CC BY
51
АФГАНИСТАН: ВЫБОРЫ В СЕЛЬСКИХ ОБЩИНАХ
Фридрих В. АФФОЛТЕР
советник по вопросам образования Программы «ООН-ХАБИТАТ-Афганистан» (Кабул, Афганистан)
С. Звабихолла САВАЙЗ
член Кабульской академии наук, главный технический советник Программы «ООН-ХАБИТАТ-Афганистан» по распространению грамотности и расширению возможностей местных общин (Кабул, Афганистан)
Хамида НУРИ
советник Программы «ООН-ХАБИТАТ-Афганистан» по гендерным проблемам (Кабул, Афганистан)
Бинод С. ШРЕСТА
бывший советник Программы «ООН-ХАБИТАТ-Афганистан», ныне руководитель Программы «ООН-ХАБИТАТ-Банда-Ачех» (Кабул, Афганистан)
В в е д е н « е
Одна из важных инициатив по реконструкции сельских поселений и расширению возможностей местного самоуправления, начатых правительством Исламской республики Афганистан (ИРА), — Национальная программа солидарности (НПС). Она направлена на расширение полномочий местных общин, опирается на финансовую поддержку Всемирного банка и ряда других международных доноров1. К ее реализации приступили в 2002 году.
1 К февралю 2005 года Всемирный банк предоставил или гарантировал предоставление 240 млн
Другими словами, НПС — программа «общинного» сельского строительства и институционального развития, в рамках которой соответствующие структуры предоставляют общие или блоковые субсидии (в противовес финансированию конкретных проектов) на инициируемые и осуществляемые общинами восстановительные работы
долл. Кроме того, правительства ряда стран выделили (или гарантировали это) определенные суммы: Дания — 9 млн долл., Германия — 6 млн долл., Япония — 11 млн долл., Норвегия — 1,1 млн долл. Великобритания — 5,7 млн долл., США — 10 млн долл.
и на освоение навыков управления. Ее особенность заключается в том, что общины, желающие участвовать в программе, сначала должны избрать Совет по развитию общины (СРО), который в Афганистане называют «шура». Как только его избирают и он приступает к работе, правительство возлагает на него ответственность за руководство всеми инициативами по социально-экономическому развитию общины.
В Афганистане, где неграмотность очень высока даже среди мужчин, не говоря уже о женщинах, сельским жителям крайне редко приходилось участвовать в тайном голосовании по принципу «один человек — один голос»2. К тому же в истории страны прежде не было прецедентов, чтобы правительство привлекало сельские общины к процессу выбора, планирования и реализации проектов в рамках НПС и принимало решение финансировать предлагаемые деревнями работы, выделяя в
2 Boesen I. From Subjects to Citizens: Local Participation in the National Solidarity Program. Kabul: Afghanistan Research & Evaluation Unit (AREU), 2004 (cm. также: DuprUe L. Afghanistan. New Jersey: Princeton University Press, 1980).
распоряжение сельских органов власти значительные средства.
Цель настоящей статьи — проанализировать, как введение тайного голосования с помощью бюллетеней (при запрете предвыборной агитации) повлияло на эффективность проводимой в постталибовс-ком Афганистане широкой кампании по реконструкции, ориентированной на низовые инициативы и активность простых людей. В статье излагается история, цели и задачи НПС; рассматриваются избирательные процессы в рамках Программы и приводятся количественные данные по общинным выборам, проведенным в 1 057 деревнях 15 округов в провинциях Бамиан, Фарах, Кандагар и Парван. Кроме того, авторы этих строк рассматривают аспекты субъективного опыта, который члены общин приобрели в ходе организации и проведения выборов в рамках НПС, а также пытаются проанализировать, как в пост-конфликтной обстановке, подобной сложившейся ныне в селах Афганистана, процессы избрания подлинно представительных органов способны питать и защищать «низовые» инициативы и усилия по реконструкции.
Национальная программа солидарности
Общие сведения
НПС опирается на изучение успешного опыта семилетних усилий по развитию «на низовом уровне», осуществлявшихся Афганистаном при содействии Программы ООН по населенным пунктам (ООН-ХАБИТАТ) в 1995—2001 годы, то есть непосредственно перед установлением режима движения «Талибан» и в период его правления. Тогда ООН-ХАБИТАТ содействовала организации «общинных форумов», на которые собирались представители, делегированные городскими общинами. На первом этапе эти форумы были смешанными — мужчины и женщины заседали на них совместно. После прихода к власти талибов в 1995 году пришлось ввести разделение, по крайней мере формально: мужчины и женщины собирались порознь. Проводя регулярные консультации в общинах, эти форумы способны были реализовывать небольшие инициативные проекты по осуществлению наиболее актуальных мер для поддержания в рабочем состоянии объектов городской инфраструктуры, в том числе текущего ремонта. После падения режима талибов Хамид Карзай, тогда временный президент Афганистана, заявил в январе 2002 года в Токио о необходимости приступить к реализации «чрезвычайной программы по
расширению возможностей и полномочий общин», что даст возможность оказать помощь сельскому населению, переживающему трудное время. Учитывая успех ранее реализованной ООН-ХАБИТАТ модели содействия «низовым» местным афганским инициативам, а также имевшиеся у Всемирного банка свидетельства относительно социальноэкономической осуществимости аналогичных проектов для общин в других развивающихся и постконфликтных странах3, в июне 2002 года руководство ИРА предложило ООН-ХАБИТАТ-Афганистан разработать и внедрить программу, которая затем получила название «Хамбастаги Милли Пайвастун», или «Национальная программа солидарности».
