CC BY
145
Дегтярева И.В. Degtyareva I.V.
профессор, доктор экономических наук, заведующий кафедрой «Экономическая теория» ФГБОУВО «Уфимский государственный авиационный технический университет», г. Уфа, Российская Федерация
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
А'к
Селезнева Е.С. Selezneva Е.8.
исполняющий обязанности начальника отдела аналитической работы и реализации проектов, Государственное казенное учреждение Транспортная дирекция Республики Башкортостан, г. Уфа, Российская Федерация
УДК 330.322.1 DOI: 10.17122/2541-8904-2019-4-30-107-115
ИНВЕСТИРОВАНИЕ ПРОЕКТОВ ДОРОЖНО-ТРАНСПОРТНОЙ ИНФРАСТРУКТУРЫ: ИСТОЧНИКИ, ДИНАМИКА, ПРОБЛЕМЫ
Статья посвящена анализу источников финансирования проектов в сфере дорожно-транспортной отрасли. Исследуются государственные программные документы Российской Федерации, направленные на модернизацию и расширение транспортной инфраструктуры, и предусмотренные на эти цели бюджетные средства. Проведён сравнительный анализ динамики инфраструктурных инвестиций в бюджетах различных стран мира. Сделан вывод, что развитие транспортной инфраструктуры в России исключительно путём бюджетного субсидирования представляется затруднительным. В первую очередь это связано с дефицитом средств бюджетов субъектов Российской Федерации и их дорожных фондов. Необходимость развития дорожно-транспортной отрасли стимулирует поиск новых источников финансирования. Целью данной статьи является определение эффективного механизма инвестирования транспортной инфраструктуры и путей решения его дальнейшего развития. В качестве одного из актуальных и современных направлений взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса в сфере транспортной инфраструктуры названо государственно-частное партнёрство (далее - ГЧП). Приведены примеры проектов, реализованных на условиях ГЧП. Выявлены проблемы, тормозящие широкое использование института ГЧП в реализации проектов дорожно-транспортной сферы. Сдерживает приток инвестиций недостаток качественно проработанных проектов, готовых для финансирования в стране. Механизм ГЧП в настоящее время не учтён в структуре национальных проектов. Предложен ряд институциональных мер, направленных на совершенствование механизма ГЧП с целью привлечения внебюджетных источников финансирования в дорожно-транспортную отрасль.
Ключевые слова: транспортная инфраструктура, модернизация, источники финансирования, инвестиционная привлекательность, государственно-частное партнерство, инфраструктурные облигации.
INVESTMENT OF ROAD TRANSPORT INFRASTRUCTURE PROJECTS: SOURCES, DYNAMICS, PROBLEMS
The article is devoted to the analysis of sources of financing of projects in the field of road transport industry. The author studies the program documents of the Russian Federation aimed at
PuBLiC PRIVATE PARTNERSHIP
modernization and expansion of transport infrastructure and budget funds provided for these purposes. A comparative analysis of the dynamics of infrastructure investments in the country is carried out. It is concluded that updating the transport infrastructure in the Russian Federation through only budget financing seems difficult. This is due to a deficit in the budgets of the constituent entities of the Russian Federation and their road funds. The need to develop federal and regional road networks stimulates the search for new sources of financing. The purpose of this article is to determine an effective mechanism for investing in transport infrastructure and ways to solve its further development. Public-private partnership (further - PPP) is named as one of the relevant and modern areas of mutually beneficial cooperation between the state and business in the field of transport infrastructure. Examples of successful projects implemented on the basis of PPP are given. Problems are identified that impede the widespread use of the PPP institution in the implementation of road transport infrastructure projects. The inflow of investments is constrained by the lack of well-developed projects, ready for financing in the country. The PPP mechanism is currently not taken into account in the structure of national projects. A number of institutional measures are proposed aimed at improving the PPP mechanism in order to attract extrabudgetary sources of financing in the road transport industry.
Key words: transport infrastructure, modernization, sources of financing, investment attractiveness, public-private partnership, infrastructure bonds.
