуг, начался еще во времена Карла Маркса и продолжается по сей день. В принципе, транспорт не создает нового продукта, а лишь обеспечивает перемещение людей и/или грузов, на что указывал российский ученый А.И. Чупров еще в 1875 году в своей докторской диссертации «Железнодорожное хозяйство». К. Маркс, положительно оценивая выводы Чупрова, тем не менее считал, что и грузовые, и пассажирские перевозки являются сами по себе транспортной продукцией, продажа которой способствует получению прибавочной стоимости, а сам транспорт относится к четвертой отрасли материального производства. «Кроме добывающей промышленности, земледелия и обрабатывающей промышленности существует еще четвертая сфера материального производства, которая в своем развитии тоже проходит различные ступени производства: ремесленную, мануфактурную и машинную. Это - транспортная промышленность, все равно, перевозит ли она людей или товары», - писал Карл Маркс [1]. Некоторые современные исследователи, пытаясь определить место транспорта в экономике, относят его к сфере услуг материального производства. В развитых странах мира транспорт выделяют в особую категорию, наряду с промышленностью и сферой услуг.
Терминологическое определение транспортной системы и выделение ее ключевых элементов имеет важнейшее значение
для финансирования проектов Транспортной стратегии. Ведь любой инвестор вправе знать, на какие конкретные цели будут использованы его средства - инфраструктуру, транспортные средства, организацию эффективной работы по погрузке, перевозке, выгрузке/разгрузке людей/грузов, подготовку персонала, без которого проект просто не сможет быть реализован и т.д.
Далеко не все государственные чиновники, согласующие суммы, выделяемые из госбюджета на инфраструктурные транспортные проекты, знают, что к понятию транспортной инфраструктуры относятся не только дорожные пути, причалы, здания, строения, сооружения (в том числе мосты, тоннели, виадуки, подземные и надземные переходы, вентшахты, канализация, дренаж, эскалаторы, лифты и пр.), но и устройства систем электроснабжения, связи, сигнализации, управления движением и другие устройства, обеспечивающие в совокупности безопасную эксплуатацию транспортных средств.
Во-вторых, нынешняя Транспортная стратегия является далеко не первым отраслевым документом стратегического планирования (ранее, в 2003 и 2008 годах) уже принимались подобные стратегии. Кроме того, с 2001 года в стране действует Федеральная целевая программа «Развитие транспортной системы России», утвержденная постановлением Правительства Российской Федерации от 5 декабря 2001 г. № 48. Программа неоднократно пересматривалась, последние изменения в нее вносились в мае 2014 года. Однако новая редакция Транспортной стратегии не содержит анализа результатов выполнения предшествующих документов с точки зрения достижений, выявленных упущений и недостатков, эффективности уже сделанных государством инвестиций в развитие транспорта.
В-третьих, для реального понимания нынешнего уровня развития транспортной системы России и определения целевых ключевых показателей эффективности необходим бенчмаркинг (сравнение с лучшими мировыми практиками, позволяющими понять, к чему необходимо стремиться). Без этого использование валовых или процентных показателей, а также объемов выделяемых средств не позволяет сделать вывод о приближении к решению задач, стоящих перед отраслью.
В-четвертых, новая Транспортная стратегия является стратегией расходов, а не доходов. Как свидетельствует мировой опыт, значительная часть расходов, связанных с реализацией транспортных инфраструктурных проектов, приходится на государство. Однако на самом деле было бы точнее сказать, что в конечном итоге за инфраструктурные проекты расплачиваются либо все граждане страны (налогоплательщики), а государство (правительство) лишь выступает от их лица, причем далеко не всегда спрашивая их мнение (это касается финансирования проектов на невозвратной основе - sunk projects), либо пользователи конкретных транспортных услуг из числа юридических и физических лиц (в случае финансирования проектов на возвратной основе - revenue generating projects).