Впоследствии Министерство восстановления и развития сельских районов (МВРСР) приступило к реализации программы в 15 округах провинций Бамиан, Фарах, Герат, Кандагар и Парван, определив ООН-ХАБИТАТ в качестве главного «содействующего агентства». Программа охватила 1 066 деревень, в которых проживает 240 000 семей (1,3 млн чел.). К тому же в июле — декабре 2003 года МВРСР подписало соответствующие контракты с 21 национальной и международной неправительственной организацией, которые начали внедрять эти программы еще в 73 округах, в результате чего общее число сельских общин, вовлеченных в этот процесс, достигло 6 130. В 2005 году НПС расширилась настолько, что охватила 187 округов (из 388 имеющихся в стране), а количество участвующих в ней сел (и соответственно Советов по их развитию) достигло 11 000. В 2006 году ожидается дальнейшее расширение.
НПС: цели, задачи и стратегия мобилизации общин
Цель НПС — сократить бедность путем расширения возможностей и прав местных общин. Чтобы добиться этого, ответственные за выполнение программы стремятся, во-первых, стимулировать улучшение управления на самом нижнем уровне, способствовать становлению местных институтов и развитию их потенциала. Для этого данным Советам предоставляют возможность планировать и осуществлять инициативы в социально-экономической сфере. Во-вторых, с помощью НПС власти пытаются восстановить сельскую инфраструктуру страны. Для этого Советам выделяют блоковые субсидии и оказывают техническую помощь, которая способствует усилиям общины по реконструкции деревни4. Формирование СРО и их активное участие в планировании и реализации проектов в рамках НПС (см. табл. 1) создало условия для «формирования институционального потенциала непосредственно по ходу работы», что, в свою очередь, способствует «воспитанию сознательности» (conscientization) и «трансформационному обучению»5.
3 Cm.: Dongier Ph., Dumelen J. van, Ostrom E., Rizvi A., Wakeman W., Bebbington A., Alkire S., Esmail T., Polski M. Community-Driven Development. В кн.: A Soucebook for Poverty Reduction Strategies / Ed. by J. Klugman. Washington, DC: The World Bank, 2002. P. 303—331.
4 Cm.: Ministry of Rural Rehabilitation and Development (MRRD). NSP Operational Manual. Kabul: MRRD/World Bank, 20 March 2004.
5 Термином «воспитание сознательности» (conscientization) обозначают процесс, «в ходе которого человек, выступая не как пассивный приемник информации, но как познающий субъект, углубляет понимание не только социально-экономической реальности, формирующей его жизнь, но и своей способности изменять эту реальность» (см.: Freire P. В кн.: Merriam Sh.B., Caffarella R.S. Learning in Adulthood: A Comprehensive Guide. Second Edition. San Francisco: Jossey-Bass, 1999. P. 325). Трансформационное обучение — это развитие и изменение точки зрения и подхода к восприятию мира, используемое для интерпретации своего опыта, с тем чтобы руководствоваться им в будущих действиях (см.: Mezirow J. В кн.: Merriam Sh.B., Caffarella R.S. Op. cit. P. 319).
Таблица 1
Схема реализации проекта, используемая ООН-ХАБИТАТ в Национальной программе солидарности
С т а д и я 1:
«Пробуждение сознания» в общине
Установление контактов с ее ключевыми фигурами.
Встречи в небольших группах для обсуждения ресурсов общины, ее проблем и возможностей формирования Совета по развитию — таким образом формируется потребность в проведении общего собрания общины.
С т а д и я 2:
Создание Совета по развитию общины
Проведение собрания всей общины, во-первых, для публичной инвентаризации имеющихся ресурсов и определения основных проблем; во-вторых, для разъяснения важности и необходимости Совета по развитию, способного взять на себя ответственность за все аспекты работы в рамках общинного проекта; в-третьих, для достижения согласия по выборам комитета, который контролировал бы процесс избрания СРО.
Избрание и регистрация Совета по развитию общины.
Принятие формулировки целей и задач Совета и утверждение ее группами, составляющими общину.
С т а д и я 3:
План развития общины
Подготовка Плана развития общины и создания ее «казны». Одобрение общиной Плана.
Формирование инициативного проекта общины.
Стадия 4:
Разработка проекта и подача заявки
Разработка проекта (проектов).
Одобрение общиной проекта (проектов).
Подготовка текста заявки на проект (проекты) общины. Подача заявки в государственные органы.
С т а д и я 5:
К.
Реализация, контроль над ходом выполнения и оценка проекта
Реализация, контроль над ходом выполнения и отчетность о ходе реализации проекта НПС.
Окончательная оценка проекта и передача контроля.
Осознание полученного опыта, пересмотр Плана развития общины.