Развитие транспортной инфраструктуры - необходимое условие для обеспечения устойчивого социально-экономического роста в стране. Опережающее развитие данной сферы является одним из стратегически важных приоритетов страны. В правительственных документах Российской Федерации отмечается, что развитие инфраструктуры -это больше, чем экономическая задача, её решение прямо влияет не только на состояние дел в экономике, но и на обеспечение единства страны.
Финансирование дорожно-транспортной отрасли характеризуется долгосрочным вложением денежных средств. Строительство и (или) реконструкция дорожных объектов предполагает огромные затраты, но в то же время это и новые возможности для определённого региона или страны в целом [7].
Последние 20 лет развитие транспортной отрасли в России рассматривалось преимущественно как статья расходов, которая не
даёт видимого эффекта. Высокая капиталоёмкость, а также сложность регулирования дорожно-транспортной отрасли приводили к недоучёту влияния транспорта на социально-экономическое развитие страны.
Однако в настоящее время роль транспорта в экономической и общественной жизни Российской Федерации существенно изменилась, растёт уровень инвестиционной привлекательности транспортного сектора.
Финансирование транспортной инфраструктуры Российской Федерации осуществляется из бюджетов различных уровней и внебюджетных источников. В основу бюджетного финансирования положен программно-целевой подход.
Одним из основных инструментов реализации государственной транспортной политики является государственная программа «Развитие транспортной системы», которая предусматривает расходы, представленные в таблице 1.
Таблица 1. Расходы федерального бюджета в рамках реализации государственной программы «Развитие транспортной системы», млрд рублей
№ п/п Направления финансирования 2018 год 2019 год 2020 год
1. Дорожное хозяйство 589,3 591,4 609,2
2. Магистральный и железнодорожный транспорт 85,1 67,8 71,8
3. Морской и речной транспорт 50,6 46,7 47,0
4. Гражданская авиация и аэронавигационное обслуживание 52,0 25,9 25,0
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
5. Комплексное развитие транспортных узлов 12,2 7,0 13,0
6. Обеспечение реализации программы, включая развитие транспортной инфраструктуры 5,3 3,8 3,9
7. Надзор в сфере транспорта 4,0 4,0 4,1
ИТОГО 799,2 746,7 774,0
Источник: данные Государственной программы Российской Федерации «Развитие транспортной системы»
Финансовое обеспечение дорожной деятельности, строительства и капитального ремонта автомобильных дорог общего пользования осуществляется за счёт средств дорожных фондов, которые подразделяются на федеральный, территориальные и муниципальные.
Средства Федерального дорожного фонда, территориальных и муниципальных дорожных фондов имеют специальное назначение и не подлежат изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог. Источниками формирования Федерального дорожного фонда являются ассигнования из федерального бюджета и доходы от акцизов на автомобильное топливо. Источники наполнения региональных дорожных фондов - доходы от акцизов на автомобильное топливо, транспортный налог и неналоговые источники,
определённые Бюджетным кодексом Российской Федерации.
Необходимо отметить, что с 2019 года введён новый источник формирования региональных дорожных фондов: доходы от штрафов за нарушения правил дорожного движения, что позволит профинансировать больше объектов транспортной инфраструктуры.
По сведениям Федерального казначейства, за период 2015-2018 годов суммарный объём финансирования дорожного хозяйства, в том числе, за счет Федерального дорожного фонда, составил более 2 трлн рублей. Однако в сравнении с другими странами мира Россия инвестирует в инфраструктуру значительно меньше, чем многие другие государства. Так, среди стран БРИКС, Россия значительно отстаёт от Бразилии и Индии. Несомненным лидером является Китай, который вкладывает в развитие в 21 раз больше, чем Россия (рис. 1).