Инвесторов, которые бы реализовывали инфраструктурные транспортные проекты из альтруизма или на основе альтруизма, не существует. Иностранные или частные отечественные инвесторы, включая банки, могут принять участие в реализации только второй группы проектов, стремясь максимально сократить срок возврата инвестиций и увеличить свою прибыль. Да и любое прагматичное государство стремится к увеличению количества проектов, финансируемых на возвратной основе. Львиная же доля проектов данной Транспортной стратегии, включившей в себя Федеральную целевую программу «Развитие транспортной системы России», основана на безвозмездных денежных вливаниях государства в проекты, не окупаемые или с чисто виртуальными сроками возврата инвестиций (типа БАМа и Транссиба). Железные дороги в России всегда играли важнейшую роль в социально-экономическом развитии страны, однако в условиях сокращения бюджетных доходов в связи с падением цен на нефть и международными санкциями вряд ли имеет смысл в данный момент времени начинать масштабные мегапроекты вроде Трансазиатского пояса «Развитие», требующего колоссальных затрат со стороны государства с призрачными экономическими выгодами в весьма отдаленной перспективе.
В-пятых, Транспортная стратегия не отражает двойственную роль транспорта в экономике - самостоятельную в пассажирских перевозках и вспомогательную - в грузоперевозках, где
доля затрат основных клиентов-производителей должна минимизироваться за счет внедрения транспортными компаниями новых технологий и материалов, снижения энергопотребления, повышения производительности труда и т.д. Транспортная стратегия же делает основной упор на инвестиции в транспортную инфраструктуру, а не в НИОКР и технологии будущего, которые бы позволили сконцентрировать отечественные финансовые, интеллектуальные и людские ресурсы для достижения конкретного результата по конкретным инновационным проектам в сфере транспорта в ближайшие же год-два, особенно в тех областях, где уже существует жесткая международная конкуренция.
По сути, речь идет о том, чтобы, не вступая в конкуренцию на начальном этапе, создавать новые рынки продуктов и услуг, спрос на которые будет обеспечен как внутри страны, так и за рубежом. Этот универсальный способ добиться желаемого эффекта с минимальными затратами времени, основанный на идее Й. Шумпетера о «вечной буре созидательного разрушения» (perennial gale of creative destruction), в западной экономической теории получил название Leapfrogging (метод перешагивания, перепрыгивания или чехарды).
Собственно говоря, в экономику данный термин попал из теории военного искусства благодаря верховному командующему войсками союзников на Тихом океане генералу Дугласу МакАртуру (Douglas MacArthur), который во время Второй мировой войны успешно применил стратегию обхода и блокирования некоторых наиболее сильно укрепленных островов, занятых японцами, обеспечивая быстрое беспрепятственное продвижение американских войск к Японии. На сленге американских военных такая стратегия называлась «island hopping» или «leapfrogging» (перепрыгивания через проблемные острова, как в известной русской игре чехарде). Впрочем, задолго до МакАр-тура стратегия достижения победы за счет ухода от непосредственной борьбы с соперниками описал великий датский сказочник Ганс Христиан Андерсен (Hans Christian Andersen) в рассказе «Прыгуны» («The Leap-frog»).
Учитывая нынешнее тяжелое состояние российской промышленности и транспорта, возможно, имеет смысл проанали-
зировать те направления, где при финансовой поддержке государства и системно значимых банков благодаря имеющимся технологическим разработкам и научным исследованиям, особенно в сфере материаловедения, транспортного машиностроения и новых видов энергоносителей, есть реальный шанс создания уникальных продуктов (услуг) и завоевания мирового рынка, обойдя даже самых серьезных западных и азиатских конкурентов. Это было бы серьезным ответом России на международные финансовые санкции.
Вместе с тем задача развития транспортной инфраструктуры, наверное, никогда не потеряет свою актуальность. Не случайно еще в январе 2013 г. на одном из заседаний саммита G20, проходившего под председательством России, горячо обсуждался вопрос о стимулировании трансграничных инвестиций в глобальные инфраструктурные проекты, в том числе в развивающихся странах, для придания импульса и скорейшего выхода мировой экономики из стагнации. Такие инвестиции могут выступить одним из важнейших драйверов роста мировой экономики в целом.