В зависимости от количества семей в деревне община могла получить от 10 000 долл. до 60 000 долл. на финансирование проектов реконструкции инфраструктуры, которые она считала для себя наиболее важными. Чтобы иметь право на грант НПС, общине необходимо было избрать Совет по развитию. При этом требовалось, чтобы созданный орган управления действительно представлял все население деревни, отражал разнообразные потребности и цели всех проживающих в общине групп. Однако, в отличие от западной практики выборов, инструкции НПС требовали в ходе регистрации и выборов исключить политическую пропаганду и агитацию за тех или иных кандидатов. Это было сделано для того, чтобы выборы не приводили к расколу общин или узурпации власти элитой: «Запрет предварительного выдвижения кандидатов и предвыборной агитации совершенно необходим, чтобы хотя бы уменьшить вероятность захвата власти и запугивания людей со стороны элиты, хотя понятно, что полностью устранить все эти угрозы вряд ли возможно»6.
НПС и учреждение Советов по развитию общины
Для эффективного и устойчивого социально-экономического развития необходимы институты, способные мобилизовать, инициировать, направлять и поддерживать исходящие от общин предложения по развитию7. В Афганистане таким требованиям в наибольшей степени отвечает институт под названием «шура». В соответствии с исламским представлением о правлении он должен (что от него и ожидают) практиковать джиму (поиск согласия) и шуру (консультации) как необходимое условие компетентного и справедливого управления8.
Но в постталибовском Афганистане традиционной сельской шуре часто недоставало качеств, которые могли бы сделать ее легитимным и эффективным учреждением-парт-нером НПС. Представительство в такой шуре часто не отражало состава населения общины, которую эта шура представляла. Члены ее нередко были назначенцами сельских командиров9 или богатых семейств, поэтому на протяжении долгого времени они защищали интересы богатых и сильных, а не тех, кто не имеет политического веса. Женщины обычно в шуру не входили. Традиционные шуры не выступали как активный фактор развития общины. В течение последних 22 лет войны они обычно собирались, чтобы обсу-
6 Ministry of Rural Rehabilitation and Development... P. 15.
7 Cm.: Gramberger M. Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making. Paris: Organization for Economic Cooperation and Development (OECD), 2001; Uphoff N. Local Institutional Development: An Analytical Sourcebook with Cases. West Hartford: Kumarian Press, 1986.
8 Cm.: Moten A.R. Democracy as Development: Muslim Experience and Expectations. В кн.: Political Development: an Islamic Perspective / Ed. by Zeenath Kausar. Petaling Jaya: The Other Press, 2000. P. 103—123.
9 Сельские командиры — военные, когда-то назначенные на свои должности соответствующими общинами, желавшими оказать сопротивление советскому вторжению (афганцы называют тот период «временем джихада»). Чтобы иметь возможность участвовать в боевых действиях, они должны были — на средства общины — собрать и вооружить отряды сельского ополчения, которые сражались под их началом. Впоследствии им удавалось привлекать для этих целей дополнительные средства от базирующихся за рубежом афганских политических партий, а те, в свою очередь, получали финансирование от движимых политическими мотивами зарубежных групп и организаций (см.: Hyman A. Afghanistan under Soviet Domination, 1964—1991. 3rd rev. edition. New York: Pelgrave MacMillan Press, 1992).
После ухода советских войск в Афганистане начались внутренние распри, у деревенских жителей поубавилось желание финансировать военные действия, тем более что многолетняя война и без того тяжело отразилась на их материальном положении. Некоторые сельские командиры продолжали получать средства из-за границы, те же, кому повезло меньше, столкнулись с финансовыми трудностями и начали силой собирать налог с деревень.
дить чрезвычайную ситуацию, вопросы организации традиционных церемоний, вроде похорон, свадеб или приема важных гостей. У них не было ни полномочий, ни способности планировать и воплощать в жизнь общинные проекты или налаживать процессы консультаций в масштабах всей общины.
Поэтому целью выборов СРО было сформировать на основе демократически организованных процедур, то есть путем тайного голосования (с использованием соответствующих бюллетеней) корпус деревенских представителей, которым большинство отданных за них голосов предоставляет своеобразный мандат на их деятельность. Наряду с этим необходимо было создать рамки и структуры для проведения консультаций и принятия решений на уровне деревни.
Задача привнести в сельские общины страны идею выборов была, по многим причинам, серьезным вызовом. Прежде всего потому, что почти не было прецедентов проведения выборов в сельских районах. Во-вторых, как мы уже отмечали, в сельских общинах высок уровень неграмотности10. В-третьих, на территориях, где живут многие афганские племена, идея участия женщин в выборах задевает весьма чувствительную струну. Четвертый серьезный вызов состоит в том, что сами слова «выборы» и «демократия» считаются здесь западным изобретением, убежденные исламисты относились к ним с недоверием, так как для них НПС — часть скоординированного заговора Запада, направленного на подрыв не только национальных и исламских ценностей, но и традиционной культуры. Опасались и того, что местные политические партии, танзимы, выборы в рамках НПС используют для того, чтобы привнести в деревню сеющую рознь партийную политику, или что правительство (или сельские командиры) попытаются с помощью политических, военных или же финансовых рычагов повлиять на формирование СРО для достижения собственных политических целей.
Поэтому «социальные организаторы» НПС — полевые работники, игравшие роль консультантов и инструкторов в деревнях, охваченных Программой, — не навязывали демократические выборы, а начинали с организации для всей общины собраний, которые проводили по небольшим группам, чтобы сельские жители могли обсудить стоящие перед общиной экономические, социальные и организационные проблемы. В результате жители деревень должны были прийти к пониманию двух идей: во-первых, о необходимости и ценности регулярных обсуждений проблем, насущных для развития деревни; во-вторых, о необходимости сформировать небольшую группу компетентных и пользующихся доверием представителей, которые могли бы принимать решения от имени общины.