Рисунок 1. Динамика инфраструктурных инвестиций до 2040 года
PuBLiC PRIVATE PARTNERSHiP
Китай в период последних трёх-пятилетних планов инвестировал более 50 трлн юаней в дорожно-транспортную отрасль, что составляет порядка 450 трлн рублей. Госсовет КНР повышал объемы финансирования данной сферы даже в периоды финансового кризиса и замедления темпов роста экономики. Китай выступил инициатором создания Азиатского банка инфраструктурных инвестиций, так как заранее знал, что данный финансовый институт придаст импульс инфраструктурному строительству.
В Рэнкинге стран по объёму инвестирования в транспортную отрасль, подготовленному Национальным центром ГЧП на основе данных Global Infrastructure Hub, Китай занимает 1 место, Россия находится на 11 строчке. Данная ситуация обусловлена недостаточностью финансирования проектов за счёт госу-
дарства, заложенные в бюджет суммы не перекрывают минимальную потребность в них.
В этой связи Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 сформированы дополнительные источники инвестирования транспортных объектов - Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года (далее -Комплексный план) и Национальный проект «Безопасные и качественные автомобильные дороги» (далее - Национальный проект «БКАД») [10, с. 17] (табл. 2). Для исполнения данных мероприятий необходимо более 10 трлн рублей, что обусловливает необходимость увеличения с каждым годом объёма бюджетных ассигнований Федерального дорожного фонда.
Таблица 2. Расходы Федерального дорожного фонда, млрд рублей
№ п/п Направления финансирования 2018 год 2019 год 2020 год
1. Расходы на дорожное хозяйство 684,5 680,4 692,9
1.1. Федеральное дорожное агентство 537,9 501,9 498,7
1.2. ГК «Автодор» 110,9 118,9 123,3
1.3. ФЦП «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года» 35,02 59,1 70,4
1.4. Резерв на восстановление дорог, пострадавших в результате чрезвычайных ситуаций 0,5 0,5 0,5
2. Федеральные автомобильные дороги 579,3 579,4 581,6
2.1. Развитие федеральной сети автомобильных дорог, в том числе: 247,6 220,6 206,4
Строительство транспортного перехода через Керченский пролив 43,6 14,1 0,0
2.2. Содержание, ремонт и капитальный ремонт федеральных дорог 309,9 336,9 352,6
2.3. Управление дорожным хозяйством 8,7 8,5 8,6
2.4. Концессионная плата по системе «Платон» 13,2 13,4 13,9
3. Межбюджетные трансферты региональным Дорожным фондам 105,2 101,1 111,3
3.1. Субсидии на строительство (реконструкцию) региональных дорог в рамках ФЦП 52,8 76,4 88,5
3.2. Трансферты субъектам Российской Федерации на финансовое обеспечение дорожной деятельности 52,4 24,7 22,8
Источник: данные с официального сайта Министерства транспорта Российской Федерации
Ряд мероприятий Комплексного плана компаниями, при этом финансовое обеспече-реализуется как государственными (с долей ние мероприятий характеризуется высокой государственного участия), так и частными долей внебюджетных источников [4, с. 24].
110-
Bulletin USPTU. Science, education, economy. Series economy. № 4 (30), 2019
На исполнение транспортной части в 20192024 годах планируется потратить 6,348 трлн рублей, включая 3,29 трлн рублей из федерального бюджета, 58,7 млрд рублей - из консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и более 3 трлн рублей из внебюджетных источников.
БКАД включает в себя такие подпроекты как «Дорожная сеть», «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства», «Безопасность дорожного движения» и
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
«Автомобильные дороги Минобороны России» [8] (рис. 2). Источниками данных мероприятий являются:
• федеральный бюджет - 440,9 млрд рублей;
• бюджеты субъектов Российской Федерации - 4139,1 млрд рублей;
• внебюджетные источники - 199,7 млрд рублей.
Сроки реализации указанного проекта 2018-2024 гг.
Рисунок 2. Федеральные проекты, входящие в Национальный проект «БКАД»
Развитие инфраструктуры исключительно с помощью бюджетных средств представляется весьма затруднительным в связи с дефицитом средств бюджетов субъектов Российской Федерации и их дорожных фондов. Необходимость развития дорожно-транспортной отрасли стимулирует поиск новых источников финансирования.