Ведущие страны мира находятся в постоянном поиске новых источников финансирования инфраструктурных транспортных проектов, особенностью которых традиционно является высокая капиталоемкость и долгосрочность, изменение рыночной стоимости возводимых объектов в силу их амортизации и затрат на их содержание и эксплуатацию.
Так, например, в апреле 2014 года президент США Барак Обама предложил новую четырехлетнюю программу развития промышленности США (Grow America Act) стоимостью 302 млрд долл. США, целью которой является создание условий для обеспечения конкурентоспособности национальной экономики за счет снижения транспортных издержек. В программе делается акцент на рост количества рабочих мест в строительстве и обслуживании транспортной инфраструктуры, сокращении сроков проектных работ и снижении себестоимости объектов транспортной инфраструктуры за счет стандартизации технических решений. В июле 2014 года тот же Обама выдвинул еще одну инициативу - Build America Investment Initiative, обосновы-
вающую необходимость выделения из федерального бюджета еще около 55 млрд долл. США в год на ремонт объектов транспортной инфраструктуры. По его данным, 65% автомобильных дорог США и 25% из 600 тыс. мостов (кстати, все мосты в США находятся в федеральной собственности!) не соответствуют техническим требованиям, а потери экономики из-за пробок составляют 120 млрд долл. США.
Основными источниками финансирования транспортных инфраструктурных проектов в США являются федеральный/региональный/муниципальный бюджеты в виде грантов, субсидий, налоговых льгот под проектное финансирование, платежи пользователей, муниципальные инфраструктурные облигации. В силу сложности процедуры, а также практически полной невозможности для муниципалитетов рассчитать с какой-либо степенью достоверности ожидаемый объем их доходов финансирование программ развития муниципалитетов с помощью муниципальных ценных бумаг широкого распространения в России не получило. А вот в США муниципальные облигации (municipal bonds или для краткости просто munis) являются очень распространенным способом привлечения муниципалитетами необходимого финансирования для строительства дорог местного значения.
Муниципальные инфраструктурные облигации очень популярны среди американцев, так как несмотря на свою относительно небольшую доходность имеют два важнейших преимущества. Во-первых, по сравнению с другими ценными бумагами с фиксированным доходом (fixed-income securities) имеют крайне низкую вероятность дефолта (даже проекты, финансируемые за счет облигаций промышленного развития, постольку они реализуются на глазах у жителей соответствующего муниципалитета и под их гражданским контролем). А во-вторых, и что самое главное - многие муниципалитеты предоставляют физическим лицам-владельцам таких облигаций существенные налоговые льготы (tax exemption on individuals) от каникул и налоговых вычетов до полного освобождения от уплаты. Поэтому из общей суммы в 3,7 трлн долл. США, приходившейся по состоянию на середину 2014 года на долговой муниципальный
рынок, 75% можно отнести к домохозяйствам - облигации на 1,879 трлн долл. США непосредственно принадлежат частным лицам, а еще 930 млн долл. США - косвенно, через различные паевые инвестиционные фонды (mutual funds).
Определенную роль в обороте муниципальных инфраструктурных облигаций играют и крупнейшие системообразующие банки США - так называемая большая пятерка («big five») -JPMorgan Chase, Bank of America, Citigroup, Wells Fargo и Goldman Sachs. Эти банки не только владеют диверсифицированными пакетами муниципальных облигаций, выступают андеррайтерами при выпуске облигаций, обеспечивают платежи подрядчикам в транспортных инфраструктурных проектах, но и участвуют в депозитных программах муниципалитетов. Дело в том, что муниципалитеты не сразу расходуют полученные от владельцев облигаций финансовые средства на возведение объектов транспортной инфраструктуры. Часть из них реинвестируется или просто придерживается для непредвиденных расходов в будущем и аккумулируется на расчетных счетах этих банков, являющихся самыми надежными в стране, ведь они принадлежат к категории «слишком больших финансовых институтов, чтобы допустить их банкротство» (too big to fail, TBTF). Системообразующие банки США редко являются инвесторами в крупных инфраструктурных транспортных проектах -для них интересны проекты, которые дают гарантии относительно быстрого возврата вложенного капитала (bankable projects). Некоторые штаты пошли по пути создания своих региональных инфраструктурных банков, например The Virginia Transportation Infrastructure Bank, выполняющих роль агентств развития.