Процесс выборов в рамках НПС
Общины были разделены на группы по территориальному признаку, в каждой по 10—30 семей, состоящих, в среднем, из 6—8 чел. (см. рис. 1), чтобы затем можно было выбирать «представителей групп». Любой член группы, достигший 18 лет, имел право голосовать за одного представителя группы и при этом сам имел право быть кандидатом.
Голосование осуществлялось опусканием проштемпелеванных бюллетеней, которые позже подсчитывали выделенные для того люди (счетчики). Каждому неграмотному члену общины предлагали выбрать «секретаря» и назвать тому имя кандидата, которого
10 По данным ЮНИСЕФ, в 2000 году грамотно было 51% взрослого населения Афганистана. Среди взрослых женщин страны грамотных был 21%. Очевидно, что в сельских районах грамотность ниже, чем в городах (см.: The State of the World’s Children 2005: Childhood under Threat. New York: UNICEF, 2004. P. 132).
si
№ 2(44), 2006 ЦЕНТРАЛЬНАЯ АЗИЯ И КАВКАЗ
Рисунок 1
Выборы Совета по развитию
Группы семей
он предпочитает11. А поскольку в исламе всячески подчеркивается важность «справедливого правления»12 и мусульманская литература уделяет много внимания идее справедливого правления и правления как процесса служения вере13, то религиозные цитаты, по-
11 В одной из общин в провинции Кандагар, где отмечалась почти абсолютная неграмотность взрослых жителей, решили вписывать в бюллетени имена кандидатов за пределами дома, в котором опускали бюллетени. После того как бюллетень был подготовлен, избиратель входил в помещение, где находилась своеобразная урна для голосования. Рядом с ней сидел ребенок, умевший читать и писать. Он снова читал неграмотному избирателю написанное на его бюллетене имя, чтобы тот был абсолютно уверен, что «секретарь» вписал в бюллетень действительно то имя, которое он назвал.
12 См., например: Сура 57:25 Корана (см. также: Hadith — Translation of Sahih Bukhari / Transl. by M. Muhsin Khan. Vol. 1, 3:56; Vol. 8, 78:619 [http://arthurwendover.com/arthurs/islam/]).
13 См., например: Nahjul Balaagha: Letters of Imam Ate b. Abi Taalib. Chapter 18 [http://arthursclassicnovels. com/arthurs/islam/letrsnb10.html] (см. также: Muslih-uddin Sheikh Sa’di Shirazi. The Gulistan of Sa’di / Transl. by Sir Edwin Arnold, 1899. Chapter 6 [http://www.intratext.com/X/ENG0160.HTM]).
эзию и пословицы широко использовали в качестве доказательства необходимости выбирать в СРО надежных и компетентных людей.
Территориальный принцип формирования групп (см. рис. 1) позволил гарантировать, что в Совете будут представлены все группы общины. Как почти везде в мире, в селениях имеются «хорошие» и «плохие» земли (например, расположенные у воды и удаленные от нее). Как правило, лучшие участки занимает элита (этническая, политическая или религиозная). Цель представительства по территориальным группам как раз и заключалась в том, чтобы обеспечить в Советах представительство всех групп, составляющих общину14.
Вопреки утверждениям специалистов по политической стратегии относительно того, что без предвыборных кампаний нельзя познакомить избирателей с кандидатами («Если кандидаты не ведут кампанию, люди не будут знать, за кого им голосовать»), предполагалось, что при выборах по группам, в которых люди знают друг друга всю жизнь, они будут голосовать за тех, с кем не только достаточно хорошо знакомы, но и которым доверяют. Поэтому кампании в пользу кандидатов не приветствовали, даже, наоборот, запрещали.
До проведения выборов членов общины просили обсудить, какие черты характера, знания и умения необходимы для избрания в СРО и для того, чтобы член Совета хорошо справлялся со своими обязанностями. Обычно общественные организаторы начинали с «мозговой атаки» на тему желательных характеристик члена СРО (см. примерный список качеств в табл. 2), цитируя строки Саади или стихи из Хадиса, где говорится о важности «добропорядочности и хорошей репутации». Непосредственно перед тем, как избиратели опускали бюллетени в ящик, социальные организаторы и активисты, помогающие в про-
Таблица 2
Примерный список желательных для членов СРО качеств, чаще всего называвшихся в общинах
С X а р а к т е р и с т и к и:
■ честность, 1
■ любовь к людям,
■ непредвзятость,
■ справедливость,
■ отзывчивость на нужды и беды людей.
3 н а н и я и у м е н и я:
■ умение общаться с людьми,
■ умение отстаивать свои взгляды и интересы людей,
■ умение мобилизовать общину,
■ инициативность.
V И с т о ч н и к: данные авторов N Л
14 Хотя первоначально НПС предписывала организовывать по одному Совету развития на общину, вскоре стало понятно, что голоса женщин с куда большей вероятностью будут услышаны в таких органах, где они будут обсуждать проблемы друг с другом, а не вместе с мужчинами. Соответственно, МВРСР в 2004 году внесло поправки в свою политику и позволило учреждать отдельные советы для мужчин и женщин, особенно в тех местностях, где идея смешанных советов была неприемлема по культурным или религиозным соображениям.