В сложившихся экономических условиях реализация проектов в формате государственно-частного партнерства (далее - ГЧП) становится одним из актуальных и современных направлений взаимовыгодного сотрудничества государства и бизнеса.
В экономическом сообществе существует множество определений понятия «ГЧП». Наиболее точное определение термина ГЧП даёт В.Г. Варнавский: «юридически закреплённая на определённый срок, предполагающая софинансирование и разделение рисков
форма взаимодействия между государством и частным сектором в отношении объектов государственной и муниципальной собственности, а также услуг, исполняемых и оказываемых государственными и муниципальными органами, учреждениями и предприятиями» [2, с. 135]. ГЧП позволяет государству привлечь частного инвестора для создания объекта инфраструктуры, при этом возврат инвестиций осуществляется на эксплуатационной фазе за счёт функционирования объекта.
Транспортная инфраструктура является лидером среди других отраслей по объему инвестиций в ГЧП проекты. На данную отрасль приходится около 60 % от общего объема инвестиций (1,3 трлн рублей) (рис. 3).
PuBLiC PRIVATE PARTNERSHIP
Рисунок 3. Отраслевая структура рынка ГЧП по объёму частных инвестиций и количеству реализуемых проектов
Основным фактором, сдерживающим приток инвестиций, является недостаток качественно проработанных проектов, готовых для финансирования в стране. Доля количества проектов ГЧП составляет всего 4 %. Данная ситуация связана с тем, что проекты в транспортной сфере обладают высокими рисками на стадии запуска и эксплуатации проекта.
По мнению А.О. Кузнецова, ГЧП, несмотря на сложность структурирования проектов в связи с особенностями отношений и условиями взаимодействия участников проекта, имеет шансы для широкого использования на территории страны. Это подтверждается наличием успешных проектов, реализованных на условиях ГЧП [5, С. 59]. Так, по проекту строительства скоростной автомобильной дороги М-10 «Москва - Санкт-Петербург» впервые были привлечены инвесторы с российского рынка долгового капитала с помощью инфраструктурных облигаций.
Инфраструктурные облигации являются одним из перспективных инструментов привлечения инвестиций в проекты по развитию транспортной инфраструктуры. Данные
облигации выпускаются компанией, и источником выплаты процентов и основной суммы долга по ним являются денежные потоки, генерируемые в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры [6, С. 15]. Потенциальными инвесторами в данном случае выступают коммерческие банки и пенсионные фонды, а также прочие фонды, ориентированные на консервативную стратегию инвестирования. Министерство транспорта Российской Федерации ожидает, что в ближайшие 10 лет компании ежегодно будут привлекать до 500 млрд руб. через инфраструктурные облигации.
Для реализации проектов ГЧП создан ещё один источник финансирования инфраструктуры - система «Платон», которая представляет собой взимание платы с грузовиков, имеющих разрешённую максимальную массу свыше 12 тонн. Сборы направляются на строительство и реконструкцию автомобильных дорог и мостов. Общая сумма сборов за время существования системы оказалась более чем на 20 млрд рублей меньше затрат на её содержание и расходов по экстренному ремонту дорог и мостов. Можно сделать вывод, что система «Платон» еще не является
прибыльной и не стала реальным инструментом поддержки инвестиций. Согласно мнению специалистов, срок окупаемости «Платона» составит 11 лет с учётом масштабности проекта и значительной территории функционирования, т.е. система начнет приносить прибыль в 2026 году [1, С. 1276].
В 2018 году Правительство Российской Федерации объявило о создании Фонда развития для инфраструктурных инвестиций сроком на шесть лет, размер фонда составит 3 трлн рублей. Данный фонд будет являться государственным и вкладывать средства в инфраструктурные проекты с акцентом на ГЧП. Средства фонда будут заложены в бюджете и привлекаться через облигации федерального займа. Перечень пилотных проектов ориентирован на транспортную сферу.