А вот широко разрекламированная в России идея государственно-частного партнерства - ГЧП (public-private partnership или PPP), изначально появившаяся в 1980-х годах в Великобритании, в США существенного распространения не получила. Объем инвестиций в инфраструктурные транспортные проекты, осуществленных инвесторами, которых лишь условно можно назвать частными, в период с 2007 по 2013 год на условиях ГЧП составил лишь 22,7 млрд долл. США или всего около 2% всех
вложений в транспортную инфраструктуру страны. Федеральное законодательство о ГЧП в США так и не появилось, а региональное было принято только в феврале 2014 года, да и то не во всех штатах (точнее, в 33 штатах плюс Пуэрто-Рико).
В Великобритании ГЧП хотя и несколько утратило свое значение как основной инструмент реализации инфраструктурных транспортных проектов, тем не менее до сих пор является достаточно популярным. Сомнения инвесторов вызывают гарантии возврата вложенных средств в связи с ухудшением экономической ситуации в стране и мире, плохим качеством менеджмента компании-оператора проекта, технологические риски. Региональные власти, как правило, озабочены срывом сроков и увеличением объемов финансирования. Основным же источником финансирования в настоящее время является государство, которое реализует инфраструктурные транспортные проекты в рамках нескольких программ на основе Закона о финансировании транспортной инфраструктуры (Transport Infrastructure Finance and Innovation Act, TIFIA). Объем лишь одной программы модернизации железной дороги (Railroad Rehabilitation and Improvement Financing Programme, RRIF) составляет 35 млрд фунтов в год. Используются также национальные, региональные и муниципальные облигации. Системно значимые банки достаточно осторожно относятся к инфраструктурным проектам, так как в силу национального законодательства вынуждены создавать солидные резервы под финансирование подобных проектов. Однако достаточно охотно идут на предоставление подрядчикам, являющимся их клиентами, банковских гарантий исполнения ими своих обязательств.
Помимо России, из других государств механизм ГЧП, пожалуй, является самым популярным в Канаде, где после нескольких коррупционных скандалов с федеральными и региональными чиновниками, обеспечивавшими победу в тендерах компаниям, близким к федеральным и региональным властям, получил название pork-barrel financing («кормушечное финансирование»). Так, федеральное правительство в течение нескольких лет пыталось провести конкурс на строительство самого длинного (3,4 км) в Северной Америке нового моста
Чамплейн (Champlain) в Монреале, стоимостью около 5 млрд долл. США, однако после расследования выявленных нарушений тендерных процедур в отставку было отправлено практически все руководство федерального министерства транспорта. Вопрос был передан на уровень провинции Квебек, где в конце 2012 года был принят специальный закон об обязательной антикоррупционной проверке заключаемых на принципах ГЧП соглашений.
Кроме того, для проектов ГЧП обязательным является проведение ежегодного аудита национальным или региональным финансовым регулятором. С целью обеспечения прохождения этой процедуры в Канаде практикуется привлечение к руководству проектными офисами специалистов из большой четверки международных аудиторско-консалтинговых компаний - PwC, Emst&Young, Deloitte&Touche, KPMG.