ведении выборов, еще раз просили людей определить для себя — «обращаясь к своему сердцу» — того, чьи качества, знания и умения больше всего соответствуют критериям, которые они раньше сами назвали как необходимые.
Процесс сбора данных
В течение 2003—2004 годов представители Программы «ООН-ХАБИТАТ» изучили результаты выборов СРО в различных провинциях. Для сбора интересовавших их данных они использовали анкетные опросы, проводившиеся, чтобы проверить, соответствовал ли ход выборов требованиям НПС, а соответствующие вопросники раздали социальным организаторам, которые в ходе регулярных выездов на места документировали итоги выборов. Затем собранные материалы ввели в базу данных и проанализировали.
Результаты и статистика выборов
Представленная ниже информация получена в 1 057 селах (из 1 066, охваченных деятельностью ООН-ХАБИТАТ), расположенных в 15 округах 5 провинций. Поскольку НПС реализовывалась в ходе трех последовательных циклов выборов (по четыре месяца каждый), наш анализ отражает и расхождения в данных, собранных в ходе всех циклов реализации программы. Всякий раз, когда сельские жители не желали сообщать какие-то сведения о себе, например, возраст или социальное положение (такое иногда случалось), соответствующая доля рассчитывалась на основе количественных данных, имевшихся в наличии.
К маю 2004-го всего было избрано 1 774 СРО, из них 1 057 по составу оказались целиком мужские или же смешанные. Однако 717 общин предпочли избрать в дополнение к мужским СРО и отдельно женские.
В ходе подготовки к выборам в качестве избирателей были зарегистрированы 448 145 чел. (по оценкам, приблизительно 42% общего количества жителей). Среди них было 59% мужчин и 41% женщин. По оценкам, 57% сельского населения Афганистана моложе 18 лет15, то есть существенная часть сельских жителей в выборах не участвовала. Кроме того, в отдельных общинах, особенно в южной провинции Кандагар, где все еще очень сильны консерватизм в сфере культуры и боязнь возмездия со стороны движения «Талибан», женщинам не разрешали участвовать в голосовании.
При подведении итогов выборов оказалось, что в них приняли участие 71% имевших право голоса (т.е. уровень участия достаточно высокий) — значительно выше минимального 40%-го порога участия, предписанного инструкциями НПС. При этом уровень участия женщин был выше, чем мужчин (73% и 71% соответственно). Всего в мужские и женские советы избрали 15 365 чел., из них 58% составляли мужчины и 42% — женщины. В Герате и Фарахе, где предпочитали избирать раздельные мужские и женские советы, доля избранных в советы женщин была примерно равна доле мужчин. Там же, где избирали единые советы, мужчин было больше, чем женщин.
Высокая доля зарегистрировавшихся избирателей свидетельствует о весьма показательном факте: после того как общины получили возможность обсудить проблему и убедиться, что выборы СРО имеют смысл, они проявляли открытость и готовность поддержать этот процесс. Ведь если бы община в целом была настроена негативно по отношению к выборам, столь большая часть населения не решилась бы зарегистрироваться для участия в голосова-
15 Transitional Islamic State of Afghanistan. Afghanistan — Progress of Provinces: Multiple Indicator Cluster Survey 2003. Kabul: Central Office of Statistics, 2003. P. 98.
нии. Однако «удивительно высокая» доля участия в выборах избирателей-женщин на самом деле окажется не столь удивительной, если учесть, что зарегистрированные избиратели-мужчины часто работают за пределами деревни, эта работа могла помешать им принять участие в выборах. А женщин практически всегда можно застать дома, поговорить с ними и попросить их опустить бюллетени. Правительственные радиопередачи, которые должны были доносить до граждан страны информацию о предстоящих в октябре 2004 года президентских выборах, также могли способствовать более высокому участию женщин в голосовании.
Грамотность
В среднем один из четырех избранных членов Совета сообщил, что умеет читать и писать. По итогам первого цикла сельских выборов таковых было лишь 19,9%. Но по сравнению с этими показателями в третьем цикле количество грамотных людей, избранных в Совет и занимающих в нем должности (председатель, заместитель председателя, секретарь, казначей), увеличилось на 35,8% (см. рис. 2). Это относится как к мужчинам (соответственно с 15,4 до 28,8%), так и к женщинам (с 4,5 до 9,0%).