Подобная структура в России уже существовала - Инвестиционный фонд Российской Федерации, существовавший с 2006 по 2017 год. Инвестиционный фонд наполнялся за счёт сверхплановых нефтегазовых доходов. В этом заключается основное отличие от Фонда развития, который сформируют за счёт государственных заимствований.
С целью финансирования проектов Фонда развития предполагается привлечение средств международных банков, например, Азиатского банка инфраструктурных инвестиций.
Для эффективной работы фонда важно сделать акцент на необходимых для регионов проектах, которые сложно финансировать без федеральной поддержки. Однако существует риск незаинтересованности инвесторов, поскольку всегда выгоднее финансировать проекты «напрямую», другое дело - приобретать облигации федерального займа, где доходность будет ниже. Бизнес-сообщества, банки, пенсионные фонды готовы будут финансировать проекты в том случае, если по ценным бумагам будут установлены государственные гарантии. В настоящее время данный фонд не создан.
Проанализировав транспортную сферу, можем сказать, что данная отрасль является важнейшим элементом системы жизнеобеспечения общества, опорой для социального
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
развития и уверенного экономического роста страны. Транспорт призван существенно влиять на экономический рост, повышая производительность труда и сокращая время доставки грузов [3, С. 38].
Однако, учитывая современное состояние финансирования транспортной инфраструктуры, можно сделать вывод, что существует проблема недостаточности существующих источников инвестирования для покрытия потребностей дорожно-транспортной отрасли. В этой связи необходимо уделять особое внимание комплексному подходу к развитию дорожно-транспортной инфраструктуры, привлекать внебюджетные источники финансирования в данную сферу, в частности с применением механизма ГЧП. Данный механизм должен стать неотъемлемой частью стратегии экономического развития всех регионов.
Проекты ГЧП в дорожно-транспортной отрасли позволяют привлечь не только российских, но и зарубежных частных инвесторов [9]. Российские крупные проекты в сфере транспортной инфраструктуры на сегодняшний день не обходятся без участия иностранного капитала, что позволяет повысить качество строительства и дальнейшей эксплуатации объектов, в частности снизить издержки.
Исследование проблемы показало, что в настоящее время в структуре национальных проектов не учтён механизм ГЧП: отсутствуют условия предоставления денежных средств на проекты ГЧП, сроки осуществления национальных проектов не соответствуют особенностям запуска проектов ГЧП. Именно поэтому целесообразно в национальных проектах предусмотреть порядок предоставления иных межбюджетных трансфертов для финансирования проектов ГЧП с учётом сроков их реализации.
Кроме того, в развитых странах частные компании борются за право участвовать в проектах ГЧП, в России наоборот - государство пытается привлечь в них инвесторов и готово за это доплачивать: рынок только формируется, на сегодняшний момент не до конца проработан механизм ГЧП. Так, существует необходимость изменения федераль-
PuBLiC PRÍVATE PARTNERSHiP
ного законодательства об автомобильных дорогах. В данный период строительство автомобильной дороги на условиях ГЧП возможно при условии введения платного проезда для окупаемости инвестиций частного инвестора. Однако на данный момент платные автомобильные дороги можно строить, если есть альтернатива бесплатного проезда. Возможность строительства дорог без вышеуказанного условия позволит привлечь больше инвестиций в дорожную сферу.
Вместе с тем, необходима подготовка высококвалифицированных специалистов с
Список литературы
1. Аблязов Т.Х., Марусин А.В. Государственно-частное партнерство как механизм развития транспортной инфраструктуры в условиях формирования цифровой экономики // Экономические отношения. - 2019. - Т. 9. - № 2. - С. 1271-1280.
2. Варнавский В.Г. Управление государственно-частными партнерствами за рубежом // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2012. - № 2. - С. 134147.
3. Еганян А. Инвестиции в инфраструктуру: деньги, проекты, интересы. ГЧП, концессии, проектное финансирование. - М.: Альпина Паблишер, 2015. - 715 с.