В Евросоюзе актуальными финансовыми инструментами реализации инфраструктурных транспортных проектов являются инвестиции и кредитное поручительство Европейского инвестиционного банка (the Loan Guarantee Instrument, LGTI) - на ранних стадиях проекта и в размере не более 200 млн евро, проектные облигации (EU Project Bonds), кредиты так называемого Фонда Маргариты (the 2020 European Fund for Energy, Climate Change and Infrastructure или the Marguerite Fund), кредиты в рамках проектов ГЧП Shift2Rail (капиталовложения в развитие железнодорожной сети ЕС более миллиарда евро), госбюджетное финансирование в рамках программы развития трансевро-пейской транспортной сети (The Trans-European Transport Networks, TEN-T) объемом 50 млрд евро в период 2014-2020 гг. (из них 31,7 млрд евро предназначено для развития железнодорожного сообщения).
Большой опыт финансирования транспортных инфраструктурных проектов накоплен Китаем, на протяжение последнего десятилетия вкладывавшим до 40% ВВП ежегодно в развитие транспорта. В годы 11-й пятилетки (2006-2010) в стране были в основном сформированы рамочные сети разных видов сообщения, включая железные дороги, автодороги, водное сообщение, гражданскую авиацию и трубопроводы. Во многом достичь
серьезного прорыва в транспортном строительстве помог антикризисный пакет китайского правительства. Почти полтора триллиона юаней из четырехтриллионного антикризисного фонда были направлены на развитие транспортной инфраструктуры в 2008-2010 годах. За пять лет количество аэропортов в Китае увеличилось на 45, достигнув 190. Протяженность железных дорог увеличилась на 16 тысяч километров, объем пасса-жироперевозок на железных дорогах достиг 1,5 миллиарда человек. Китай вышел на первое место в мире по протяженности скоростных железных дорог и скорости движения поездов. Длина скоростных автотрасс в стране увеличилась на 32 тысячи километров, достигнув 73 тысяч километров.
В настоящее время Китай занимает второе место в мире по длине скоростных автотрасс, уступая только США. В соответствии с Программой развития комплексной транспортной системы страны на 12-ю пятилетку к 2015 году Китай планирует завершить строительство 10 внутренних транспортных коридоров, из которых 5 пройдут продольно и 5 поперечно по территории страны с севера на юг и с востока на запад, а также пустить в эксплуатацию 42 интермодальных транспортных узла общегосударственного значения.
Одновременно Китай планирует сбалансировать векторы сотрудничества на всех направлениях за рубежом, не умаляя значения ни одного из них. В начале 2014 года председатель КНР Си Цзиньпин предложил странам Прикаспийского региона масштабный региональный проект «экономический коридор Шелкового пути» (The Silk Road Economic Belt). Однако Шелковый путь в Европу будет не только сухопутным, но и морским. Причем и сухопутные маршруты, и морские будут также диверсифицированы, т.е. будут проходить через разные страны и в различных направлениях, что позволит Китаю существенно снизить риски, связанные с потенциальной зависимостью от транзита через Россию по северному пути (БАМ и Транссиб) и международному железнодорожному коридору Чунцин - Синьцзян - Европа.
Поэтому вряд ли можно считать выгодным и серьезным заявленное намерение Китая инвестировать около 400 млрд руб. в
строительство высокоскоростной магистрали Москва - Казань при условии использования своей рабочей силы и технологий, если строительство только лишь одной высокоскоростной магистрали через Турцию обойдется Китаю в 30 млрд евро, а весь маршрут Пекин - Лондон - около 50 млрд евро. К тому же опыт строительства китайскими компаниями дорог в Европе, по крайней мере автомобильных в Польше, ознаменовался разрывом контрактных отношений из-за невыполнения китайскими подрядчиками технических требований заказчиков, сроков выполнения работ и попытки превысить оговоренную смету работ на 70%. Причем после возникновения проблем китайское государственное руководство, изначально активно лоббировавшее этот контракт и продвигавшее услуги китайской государственной компании, заявило о своем невмешательстве в конфликт и об отсутствии каких-либо гарантийных обязательств со своей стороны.
Китай планирует и иные железнодорожные маршруты в Европу, которые пройдут по территории республик Средней Азии и Ирана. Учитывая более благоприятные климатические условия этого региона, не исключено, что товарные потоки, на которые рассчитывал РЖД, обосновывая необходимость финансирования модернизации БАМа и Транссиба, будут перенаправлены по южному маршруту.