Рисунок 2
Грамотность среди членов СРО
Число грамотных
Доля грамотных, %
Должность
Председатель Мужчин 59 103 90
Женщин 13 17 38
ВСЕГО 72 120 128
Заместитель Мужчин 47 105 80
председателя Женщин 10 17 25
ВСЕГО 57 122 105
Казначей Мужчин 45 97 114
Женщин 18 15 30
ВСЕГО 63 112 144
Секретарь Мужчин 106 130 137
Женщин 65 66 98
ВСЕГО 171 196 235
Рядовой Мужчин 164 237 340
член Женщин 17 29 66
ВСЕГО 181 266 406
Цикл 1 Цикл 2 Цикл 3 ВСЕГО Цикл 1 Цикл 2 Цикл 3 ВСЕГО
252
2,6 3,2 4,5
2,1 3,3 3,7
2,3 3,0 5,1
6,3 5,2 8,3
6,6 7,1 14,3
15,4 18,0 26,8
4,5 3,9 9,0
2 735
3 738
2 840
9 313
Примечательно, что в сельских общинах страны председателями обычно выбирают энергичных пожилых людей, даже неграмотных, — из-за уважения к ним. Казначеями выбирают тех, кто пользуется особым доверием — оно также ценится выше, чем грамотность. Следовательно, если среди кандидатов нет таких, кто и арифметику знает, и пользуется доверием, тогда при выборах члена СРО на должность казначея предпочтение будут отдавать заслужившему доверие. По мере того как члены общины стали лучше понимать обязанности, сопряженные с этими руководящими должностями, председателями и казначеями стали чаще выбирать грамотных людей. Но при этом уровень грамотности казначеев все же остался ниже, чем это было бы желательно.
Возраст
Большинство членов Советов составляли люди в возрасте до 50 лет, при этом избиравшиеся в Советы женщины были моложе своих коллег-мужчин. Среди избранных в Советы мужчин моложе 50 лет было 66%, среди женщин — 78% (см. рис. 3). Это весьма примечательно для культуры, где авторитет и компетентность связываются не с образованием, умениями и навыками, а с личностными качествами и возрастом. С другой стороны, пул подходящих кандидатов старших возрастов существенно ограничен необходимостью иметь в Советах грамотных людей и тем, что, по оценкам, лишь 8,6% сельских жителей Афганистана старше 50 лет16.
Рисунок 3
Возраст лиц, избранных в СРО
<20 20—29 30—39 40—49 50—59 60—69 70—79 >80
^ 4
16 Transitional Islamic State of Afghanistan. Afghanistan — Progress of Provinces: Multiple Indicator Cluster Survey 2003. Kabul: Central Office of Statistics, 2003. P. 98.
50% секретарей и 46% казначеев были моложе 40 лет, а 60% председателей, 51% заместителей председателя и 50% рядовых членов — от 40 до 60 лет. В первом круге выборов («цикл 1») и в женских и в мужских советах отмечалась тенденция избирать на должности заместителя председателя и секретаря людей помоложе, на должности председателя, казначея или рядового члена — постарше. Эта картина слегка изменилась к третьему циклу выборов. И в данном случае одним из возможных объяснений может послужить то обстоятельство, что люди старшего возраста — как бы ни ценилась их зрелость — с меньшей вероятностью будут грамотными и столь энергичными, как молодые члены общины.
Социальное положение
Из 13 684 избранных членов советов, по которым имеются данные об их социальном положении, только 341 чел. (2,5%) обозначил себя как мулла и 73 чел. (0,5%) — сельскими командирами. Еще 88 чел. (0,6%) обозначили себя как арбабы (землевладельцы), вакилы (представители округа), муджахеды (ветераны священной войны), малики (руководители общин), сайеды (потомки Пророка) или маулави (проповедники и богословы) (см. также рис. 4).
Рисунок 4
Доля носителей особого социального статуса среди членов СРО
Доля мулл среди членов СРО выше, нежели доля представителей любой другой категории. Это может объясняться и религиозным почтением, которым они обычно пользуются в сельских общинах, и тем, что муллы обычно грамотны и эффективны как коммуникаторы и потому весьма востребованы в Советах.
Столь невысокая среди членов советов доля носителей социально отмеченного статуса вызывает особый интерес. Естественно задаться вопросом: почему определенных лиц, пользующихся особым уважением и почтением, не избирали в состав Советов чаще? Здесь может быть несколько ответов. Первый: члены общин изначально относились к НПС весьма подозрительно, и им незачем было направлять своих традиционных лидеров заседать в учреждениях, созданных по распоряжению правительства, которое и само было сформировано лишь незадолго до того. Второе: тот факт, что каждый избиратель мог голосовать только за одного представителя своей группы, автоматически уменьшал возможность избрать от данной группы более одной статусной фигуры. Третье: тайный характер голосования с помощью бюллетеня создавал для избирателей долгожданные условия, при которых они могли, не боясь последствий, выразить несогласие с традиционным носителем власти. Наконец, и исламский призыв не наделять властью людей сомнительной репутации17, и зафиксированный в инструкциях НПС запрет на предварительное выдвижение кандидатов и предвыборную агитацию могли привести к тому, что в составе СРО оказалось меньшее число традиционных носителей власти.
И все же результаты выборов в «цикле 3» демонстрируют рост числа избираемых в Советы сельских командиров и священнослужителей. Это способно вызвать беспокойство, так как означает «обратный ход» в наметившемся было ослаблении традиционной «железной хватки» прежних обладателей власти, позволившем рядовым членам общины (простым крестьянам, женщинам, относительно молодым людям) получить доступ к процессам принятия решений на местном уровне. Этому, вероятно, способствовали разные факторы. Прежде всего, первые выборы НПС могли в какой-то степени застать традиционных носителей власти врасплох: им и в голову не приходило, что их не изберут в СРО. Когда же они непосредственно ознакомились с процедурой выборов и сделали из этого правильные выводы, то те из них, кто желал пройти в Советы, приняли все необходимые меры, чтобы избежать судьбы своих коллег-не-удачников из «деревень первого цикла». Вторая причина, скорее всего, заключалась в том, что штат офиса «ООН-ХАБИТАТ», над которым довлел сверхамбициозный и нереальный график выполнения программы НПС, в третьем цикле уже не столь серьезно относился к обсуждениям в группах, к участию в организации выборов и контролю над их проведением.