4. Комплексный план модернизации и расширения магистральной инфраструктуры на период до 2024 года, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.09.2018 г. № 2101-р. - 65 с.
5. Кузнецов А.О. Перспективы финансирования проектов дорожно-транспортной инфраструктуры. Финансы: теория и практика // Finance: Theory and Practice. - 2017. -№ 21 (2). - С. 55-61.
6. Молочных С. Нужен ли российскому рынку закон об инфраструктурных облигациях // Cbonds Review. - 2013. - Август. - С. 55 [Электронный ресурс]. URL: http://review. cbonds.info/article/magazines/3311/ (дата обращения: 16.10.2019).
7. Офин В.П. Особенности реализации проектов государственно-частного партнерства в транспортной инфраструктуре //
целью обеспечения юридически грамотной, прозрачной и эффективной процедуры подготовки, заключения и реализации проектов ГЧП. При этом важно учитывать международный и национальный опыт.
Указанные меры по привлечению внебюджетных источников финансирования в дорожно-транспортную отрасль на условиях ГЧП позволят ускорить развитие данной сферы, а также смежных отраслей производства, обеспечивающих ресурсами дорожно-транспортную отрасль.
Известия Санкт-Петербургского государственного экономического университета. -2016. - № 5 (101). - С. 50-54.
8. Паспорт национального проекта «Безопасные и качественные автомобильный дороги». Static.government.ru. [Электронный ресурс]. URL: http://static.government.ru/ media/files/rBdyoIr3S9IDP8Q87lXXYaktpKW Gc0NY.pdf (дата обращения: 15.10.2019)
9. Симак Р. С., Васильев Д.И. Преимущества и недостатки государственно-частного партнерства в развитии транспортной инфраструктуры // Вестник Сибирского государственного автомобильно-дорожного университета. - 2017. - № 3 (55). - С. 175-181.
10. Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». - 19 с.
References
1. Ablyazov T.H., Marusin A.V. Public-private partnership as a mechanism of transport infrastructure development in the conditions of digital economy formation. Economic relations. - 2019. - Vol. 9. - № 2. - 1271-1280 р.
2. Varnavskiy V.G. the Management of public-private partnerships abroad // Problems of state and municipal management. - 2012. - № 2. - 134-147 р.
3. Yeganyan A. Investments in infrastructure: Money, projects, interests. PPP, concessions, project financing. Moscow: Alpina publisher, 2015. - 715 p.
4. The comprehensive plan of modernization and expansion of the main infrastructure for the period up to 2024, approved by the order of the Government of the Russian Federation of 30.09.2018 №. 2101-R. - 65 p.
5. Kuznetsov A.O. Prospects of financing projects of road transport infrastructure. Finance: Theory and Practice. - 2017. - № 21 (2). - 55-61 P.
6. Dairy S. do you Need the Russian market the law on infrastructure bonds // Cbonds Review. - 2013. - August. - P. 55 [Electronic resource]. URL: http://review.cbonds.info/ article/magazines/3311/ (accessed 16.10.2019).
7. Ofin V.P. peculiarities of implementation of public-private partnerships in transport infrastructure // Proceedings of Saint-Petersburg state economic University. - 2016. - № 5 (101). - 50-54 h.
ГОСУДАРСТВЕННО-ЧАСТНОЕ ПАРТНЕРСТВО
8. Passport of the national project "Safe and quality roads". Static.government.ru. [Electronic resource]. URL: http://static.government.ru/ media/files/rBdyoIr3S9IDP8Q87lXXYaktpKW Gc0NY.pdf (accessed 15.10.2019)
9. Simak R.S., Vasiliev D.I. Advantages and disadvantages of public-private partnerships in development of transport infrastructure // Vestnik of Siberian state automobile-highway University. - 2017. - № 3 (55). - 175-181 h.
10. Decree of the President of the Russian Federation №. 204 of 07.05.2018 "On the national goals and strategic objectives of the development of the Russian Federation for the period up to 2024". - 19 p.