Через Мьянму и Иран Китай рассчитывает также выйти к побережью Индийского океана, где через Шри-Ланку будет проложен морской Шелковый путь, который приведет в порты Турции и Греции, где Китай уже сделал важные инвестиции в приобретенное портовое хозяйство.
Еще один проект строительства железнодорожной магистрали призван соединить Китай и США через Владивосток, Чукотку, тоннель под Беринговым проливом в Аляску. Стоимость данного проекта может составить 50 млрд долл. США.
Во всех этих проектах китайское государство выступает основным инвестором. В противовес Азиатскому банку развития (Asian Development Bank) для удобства финансирования своих транспортных инфраструктурных проектов в октябре 2014 года Китай создал Азиатский инфраструктурный инвестиционный
банк (Asia Infrastructure Investment Bank) с уставным капиталом в 50 млрд долл. США, который в последующем предполагается увеличить до 100 млрд долл. США. Обладая крупнейшими в мире золотовалютными резервами (свыше 4 трлн долл. США), для реализации инфраструктурных проектов Китай предлагает проектное финансирование через свои государственные системно значимые банки, четыре из которых входят в десятку крупнейших по активам банков мира - Industrial and Commercial Bank of China, China Construction Bank, Bank of China, Agricultural Bank of China.
Россия же многие годы недофинансировала транспортную инфраструктуру. Изменения наметились лишь в 2012 году, после известных майских указов Президента РФ. В целом, объем средств, выделяемых государством на развитие инфраструктуры немалые - как на федеральном, так и на региональном уровнях. Для примера - в 2014-2017 годах одна только Москва планирует потратить на обновление транспортной инфраструктуры свыше 1 трлн руб. Огромные суммы были затрачены на строительство объектов транспортной инфраструктуры во время подготовки к саммиту АТЭС и сочинской Олимпиады. Одна только дорога Адлер - Красная Поляна длиной всего 48 км обошлась нашему государству в 8,5 млрд долл. США.
В России, в отличие от Китая, смертная казнь за коррупционные преступления отменена. Поэтому для нашей страны, где государство, так же, как в Китае, выступает основным инвестором по всем социально значимым проектам общефедерального значения, важна не только сумма выделенных средств, но и обеспечение эффективности их использования. Каждый бюджетный рубль, вложенный в транспортную инфраструктуру, должен расходоваться с толком, давать конкретный результат, а еще лучше мультипликативный эффект для смежных отраслей.
К сожалению, действенных инструментов общественного контроля над эффективностью государственных инвестиций, в том числе и в развитие транспортной инфраструктуры, в России пока не создано. В этой связи особенно важно обеспечить, с одной стороны, полноценный и равный доступ на конкурентной основе опытных, высококвалифицированных, надежных подрядчиков к государственным заказам в этой сфере, а с другой
стороны - обеспечить контроль за их деятельностью по выполнению взятых на себя обязательств.
Основой эффективного использования государственных средств должна стать Федеральная контрактная система, вступившая в действие с 1 января 2014 года. При этом особую роль, на взгляд автора, должны играть банки, поскольку именно они являются наиболее рыночными представителями российской экономики, т.к. вынуждены работать в условиях жесткой рыночной конкуренции в соответствии с четкими правилами, установленными действующим законодательством и предусматривающими в том числе и постоянный контроль со стороны финансовых регуляторов. Поэтому при организации финансирования проектов модернизации и развития транспортной инфраструктуры было бы целесообразно использовать опыт российских системно значимых банков, на которые можно было бы возложить не только обязательства по кредитованию и выдаче гарантий, но и часть контрольных функций.
В таком случае системно значимые банки, кредитуя инфраструктурные компании на оговоренных с государством условиях, разделяли бы вместе с предприятиями и государством ответственность за результаты исполнения госзаказов, ведь любой банк всегда заинтересован, чтобы акт о сдаче-приемке работ был бы подписан точно в срок. Т.е., иными словами, должен быть обеспечен баланс между авансированием государственных средств, банковским кредитованием и банковскими гарантиями.