Здесь можно усмотреть потенциальную слабость всей схемы проекта НПС. Если время, предусмотренное для мобилизации общин и проведения выборов, недостаточно для обучения, частых и регулярных визитов на места, обдумывания и — только после всего этого — исполнения, то программы, подобные НПС, не окажут желаемого воздействия на трансформацию общества.
Профессия
63% мужчин, избранных в СРО, — земледельцы и скотоводы, а 72% женщин — домашние хозяйки. В числе других членов Советов были представители многих профессий.
17 См., например: Hadith of Bukhari, Vol. 4. P. 56.
Рисунок 5 Профессиональная принадлежность женщин-членов СРО
Так, 13% избранных в Советы женщин занимались шитьем, изготавливали шелковые, шерстяные ткани или ткали ковры, а 15% характеризовали себя как учительницы, изготовители пледов, вышивальщицы, фермеры, работники здравоохранения (медсестры, акушерки и т.п.) или студенты (см. рис. 5).
Что касается мужчин-членов СРО, не принадлежащих к категории земледельцев или скотоводов, то 11% назвали себя учителями, 7% — лавочниками или владельцами магазинов, 3% — бизнесменами. Остальные (16%) мужчин, избранные в Советы, представляли следующие сферы деятельности: государственная служба — почти 6%; ткачи — 4%; обслуживающий персонал традиционного характера (водители, техники, механики) — 2%; землевладельцы — 2%; врачи, инженеры или архитекторы — 1%; студенты, чернорабочие, пенсионеры, безработные — меньше 1% (см. рис. 6).
Социальные и эмоциональные аспекты опыта выборов в рамках НПС
Западному наблюдателю, скорее всего, не понять всей глубины того горького опыта унижений, нищеты, материальных потерь, политических предательств, обмана и эксплуатации, который накопили афганские общины за прошедшие два десятилетия войны.
Рисунок 6
Профессиональная принадлежность мужчин-членов СРО
Годы зависимости от гуманитарной помощи и программ развития приучили людей к ощущению собственной незначительности, бессилия, полной зависимости от решений, принимаемых за рубежами страны и, очень часто, к ощущению себя как пассивной жертвы местной элиты.
Поэтому тот факт, что НПС сумела придать обществу новый импульс доверия, признав сельских жителей равными партнерами в общенациональных проектах социальноэкономической реконструкции, следует считать большой заслугой правительства, в том числе Министерства восстановления и развития сельских районов. Для большинства сельских жителей выборы СРО стали первым опытом тайного голосования (с помощью бюллетеней), позволившего им почувствовать, что их мнение что-то значит.
Значение выборов в рамках НПС, вероятно, еще сильнее ощущали женщины, которые — по культурным причинам — еще более бесправны в общине. Как отметила одна из них, социальный организатор, «выборы НПС помогли женщинам вновь открыть для себя достоинство члена общины». Но, с другой стороны, участие женщин в выборах вызывает чувства гнева и стыда у мужчин, которые ошибочно полагают, что участие женщин в общественных процессах принятия решения противоречит исламу18.
18 Участие женщин в общественной жизни мусульманских общин подтверждается многочисленными историческими свидетельствами. Пророк Мухаммед постоянно советовался со своей женой Хадиджой, ува-
Тайное голосование помогло справиться с важным источником опасений, широко распространенных в афганском обществе. Это угроза преследования, боязнь «потерять лицо», смущение от публичных действий. Использование бюллетеней для тайного голосования позволило афганцам не отдавать предпочтение (порой вынужденно) непременно традиционным носителям власти или «близким родственникам», поскольку у избирателей не было необходимости публично заявлять о своем мнении, то есть открыто указывать на себя, что было бы неизбежно при выборах лидеров открытым голосованием, например поднятием руки. Нередко случалось, что те, кого члены общины публично провозглашали как ее «лидера», в ходе тайного голосования получали лишь несколько голо-сов19. А проводимые выборы не позволили сельским командирам аргументированно обвинить избранных членов СРО в соучастии в преднамеренной попытке свергнуть прежние власти. Тем не менее выборы в рамках НПС вызвали яростную негативную реакцию землевладельцев, которые, понимая, что НПС несет угрозу политическому статус-кво, обрушились на СРО с нападками и угрозами20.
Заключение
Национальная программа солидарности продемонстрировала, что идея выборов с использованием бюллетеня для тайного голосования, то есть основанных на принципах всеобщего избирательного права, запрете предварительного выдвижения кандидатов и предвыборной агитации, вполне приемлема для сельских общин Афганистана. Сельские жители страны (и женщины не меньше, чем мужчины), безусловно, высоко ценят предоставленное им право влиять на выбор тех, кто будет представлять их интересы, воспринимают выборы не как западное изобретение, а как механизм, облегчающий установление справедливых структур управления, как и предписано исламом. А идея запретить предварительное выдвижение кандидатов и предвыборные кампании внесла новый импульс в процесс реализации НПС, так как помогла выдвинуть новые кадры представителей общины, которых прежде не допускали к принятию решений на местном уровне.
Участие женщин в НПС (по количеству) существенно уступает участию мужчин. Это объясняется историческими традициями Афганистана, в том числе в сфере культуры, другими причинами и политикой самой Программы, которая из опасения неблагоприятных политических последствий не слишком настойчиво добивается участия женщин в институтах управления и их доступа к распоряжению блоковыми субсидиями НПС. Тем не менее даже в консервативных общинах женщины участвовали в выборах, а мужчины соглашались на их участие либо под даже незначительным давлением политики НПС, либо после того, как сами осознали значение этих выборов.
жаемой в обществе, к тому же занимавшейся бизнесом. Женщины, зарабатывавшие средства на жизнь вне дома, делали это с ведома и одобрения Пророка, а некоторые даже участвовали в джихаде (см.: Khan M.Sh. Status of Women in Islam. New Delhi: APH Publishing Cooperation, 2001. P. 110).
19 Был случай, когда члена общины, до того работавшего в Программе «OOH-XAБИTAT» социальным организатором и немало помогавшего проведению выборов в своей общине, не избрали в CPO. Его последующие попытки объявить себя «президентом CPO» отверг сам Совет. В конце концов этот человек обратился к губернатору провинции с жалобой, обвиняя Программу в том, что она «противоречит исламу». Oднако и губернатор отверг его жалобу. Oтмечен и другой факт: община не избрала в Совет проживавшего там отца губернатора. Через три месяца состоялись повторные выборы (в связи с тем, что в общину вернулось множество беженцев) и его все же избрали в Совет, однако он не сумел занять в нем ни одну из четырех должностей (председателя, заместителя председателя, секретаря или казначея).
20 ^пример, однажды местный сельский командир явился на собрание общины и CPO в сопровождении вооруженных людей, потребовал распустить Совет и отдать ему полученные субсидии HПC. Oднако присутствовавшие на собрании отказались сделать это. Последовал ожесточенный четырехчасовой спор, и в конце концов сельский командир предпочел удалиться.
1G1
Избирательный процесс в рамках НПС облегчил учреждение Советов по развитию общины, способных действенным образом отбирать проекты, соответствующие социальноэкономическим потребностям общин. Кроме того, управление проектами со стороны Советов по развитию продемонстрировало исключительно высокий показатель управленческой деятельности («эффект-затраты»), настолько высокий, что по эффективности управленческих затрат ни один внешний подрядчик, скорее всего, не смог бы конкурировать с СРО.
Несмотря на все это, НПС рискует потерять одно из своих главных достижений — формирование кадров представительных органов общины, реально отражающих интересы сельских жителей. Выборы НПС основываются на добровольном согласии всех сторон не оказывать воздействия на избирательные предпочтения других людей, которые при голосовании учитывают личные качества и репутацию кандидатов, а не их родственные связи или политическую преданность. Но процессы, чей успех целиком зависит от доброй воли и духовных увещеваний, должны опираться на регулярную «подпитку» систематическими выездами на места и постоянной работой. В ином случае они будут легко обращены вспять власть имущими, стремящимися любой ценой навязать себя обществу. В стране, истощенной войной, бедностью и деятельностью репрессивных социальных структур, перспектива захвата контроля над солидными долларовыми субсидиями вдвойне затрудняет следование таким принципам.
Кроме того, есть очевидная опасность, что политическое давление, вынуждающее как можно быстрее освоить большие суммы денег и ускоренными темпами восстановить инфраструктуру сельских общин, станет предлогом и оправданием для поверхностного, поспешного и келейного, но вместе с тем и открытого для воздействия посторонних факторов принятия решений по выбору и реализации проектов. Чтобы на уровне общин укрепить местный управленческий потенциал, требуется нечто диаметрально противоположное: длительное обучение, осознание возможностей — в основном прямо по ходу обсуждения и реализации проектов — и длительное формирование соответствующего мнения людей, а также их поддержка, наработка опыта и навыков. Это единственный способ закрепить уроки, полученные в ходе работы НПС, в умах и сердцах членов общин, охваченных Программой.
Другая проблема, требующая неотложного внимания, — устойчивость и будущая роль Советов по развитию общин в административной структуре молодой Исламской республики Афганистан. Некоторые активные сторонники этих органов даже утверждают, что СРО как местные учреждения, обладающие мандатом населения, заслуживают того, чтобы интегрировать их в новую всеохватывающую административную систему страны. Действительно, Афганистан не продемонстрировал особого прогресса в развитии сельских административных структур21. СРО могли бы заполнить этот пробел, принимая на себя обязанности по местному управлению (подобно панчаятам, советам, в селах Индии) и обеспечивая электорат для выборов не созданных пока окружных и областных Советов.
Время покажет, способно ли правительство Афганистана, доноры НПС и агентства-исполнители ответить на эти вызовы. Для целей настоящей статьи достаточно констатировать, что Национальная программа солидарности Афганистана способна организовать трансформационное обучение процессам местного управления непосредственно «по ходу проекта». Этот опыт заслуживает внимательного изучения теоретиками демократии и людьми, практически занимающимися содействием развитию во всем мире.
21 Cm.: International Crisis Group. Afghanistan Elections: Endgame or New Beginning // Asia Report (Kabul/Brussels), 21 July 2005, No. 101. P. 25.