При этом важно, что крупнейшие российские банки с госучастием располагают таким мощным инструментом обеспечения конкурентоспособности и контроля за исполнением госконтракта, как электронные торговые площадки - ЭТП (в настоящее время их насчитывается пять). Благодаря ЭТП государство, как заказчик, и банк имеют возможность использовать центр контроля расходов, что позволяет контролировать это процесс с помощью просмотра или авторизации денежных средств, которые государство платит подрядчикам, вплоть до последнего субподрядчика. Однако для расширения использования ЭТП потребуется внесение некоторых изменений и в антимонопольное законодательство, и в ряд других законов.
Кстати, участники рынка абсолютно нормально воспринимают разумную стоимость банковских кредитов, получаемых при содействии ЭТП, и контроль со стороны банка, так как это позволяет им снизить расходы и обеспечить гарантии исполнения контрактов. При этом банк может выступать и как кредитор, и как обслуживающий финансовый институт, и как гарант, и как организатор привлечения капитала на внешних рынках, как это делал, например, Банк ВТБ при реализации проектов строительства Кольцевой дороги в Санкт-Петербурге стоимостью 220 млрд руб. и нового терминала аэропорта Пулково стоимостью 1,2 млрд евро (оба проекта были реализованы на принципах ГЧП).
В последние 15 лет ГЧП считался наиболее оптимальным механизмом реализации инфраструктурных проектов в России, однако в сфере инфраструктурного транспортного строительства было реализовано весьма небольшое количество проектов. По мнению экспертов CG/LA Infrastructure, ведущего международного консультанта по вопросам ГЧП, при всей его привлекательности механизм ГЧП вряд ли может быть успешно применен в России. Понятие ГЧП было разработано в 1980-е годы в Великобритании на основе англо-саксонского права и многовековых традиций уважения государством частной собственности, в условиях столетней стабильности системы государственного управления. Российская Федерация - молодое государство с еще не устоявшимися нормами взаимоотношений бизнеса и государственной власти, с зачатками судебной системы, которая пока не в состоянии обеспечить эффективную защиту прав частного инвестора во взаимоотношениях с государством.
В этой связи в реализации инфраструктурных транспортных проектов, возможно, имеет смысл сделать основной упор на использовании уже давно апробированных контрактных отношений заказчика-исполнителя в рамках проектного финансирования, отказавшись от сложных и дорогостоящих процедур ГЧП. Такой подход не исключает привлечения частных и иностранных инвесторов в случае их появления на российском финансовом рынке, однако избавит от излишних иллюзий, особенно в тяжелый период международных санкций.
Как представляется, реализация транспортных инфраструктурных проектов при содействии системно значимых банков на согласованных с государством условиях позволила бы обеспечить предпосылки для стабильного экономического роста, создания новых рабочих мест и бизнес-возможностей в различных смежных отраслях экономики, эффективного использования бюджетных средств государства.
Библиографический список
1. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд., т.26, ч.1, с. 422.
2. Транспортная стратегия РФ на период до 2030 года в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 июня 2014 года № 1032-р.
3. Федеральный закон от 02.12.2013 № 349-ФЗ «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов».
4. Федеральный закон Российской Федерации от 28 июня 2014 г. № 72-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации».
Bibliographical list:
1. Marks K., Jengel's F. Soch. 2-e izd., t.26, ch.1, s. 422.
2. Transportnaja strategija RF na period do 2030 goda v redakcii raspoijazhenija Pravitel'stva Rossijskoj Federacii ot 11 ijunja 2014 goda № 1032-r.
3. Federal'nyj zakon ot 02.12.2013 № 349-FZ «O federal'nom bjudzhete na 2014 god i na planovyj period 2015 i 2016 godov».
4. Federal'nyj zakon Rossijskoj Federacii ot 28 ijunja 2014 g. № 72-FZ «O strategicheskom planirovanii v Rossijskoj Federacii».
